UPRS sodba I U 578/2011

Tožba se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil tožnikov zahtevek za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas za nazaj. V svoji obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 7. 12. 2009 vložil prošnjo za izdajo predmetnega dovoljenja za nazaj in sicer za obdobje od 26. 2. 1992 do 27. 11. 2002, ko je pridobil osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji. Sklicuje se na Zakon o zaposlovanju tujcev (Uradni list RS, št. 33/92, v nadaljevanju ZZT), ki je pričel veljati dne 18. 7. 1992 in poudarja, da so se delovna dovoljenja na podlagi tega zakona lahko izdajala samo po tem datumu. Navedeni zakon je v prehodnih določbah (23. člen ZZT) določal pogoje (ki jih tudi opredeljuje), pod katerimi so državljani nekdanje SFRJ oziroma državljani drugih republik nekdanje SFRJ lahko pridobili osebno delovno dovoljenje za eno leto oziroma za nedoločen čas; 8. člen istega zakona pa je določal pogoje za pridobitev delovnega dovoljenja za nedoločen čas za vse tujce, tudi za državljane nekdanje SFRJ, ki so zamudili rok po 23. členu ZZT. Pri tem stalno ali začasno prebivanje v RS ni bil pogoj za pridobitev navedenega osebnega delovnega dovoljenja. Državljani nekdanje SFRJ so dovoljenje za stalno prebivanje v RS lahko pridobili najprej dne 26. 2. 1992. Tožnik je osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas dobil dne 5. 12. 2002 na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje, z veljavnostjo od 28. 11. 2002 dalje. Delovno dovoljenje se izda za naprej, saj se izda z namenom, da lahko tujec v RS sklene delovno razmerje. Glede na navedeno prvostopenjski organ ugotavlja, da tožnik ne izpolnjuje zakonskih pogojev za izdajo osebnega delovnega dovoljenja z veljavnostjo za nazaj, zato je bilo potrebno njegov zahtevek zavrniti.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zoper navedeno prvostopenjsko odločbo zavrnil. V svoji obrazložitvi navaja, da se, v skladu z načelom zakonitosti po 6. členu ZUP, pri odločanju v konkretni upravni zadevi upošteva materialni predpis, ki velja v času izdaje odločbe in da se materialni predpis za primere, ki so nastali pred njegovo uveljavitvijo, lahko uporabi le, če je z materialnim predpisom tako izrecno določeno. Zakon o zaposlovanju in delu tujcev (ZZDT) pa ne predvideva izdaje osebnega delovnega dovoljenja za nazaj, torej za čas pred uveljavitvijo ZZDT. Zakon o zaposlovanju in delu tujcev (Uradni list RS, št.76/07, v nadaljevanju ZZDT) ne predvideva izdaje osebnega delovnega dovoljenja za nazaj, to je za čas pred njegovo uveljavitvijo, zato izdaja delovnega dovoljenja z veljavnostjo za nazaj po določilih ZZDT ni mogoča. Organ prve stopnje je zato tožnikovo vlogo za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas pravilno presojal po določbah ZZT, ki je bil v času izdaje odločbe veljaven materialen predpis; le-ta pa določa, da se osebno delovno dovoljenje izda na vlogo tujca in sicer z učinkom za naprej, to je od dneva, ko so izpolnjeni pogoji za izdajo osebnega delovnega dovoljenja. Delovno dovoljenje pa se v skladu s 1. odstavkom 8. člena ZZT izda z namenom, da se tujec zaposli ali dela v Republiki Sloveniji. Delovno dovoljenje se torej izda z namenom, da se tujcu omogoči uresničevanje pravice do dela v RS, to pa že po naravi stvari pomeni, da se lahko izda le z učinkom za naprej. Glede na navedeno drugostopenjski organ ugotavlja, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nazaj. Nato pojasnjuje, da so pridobitev osebnega delovnega dovoljenja za eno leto oziroma za nedoločen čas omogočale tudi prehodne določbe 23. člena ZZT. Ta člen pa je določal prekluzivni rok za vložitev vloge za izdajo osebnega dovoljenja in sicer 90 dni od uveljavitve ZZT. V kolikor je bil tožnik tedaj brezposelna oseba in kot tak prijavljen na Republiškem zavodu za zaposlovanje, bi si bil lahko pridobil osebno dovoljenje z veljavnostjo enega leta. Pritožbeni organ zato ugotavlja, da tožniku ni bilo onemogočeno uveljavljanje pravice do dela. Ker državljani nekdanje SFRJ niso bili v enakem položaju kot ostali tujci, ki so že prebivali v Sloveniji na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje, je ZZT v prehodnih določbah 23. člena določil drugačne pogoje za pridobitev osebnega delovnega dovoljenja za državljane nekdanje SFRJ. Osebno delovno dovoljenje je tožnik pridobil na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje z veljavnostjo od 28. 11. 2002 dalje. Poleg tega tožnik v pritožbi ne navaja, da mu je bilo onemogočeno uresničevanje pravice do dela, temveč navaja, da naj bi se mu osebno delovno dovoljenje izdalo za uveljavljanje pravic iz naslova invalidnosti. Te pravice pa bi tožnik po mnenju pritožbenega organa moral uveljavljati neposredno pri organu, ki je pristojen za priznavanje teh pravic. Ker je prvostopenjski organ po mnenju pritožbenega organa pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje, ker v postopku na prvi stopnji tudi ni prišlo do bistvenih kršitev pravil upravnega postopka in je bil materialni predpis pravilno uporabljen, je bilo potrebno tožnikovo pritožbo zavrniti.

