VSRS Sodba X Ips 516/2007

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani U 225/2006-19 z dne 17. 5. 21007 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravi odločba Ministrstva za okolje in prostor z dne 3. 1. 2006, ter se zadeva vrne temu ministrstvu v ponoven postopek.
II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške revizijskega postopka v višini 571,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe.
III. Prizadeta stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1Z izpodbijano pravnomočno sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 zavrnilo tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 3. 1. 2006, s katero je bila zavrnjena tožnikova (revidentova) pritožba zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostave Šiška z dne 8. 3. 2000. Z navedeno odločbo je bilo v obnovljenem postopku odpravljeno lokacijsko dovoljenje, dano z odločbo prvostopenjskega organa z dne 28. 12. 1998, in zavrnjena revidentova zahteva za izdajo lokacijskega dovoljenja za prizidavo vmesnega dela med stanovanjsko hišo in garažo ter nadzidavo tega dela in obstoječe garaže na zemljišču parc. št. 555/5 k. o. A. Lokacijsko dovoljenje z dne 28. 12. 1998 je bilo odpravljeno in zahteva zanj zavrnjena, ker gradnja ni bila v skladu s Pravilnikom za izvajanje zazidalnega načrta za zazidalne otoke SŠ 109/1, 109/2, ŠR 16/1 in 16/2 (Ur. l. SRS, št. 16/82, v nadaljevanju Pravilnik). Pravilnik določa za območje novejše individualne stanovanjske gradnje, kamor spada revidentova parcela, le prizidave in nadzidave obstoječih stanovanjskih objektov pod pogojem, da je vertikalni gabarit v skladu z gabariti sosednjih objektov in ne višji od P +2 z izkoriščenim podstrešjem, da se razmerje zazidanih in prostih površin ne zmanjša pod 1:2 in da si investitor pridobi soglasje mejašev. V obnovljenem postopku je bilo ugotovljeno, da razmerje pozidanih in prostih površin presega 1:2, zato za izdajo lokacijskega dovoljenja niso izpolnjeni pogoji.

2Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrjuje odločitvi in razlogom tožene stranke in se pri tem sklicuje na določbe 258. člena, drugega odstavka 269. člena in prvega odstavka 269. člena Zakona o splošnem upravnem postopku iz leta 1986 (v nadaljevanju ZUP/86) ter 4. člena in prvega odstavka 50. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor – ZUN ter 33. in 36 člena Zakona o graditvi objektov – ZGO. V tem primeru je bilo lokacijsko dovoljenje lahko odpravljeno, saj je revident po tem dovoljenju in kasneje izdanem gradbenem dovoljenju objekt začel graditi po tem, ko je bil izdan sklep o dovolitvi obnove postopka, ki pa zadrži izvrševanje lokacijskega in gradbenega dovoljenja. Lokacijsko dovoljenje, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, ima tako vpliv na zakonitost gradnje objekta. Tožnik ne trdi, da bi gradil objekt pred prejemom sklepa o dovolitvi obnove, ampak da ga je zgradil pred odpravo lokacijskega dovoljenja, torej po veljavnem gradbenem dovoljenju.

3Revident z revizijo izpodbija prvostopenjsko sodbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in kršitve določb postopka v upravnem sporu. Glede dovoljenosti revizije navaja, da gre za pomembno pravno vprašanje. Upravni organ je v izreku odločbe z dne 8. 3. 2000 najprej zavrnil zahtevo za izdajo lokacijskega dovoljenja, šele v 2. točki izreka pa odpravil izdano lokacijsko dovoljenje. Gradnjo je zaključil, preden sta bila odpravljena lokacijsko in gradbeno dovoljenje, zato bi lahko tožena stranka kvečjemu razveljavila lokacijsko dovoljenje. Sklep o dovolitvi obnove postopka izdaje lokacijskega dovoljenja zadrži učinkovanje lokacijskega dovoljenja, nima pa učinkov na izdano gradbeno dovoljenje, po katerem je gradil.

4Tožena stranka in prizadeta stranka B. B. na revizijo nista odgovorili.

5Prizadeta stranka C. C. v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

K I. točki izreka:

6Revizija je utemeljena.

7Revizija je dovoljena po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Ta določa, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Revident namreč kot pomembno izpostavlja vprašanje, ali se lahko odpravi pravnomočno lokacijsko dovoljenje, če je gradnja po veljavnem gradbenem dovoljenju že izvršena, ali pa se v takem primeru lokacijsko dovoljenje lahko le razveljavi.

8Navedeno pravno vprašanje je vsekakor pomembno pravno vprašanje, saj glede tega še ni sprejetih stališč v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča. Vendar pa je to vprašanje v tem primeru le razlog za dovoljenost revizije. Reviziji pa je treba po presoji Vrhovnega sodišča ugoditi že zato, ker je z izpodbijano upravno odločbo prekoračen obseg obnove postopka v zvezi s pravnomočnim lokacijskim dovoljenjem, določen v izreku sklepa prvostopenjskega upravnega organa o dovolitvi te obnove z dne 13. 9. 1999, torej iz drugih razlogov.

9Po določbi prvega odstavka 257. člena ZUP/86 (prvi odstavek 268. člena ZUP) je treba v sklepu o dovolitvi obnove postopka določiti tudi, v katerem obsegu naj se postopek obnovi. Obnova je torej dovoljena le v obsegu, navedenem v izreku sklepa o njeni dovolitvi, in tega obsega v nobenem primeru ni dovoljeno preseči. V nasprotnem primeru bi se tako lahko poseglo v pravnomočno (ali dokončno) odločbo v delu, v katerem obnova ni dovoljena. Tak poseg pa ni samo v nasprotju z ZUP/86 (oziroma ZUP), temveč tudi v nasprotju z 158. členom Ustave Republike Slovenije - URS. Po tej določbi je namreč mogoče pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom.

10Obnova postopka pa niti po ZUP/86 niti po ZUP ni dovoljena zaradi pomanjkljivo ali napačno ugotovljenega dejanskega stanja ali pa zaradi zmotne uporabe materialnega prava, če pa gre za obnovo postopka po 9. točki 249. člena ZUP/86 (9. točka 260. člena ZUP) pa je dovoljena le zaradi varovanja pravic ali pravnih koristi osebe, ki v prvotnem postopku ni sodelovala kot stranka. To pa pomeni, da je dovoljena le v obsegu, kolikor bi se z odločbo (v tem primeru z lokacijskim dovoljenjem oziroma z v njem dovoljeno gradnjo) posegalo v z zakonom določene pravice take osebe ali pa v njene pravne koristi, to je neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi. Obnova po 9. točki 249. člena ZUP/86 (oziroma 260. člen ZUP) torej ne more biti dovoljena zaradi varovanja javne koristi.

11V tem primeru pa je organ sicer dovolil obnovo postopka zaradi varovanja pravic in pravnih koristi predlagateljev obnove postopka, vendar je v obnovljenem postopku odločal preko tega, saj je lokacijsko dovoljenje odpravil in zavrnil zahtevo za njegovo izdajo zato, ker pri izdaji lokacijskega dovoljenja ni bilo spoštovano predpisano razmerje 1:2 o pozidanosti na območju gradnje, pri čemer ni navedel, katere (osebne) pravice oziroma pravne koristi predlagateljev obnove s tem varuje. Obrazložitev, ki jo je podal, pa kaže na to, da je lokacijsko dovoljenje odpravil in zahtevo za njegovo izdajo zavrnil zaradi napačno uporabljenega materialnega prava oziroma nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja v prvotnem postopku, zaradi česar pa obravnavana obnova ni bila in tudi ne bi smela biti dovoljena.

12V obravnavanem primeru je namreč prvostopenjski upravni organ s sklepom o dovolitvi obnove postopka z dne 13. 9. 1999 obnovil postopek izdaje lokacijskega dovoljenja z dne 28. 12. 1998 v obsegu pritegnitve C. C. in B. B. kot strank v postopek na podlagi 9. točke 249. člena ZUP/86. Ta določa, da se postopek obnovi, če osebi, ki bi bila morala biti udeležena v postopku kot stranka, ni bila dana možnost udeležbe. Navedeni osebi sta svoj pravni interes za vstop v postopek kot stranki utemeljevali z bližino njunih zemljišč z revidentovim objektom, oddaljenost naj bi bila 1,6 m, čeprav njuna zemljišča in revidentovo zemljišče, na katerem ta gradi, ne mejijo, revident pa bo pozidal celotno zemljišče, s katerim razpolaga. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi sklepa o obnovi postopka, navedel, da bi jima moral biti položaj stranke v postopku izdaje lokacijskega dovoljenja zagotovljen zaradi tega, ker jima „kot sosedoma obravnavanega zemljišča ni bila dana možnost varovanja pravic in pravnih koristi, čeprav bi jima morala biti, saj bo novopredvideni objekt od njunih parcelnih mej oddaljen cca 2,50 m“. Tudi tožena stranka je v svoji odločbi v zvezi z revidentovo pritožbo zoper sklep o obnovi postopka izdaje lokacijskega dovoljenja navedla, da je predlagateljema obnove postopka dovoljena obnova zaradi bližine njunega zemljišča in nameravanega objekta.