Tožnik vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava in zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi navaja, da je dne 2. 12. 2009 na Zavod RS za zaposlovanje vložil prošnjo za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas za obdobje od 26. 2. 1992 dalje. Dne 26. 2. 1992 je bil namreč nezakonito izbrisan iz registra stalnega prebivalstva RS in je bil na tej podlagi prikrajšan za številne pravice. Nezakonitost izbrisa je ugotovilo tudi Ustavno sodišče, ki je z odločbo št. U-I-246/02 naložilo Ministrstvu za notranje zadeve izdajanje dopolnilnih odločb o ugotovitvi stalnega prebivanja v RS od 26. 2. 1992 dalje. V tej odločbi je Ustavno sodišče zavzelo tudi stališče, da bodo izbrisani prebivalci z vzpostavitvijo stalnega prebivanja za nazaj (v skladu s predpisi, ki urejajo posamezna pravna področja) lahko uveljavljali tudi pravice, ki jih pred tem zaradi neurejenega pravnega položaja niso mogli uveljavljati, pa bi jim kot stalnim prebivalcem pripadale. Na podlagi te odločbe Ustavnega sodišča je tožnik prejel posebno ugotovitveno odločbo Ministrstva za notranje zadeve, s katero je le-to ugotovilo, da ima tožnik od 25. 2. 1992 do dne 11. 11. 2002 (ko je pridobil dovoljenje za stalno prebivanje) v RS stalno prebivanje. Na tej pravni podlagi tožnik zahteva izdajo osebnega delovnega dovoljenja za obdobje od 25. 2. 1992 oziroma najkasneje od 18. 7. 1992, ko je pričel veljati ZZT, do 5. 12. 2002, ko je pridobil osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje. Izdaja delovnega dovoljenja je zanj izrednega pomena, saj je pogoj za uveljavljanje pravic iz naslova invalidnosti, konkretno pravice do nadomestila za čas čakanja na zaposlitev, glede česar trenutno tečejo postopki pred Zavodom za invalidsko in pokojninsko zavarovanje. Toženec opira svojo odločitev na načelo zakonitosti, da se materialni predpis za primere, ki so nastali pred njegovo uveljavitvijo, uporabi le, če je z materialnim predpisom tako izrecno določeno in se pri tem sklicuje na določbe v času odločanja veljavnega ZZDT, spregleda pa zgoraj citirano odločbo Ustavnega sodišča. Če tožena stranka meni, da ni možno uporabiti določb trenutno veljavnega ZZDT, potem naj uporabi določbe predpisa, ki je veljal v trenutku, ko je bil tožnik prikrajšan za osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas, do katerega bi bil, če ne bi bil izbrisan, upravičen, to je določb Zakona o zaposlovanju tujcev (ZZT), glede katerih je tožnik obrazložil, da mu zaradi izbrisa niso omogočile pridobitve osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas. Tožnik v času uveljavitve ZZT ni mogel pridobiti osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas na podlagi 8. člena ZZT, saj v času uveljavitve tega zakona zaradi izbrisa ni več imel stalnega prebivanja, niti drugače urejenega statusa tujca. Če pa bi toženec uporabil navedeno določbo ZZT, ob upoštevanju omenjene odločbe Ministrstva za notranje zadeve, bi mu moral izdati osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas. Ker je tožena stranka njegovo vlogo zavrnila po določbi 2. odstavka 23. člena ZZT, tožnik pojasnjuje, da ta določba zanj ni uporabna določba, saj je že leta 1990 izgubil zaposlitev zaradi stečaja delodajalca in bil prijavljen na Zavodu za zaposlovanje kot brezposelna oseba. Ta določba je neupravičeno izključevala tiste osebe, ki so imele v Sloveniji dovoljenje za stalno prebivanje, vendar ga niso imele 10 let. Tudi navedbe tožene stranke, da tožnik leta 1992 ni zaprosil za izdajo