13Prvostopenjski upravni organ pa je v obrazložitvi lokacijskega dovoljenja z dne 28. 12. 1998 izrecno navedel, da je upoštevana točka 3.1.1. Pravilnika, po kateri je v obravnavnem območju dovoljena prizidava in nadzidava stanovanjskih objektov pod pogojem, da je vertikalni gabarit v skladu z gabariti sosednjih objektov, da se razmerje zazidanih in prostih površin ne zmanjša pod 1:2 in da si investitor pridobi soglasje mejašev. V obrazložitvi te odločbe (četrti odstavek na 3. strani) je izrecno navedel, da „so poleg pridobljenega soglasja mejašev izpolnjeni tudi ostali pogoji pravilnika zazidalnega načrta, saj je predvideni objekt po višinskem gabaritu nižji od dovoljenega, izpolnjeno pa je tudi razmerje med pozidanimi in nepozidanimi površinami zemljišča“. V odločbi z dne 8. 3. 2000, s katero je v obnovljenem postopku odpravil lokacijsko dovoljenje in zavrnil revidentovo zahtevo za njegovo izdajo, pa je ugotovil, da se razmerje zazidanih in prostih površin zmanjša pod 1:2. Kot že navedeno, pa je bila obnova postopka dovoljena zaradi vstopa vlagateljev obnove v postopek kot strank zaradi varovanja njunih pravic in pravnih koristi zaradi bližine njunih zemljišč z nameravanim revidentovim objektom.

14Ker je v tem primeru v obnovljenem postopku prvostopenjski upravni organ nepojasnjeno med varovanje pravic in pravnih koristi vlagateljev obnove v zvezi z revidentovo gradnjo štel tudi razmerje pozidanosti in nepozidanosti 1:2, določeno v Pravilniku, za kar je v lokacijskem dovoljenju navedel, da je to razmerje v tem primeru podano, in je s tem po presoji Vrhovnega sodišča presegel dovoljeni obseg obnove postopka, določen v sklepu o dovolitvi obnove postopka, in v obnovljenem postopku prvotno odločbo odpravil iz razlogov, ki sploh ne morejo biti obnovitven razlog, s čimer je nezakonito posegel v pravnomočno lokacijsko dovoljenje, in s tem v nasprotju z določbo 158. člena URS posegel v revidentove pravnomočno pridobljene pravice ter hkrati kršil določbo prvega odstavka 257. člen ZUP/86, tožena stranka pa te nezakonitosti ni odpravila oziroma ni pojasnila, zakaj meni, da je takšen poseg v pravnomočno lokacijsko dovoljenje v okviru dovoljene obnove postopka, ni pa se niti opredelila do drugih ugovorov vlagateljev obnove postopka, s katerimi izpodbijata lokacijsko dovoljenje, je njena odločba nezakonita. Ker te nezakonitosti ni odpravilo niti prvostopenjsko sodišče, je nezakonita tudi njegova sodba.

15Vrhovno sodišče je glede odprave ali razveljavitve gradbenega dovoljenja že zavzelo stališče, da se to lahko odpravi le, če je mogoče za nazaj odpraviti tudi pravne posledice, ki so iz njega nastale (zadevi I Up 314/2001 in I Up 688/2001).

16Ker se z odpravo upravne odločbe vzpostavlja pravno stanje, ki je obstajalo pred njeno izdajo, je odprava prvotne odločbe mogoča samo v primeru, če ta še ni bila izvršena, kar pomeni, da pridobljene pravice še niso bile izkoriščene. Takšno stališče izhaja iz pravnih učinkov odprave, ki jih ZUP/86 določa v prvem odstavku 269. člena (veljavni ZUP pa v 281. členu). Po navedeni določbi ZUP/86 učinkuje odprava za nazaj, in sicer od dneva, s katerim je pravno učinkovala prejšnja odločba. Ker se z odpravo vzpostavlja prejšnje pravno stanje, to je pravno stanje, ki je obstajalo pred izdajo prejšnje odločbe, je odprava mogoča samo v primeru, če prejšnja odločba še ni bila izvršena, kar pomeni, da pridobljene pravice še niso bile izkoriščene. Zato mora pristojni organ v primeru, če ugotovi, da so podani pogoji za nadomestitev prejšnje odločbe, odločiti glede na okoliščine posameznega primera (258. člen ZUP/86). Za odločitev je pomembna presoja dejanskih in pravnih okoliščin. Dejanske okoliščine se nanašajo na izvršljivost prejšnje odločbe, pravne okoliščine pa na pridobljene pravice, obveznosti ali pravne koristi.

17Lokacijsko dovoljenje pa se po določbah ZUN ni neposredno izvrševalo, temveč je pomenilo le temeljni pogoj, za izdajo gradbenega dovoljenja, s katerim pa je investitor po določbah ZGO dobil pravico graditi. V obravnavnem primeru je bilo na podlagi pravnomočnega lokacijskega dovoljenja z dne 28. 12. 1998, zoper katerega je bil izdan sklep o dovolitvi obnove postopka dne 13. 9. 1999, in je bilo v obnovljenem postopku odpravljeno z odločbo z dne 8. 3. 2000, na podlagi 33. člena Zakona o graditvi objektov – ZGO (Ur. l. SRS, št. 34/84 in naslednji) dne 30. 6. 1999 izdano gradbeno dovoljenje, ki je postalo pravnomočno dne 6. 10. 1999. S tem dovoljenjem je bila revidentu omogočena gradnja. Gradbeno dovoljenje je samostojen upravni akt, za izdajo katerega se zahteva predhodno pravnomočno lokacijsko dovoljenje. ZGO pa ni določal, ali sme investitor graditi že, ko je gradbeno dovoljenje izdano ali ko je dokončno ali ko je pravnomočno. V upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča se je na podlagi ZGO uveljavilo stališče, da sme investitor graditi, ko je gradbeno dovoljenje dokončno. Vendar pa niti v ZUN niti v ZGO ni določbe, da z uvedbo obnove postopka izdaje lokacijskega dovoljenja oziroma z odpravo lokacijskega dovoljenja ni dovoljeno izvajati dokončnega oziroma pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Glede na določbo drugega odstavka 260. člena ZUP/86 (oziroma drugi odstavek 272. člena ZUP) pa šele sklep o dovolitvi obnove postopka zadrži izvršitev odločbe, glede katere se predlaga obnova postopka.

18Glede na navedeno se ob smiselni uporabi stališč, sprejetih v zadevah I Up 314/2001 in I Up 688/2001, lahko lokacijsko dovoljenje, če je gradbeno dovoljenje že dokončno oziroma pravnomočno in se je gradnja že začela, le razveljavi, ne pa odpravi. Odpravi pa se lahko le, če je sklep o dovolitvi obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ki gradnjo zadrži (drugi odstavek 260. člena ZUP/86 oziroma 272. člena ZUP), izdan preden se je gradnja na podlagi dokončnega oziroma pravnomočnega gradbenega dovoljenja začela.

19Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbi in odpravilo odločbo tožene stranke ter ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo treba v obsegu dovoljene obnove ugotoviti, ali so bile z izdajo lokacijskega dovoljenja kršene pravice oziroma pravne koristi vlagateljev predloga za obnovo postopka in to ustrezno in razumno obrazložiti.

K II. točki izreka:

20Pri odločanju o povrnitvi stroškov upravnega spora je revizijsko sodišče upoštevalo določilo prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP, ki ga je bilo treba glede na prvi odstavek 22. člena ZUS-1 primerno uporabiti. Tožeča stranka je v obravnavani zadevi v celoti uspela s svojim zahtevkom. Stroške upravnega spora je sodišče odmerilo v skladu z Odvetniško tarifo – OT (Ur. l. RS, št. 67/2003), 155. členom ZPP in Zakonom o sodnih taksah – ZST (Ur. l. RS, št. 20/04-UPB1), vendar le za revizijo, saj v tožbi povračila stroškov ni zahteval. Revidentu je revizijsko sodišče tako priznalo naslednje priglašene revizijske stroške po stroškovniku za zastopanje po pooblaščencu: za sestavo revizije 750 točk (tar. št. 30/5), kar ob vrednosti točke 110,00 SIT (člen 15/1 OT) oziroma 0,459 EUR (čl. 13/1 Zakona o uvedbi eura – ZUE; Uradni list RS, št. 114/06) predstavlja znesek 344,25 EUR. Na ta znesek je revizijsko sodišče tožeči stranki priznalo še 20% DDV, tako da skupni znesek priznanih potrebnih stroškov iz naslova zastopanja znaša 413,10 EUR. Za sodno takso za revizijo je upoštevanih 158,60 EUR. Skupni stroški tožeče stranke tako predstavljajo znesek 571,70 EUR, ki jih je tožena stranka dolžna povrniti tožeči v 15 dneh po vročitvi te sodbe.

K III. točki izreka:

21V skladu z določilom prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z določilom prvega odstavka 22. člena ZUS-1 prizadeta stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.