osebnega dovoljenja za eno leto, niso relevantne, saj tožnik prosi za osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas, saj je to pravica, za katero je bil prikrajšan zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Glede na to, da ZZT, v nasprotju z ZZDT, ne določa, da za pridobitev osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas zadostuje, da ima tujec izdano dovoljenje za stalno prebivanje, tožnik meni, da je zato ZZT v neskladju z Ustavo, ker ni omogočil dostopa do trga dela tistim državljanom drugih republik SFRJ, ki so imeli v Sloveniji dovoljenje za stalno prebivanje manj kot 10 let ali ki niso imeli zaposlitve za nedoločen čas. Posledično je to pomenilo, da izbrisani, ki jim je s posebno ugotovitveno odločbo priznan status stalnega prebivanja od dneva izbrisa dalje iz naslova delovnega dovoljenja ne bi mogli uveljavljati nobenih pravic, v času veljavnosti ZZT pa je to pomenilo, da izbrisani, ki so kmalu po izbrisu uspeli pridobiti status nazaj preko pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje, še 10 let niso smeli dostopati do trga, s čemer je bilo kršeno načelo enakosti opredeljeno v 14. členu Ustave. Tudi rok za vložitev prošnje za izdajo delovnega dovoljenja je bil nerazumno kratek, saj je znašal le 90 dni. Ker toženec v svoji obrazložitvi še navaja, da tožnik v pritožbi ni zatrjeval, da mu je bilo onemogočeno uresničevanje pravice do dela, temveč da želi, da se mu osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas izda zato, da bo lahko učinkovito uveljavljal priznanje pravic iz naslova invalidnosti za nazaj in toženec v zvezi s tem dodaja, da bi moral te pravice zahtevati neposredno pri organu, ki je za to pristojen, tožnik odgovarja, da ima glede priznavanja pravic iz naslova invalidnosti pri pristojnih organih odprte postopke in da v tem postopku pri tožencu ne zahteva ničesar, za kar le-ta ni pristojen. Zahteva izdajo delovnega dovoljenja za nedoločen čas, za kar je pristojna tožena stranka. Pogoji za pridobitev pravice, ki jo za nazaj uveljavlja pred ZPIZ, za delovne invalide brez slovenskega državljanstva namreč vključujejo tudi veljavno delovno dovoljenje in sicer v trenutku, ko je bil tožnik za pravico iz naslova invalidnosti zaradi izbrisa prikrajšan. Iz tega razloga tožnik od Zavoda za zaposlovanje RS kot toženca zahteva izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas, za kar ima pravno podlago v navedenih odločbah Ustavnega sodišča ter Ministrstva za notranje zadeve. Tožnik meni, da toženec pri odločanju ni upošteval njegovega posebnega položaja kot izbrisane osebe in tudi ne razloge, zaradi katerih prosi za izdajo osebnega dovoljenja za nedoločen čas za nazaj, niti ni upošteval navedene pravne podlage. Če bi toženec navedeno upošteval, ne bi skušal prenesti odgovornosti za odločanje na drug državni organ, temveč bi tožniku izdal zahtevano delovno dovoljenje in mu omogočil, da učinkovito uveljavlja pravice iz naslova invalidnosti pred za to pristojnim organom. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da odločbo MDDSZ št. 11101-15/2011-2 z dne 21. 2. 2011 odpravi in s sodbo ugodi njegovi prošnji za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas za obdobje od 25. 2. 1992 oziroma najkasneje od 18. 7. 1992 (ko je pričel veljati ZZT) do 5. 12. 2002, ko si je tožnik pridobil osebno dovoljenje za nedoločen čas na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje, oziroma podrejeno, da sodišče navedeno odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

Tožba ni utemeljena.

Iz upravnih spisov izhaja, da je tožnik z vlogo z dne 7. 12. 2009 zahteval izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nazaj za obdobje od 25. 2. 1992 do 5. 12. 2002, na podlagi 10. c člena veljavnega Zakona o zaposlovanju in delu tujcev (ZZDT), ob sklicevanju na predhodno navedene odločbe Ustavnega sodišča RS in dopolnilne odločbe Ministrstva za notranje zadeve o ugotovitvi njegovega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji od 25. 2. 1992 do 5. 12. 2002.

Prvostopenjski upravni organ je takšen tožnikov zahtevek zavrnil.

Po ustaljeni upravno-sodni praksi mora upravni organ pri svoji odločitvi uporabiti materialni predpis, ki velja v času, ko v zadevi odloča. Ob upoštevanju določil v času odločanja veljavnega ZZDT, pa je odločitev (tožene stranke, kakor tudi) prvostopenjskega organa (pred njo) po presoji sodišča pravilna in zakonita. Upravna organa sta pravilno ugotovila, da tožnik po določilih v času odločanja veljavnega ZZT ne izpolnjuje pogojev za pridobitev osebnega delovnega dovoljenja za nazaj, ker ZZT v povezavi z določili 87. člena in 2. odstavka 155. člena Ustave RS tega ne omogoča. Poleg tega je tožnik kot podlago za izdajo osebnega delovnega dovoljenja navajal določilo 10. c člena ZZDT. Po navedenem zakonskem določilu lahko zaprosi za osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas begunec in tujec z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji. Tožnik pa v svoji vlogi izrecno navaja, da ima od leta 2004 dalje slovensko državljanstvo. To pomeni, da bi moral upravni organ, če bi o njegovi prošnji odločal zgolj na podlagi navedenega zakonskega določila, njegov zahtevek zavreči.

Upravni organ je zato utemeljenost tožnikove prošnje pravilno presojal tudi na podlagi določil Zakona o zaposlovanju tujcev (ZZT), ki je stopil v veljavo 18. 7. 1992, to je po tožnikovem izbrisu iz registra stalnega prebivalstva dne 26. 2. 1992.

Prvi odstavek 23. člena ZZT je urejal štiri vrste primerov, v katerih so državljani nekdanje SFRJ oziroma državljani drugih republik nekdanje SFRJ lahko pridobili osebno delovno dovoljenje za eno leto. Iz teh primerov tudi izhaja, da stalno prebivališče ni bilo pogoj za izdajo osebnega delovnega dovoljenja, saj je bila pogoj za izdajo delovnega dovoljenja le delovna doba. Rok za vložitev prošnje za izdajo delovnega dovoljenja za eno leto oziroma za nedoločen čas je bil določen v 3. odstavku 23. člena in je znašal 90 dni. Ta rok pa je materialni prekluzivni rok, kar pomeni, da z njegovim potekom neuveljavljana pravica ugasne, s tem pa je že tedaj prenehal obstajati eden izmed pogojev za pridobitev pravice do osebnega delovnega dovoljenja po 23. členu ZZT.

Iz upravnih spisov je razvidno, da gre pri tožniku za primer, urejen v 4. alinei 1. odstavka 23. člena ZZT. Po navedenem zakonskem določilu so osebno delovno dovoljenje lahko pridobili državljani nekdanje SFRJ oziroma državljani drugih republik nekdanje SFRJ, ki so na dan uveljavitve tega zakona bili prijavljeni pri Republiškem zavodu za zaposlovanje ter prejemali denarne prispevke v skladu s predpisi o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti.

Tožnik niti v upravnem postopku, niti sedaj v tožbi ne zatrjuje, niti ne izkazuje, da bi že tedaj pravočasno vložil prošnjo za izdajo osebnega delovnega dovoljenja v 90-dnevnem roku po uveljavitvi ZZT. Tožnik je tedaj torej imel možnost pridobiti delovno dovoljenje (najmanj) za eno leto, pa te možnosti ni izkoristil. Če pa te možnosti ni izkoristil, se ne more uspešno sklicevati na to, da je bil za osebno delovno dovoljenje prikrajšan zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Osebnega delovnega dovoljenja ni pridobil zato, ker ga tedaj ni zahteval z vložitvijo ustrezne vloge oziroma prošnje in ne zato, ker je bil izbrisan. V konkretnem primeru tožnik zato nima podlage za zahtevek za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas za nazaj.

Sodišče zato zavrača vse tožbene ugovore kot neutemeljene. Na drugačno odločitev sodišča ne morejo vplivati tožbeni ugovori v zvezi z navedeno odločbo Ustavnega sodišča, niti ne pavšalni ugovori v zvezi s kršitvijo ustavne pravice do enakosti pred zakonom.

Ker je po presoji sodišča odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS,št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnik je v tožbi smiselno predlagal tudi opravo glavne obravnave, vendar je sodišče na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na nejavni seji, brez glavne obravnave. Ocenilo je, da je tožena stranka ugotovila vsa pomembna dejstva in okoliščine konkretnega primera, se do njih opredelila in svojo odločitev ustrezno obrazložila.