VSRS Sodba I Up 274/2008

I. Pritožbi tožene stranke se ugodi, 1. in 2. točka izreka izpodbijane sodbe se spremeni tako, da se tožba zavrne.
II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano sodbo (1. točka izreka) je sodišče prve stopnje delno ugodilo tožničini tožbi, vloženi na podlagi 4. člena ZUS-1. Ugotovilo je, da je tožena stranka s postopkom izbora kandidatov za položaj načelnika Upravne enote ... (UE ...) in z ravnanjem v zvezi s tem postopkom nezakonito posegla v tožničino z ustavo zajamčeno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS – URS in v pravico do osebnega dostojanstva in do varnosti iz 34. člena URS. V preostalem delu pa je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (glede ugotovitve posega v človekove pravice in temeljne svoboščine iz 14. in 49. člena URS). V 2. točki izreka je prvostopno sodišče odločilo, da je tožena stranka tožnici dolžna povrniti stroške postopka v višini 385,00 EUR.

2V razlogih izpodbijane sodbe prvostopno sodišče ugotavlja, da je bila tožnici poleg ustavne pravice iz 22. člena kršena tudi ustavna pravica, določena v 34. členu Ustave RS. Po presoji prvostopnega sodišča tožnica ni bila obravnavana enako kot drugi načelniki upravnih enot, ki so bili ponovno imenovani na načelniška mesta in katerih rezultati dela so bili primerljivi s tožničinimi rezultati. Tožena stranka je dvakrat ponovila javni natečaj, v obeh primerih je bila tožnica s strani natečajne komisije ocenjena kot primerna, vendar je minister, za razliko od preostalih dotedanjih načelnikov s podobnimi rezultati, ni ponovno imenoval. V tožničino osebno dostojanstvo (ustavno pravico, določeno v 34. členu Ustave RS) je minister posegel zlasti s tem, da vabili, s katerima jo je povabil, da se prijavi na javni natečaj, nista bili mišljeni resno. Tožnica je bila obravnavana neenakopravno tudi v primerjavi s kandidatko, ki je bila imenovana na načelniško mesto v UE ... Tudi s tem ravnanjem ministra je bilo poseženo v njeno osebno dostojanstvo.

3Tožena stranka s pritožbo izpodbija prvostopenjsko sodbo iz vseh pritožbenih razlogov. Po izteku mandatov načelnikom UE v letu 2007 so bili ponovno imenovani samo tisti načelniki, ki so v danem trenutku za točno določeno UE in točno določeno okolje (v skladu z zakonskimi kriteriji strokovnosti, primernosti in izpolnjevanja pogojev), pomenili najboljšo izbiro. Za te načelnike je tožena stranka ocenila, da ne obstajajo realne možnosti, da bo lahko pridobila še boljše kadre. Za načelnico UE ... je bila po izvedenem drugem javnem natečaju izbrana kandidatka, ki po oceni tožene stranke predstavlja optimalno izbiro za točno to UE. Glede dopustnosti upravnega spora po 4. členu ZUS-1 tožena stranka meni, da prvostopno sodišče ni z ničemer argumentiralo zaključka, da predstavlja obvestilo o neizbiri iz prvega odstavka 64. člena ZJU poseg v tožničine ustavne pravice. Vljudnostna pisma, s katerima je bila tudi tožnica povabljena, da se ponovno prijavi na javni natečaj, so bila poslana vsem načelnikom oziroma v.d. načelnikom, ki se jim je iztekel mandat dne 28. 6. 2007, na strani tožnice pa je bila odločitev, da se prijavi oziroma ne prijavi na javni natečaj bodisi za položaj načelnika UE ... oziroma za položaj načelnika katerekoli druge UE, ki je bil objavljen. Navedeni pismi nista mogli ustvariti vtisa „ponižujočega ravnanja“ pri tožnici in predstavljati posega v njeno osebno dostojanstvo. Razgovor kot ena od faz izbirnega postopka ni bil objavljen v razpisu, minister pa je opravil razgovore samo s tistimi kandidati, ki jih ni poznal. Tožena stranka predlaga, da se izpodbijana sodba razveljavi in tožba zavrže, podrejeno pa, da se pritožbi ugodi in se prvostopenjska sodba razveljavi ter zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

4V odgovoru na tožbo tožnica navaja, da toženi stranki ne oporeka pravice, da izmed primernih kandidatov izbere kogarkoli za mesto načelnika UE; očita ji, da je tožnico kot kandidatko za to delovno mesto obravnavala drugače kot ostale kandidate in drugače kot druge načelnike UE, ki jim je potekel mandat, za takšno razlikovanje pa tožena stranka ni navedla utemeljenih razlogov. UE se sicer res med seboj razlikujejo, vendar pa so glede pristojnosti in položaja načelnika UE povsem enake. Kot izkušena kandidatka, saj je že bila načelnica te UE, je bila bistveno boljša in primernejša kandidatka kot večina drugih ponovno imenovanih načelnikov in novo imenovana načelnica UE ... Sodišče prve stopnje je po njeni oceni pravilno ugotovilo, da ji je bilo poseženo v njene ustavne pravice, določene v 22. členu Ustave, tožena stranka pa si je ves čas prizadevala, da tožnica ne postane načelnica UE, kar potrjuje dejstvo, da je bila velika večina prejšnjih načelnikov UE po izteku mandata ponovno imenovanih.

5Pritožba je utemeljena.

6Predmet presoje v obravnavanem primeru je odločitev ministra, sprejeta na podlagi politične diskrecije, in vprašanje, ali so bile v postopku izbire načelnice UE ... kršene tožničine ustavne pravice.

7Po presoji pritožbenega sodišča je odločitev prvostopnega sodišča, da ima tožnica sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, sicer pravilna, sodišče prve stopnje pa je nepravilno presodilo, da sta bili tožnici kršeni ustavni pravici, določeni v 22. in 34. členu URS.

8V pravni teoriji je politična diskrecija (odločanje na podlagi demokratično pridobljenega mandata za izvrševanje oblasti oziroma izdajanje političnih aktov ali aktov vladanja) pravno nevezana odločitev, usmerjena pa je v oblikovanje javnega interesa na podlagi vrednostnih sodb nosilcev oblasti, ne pa v presojo najprimernejše odločitve glede na zakonsko, že v naprej določen javni interes, kot velja za upravno diskrecijsko odločanje. Politična diskrecija je izraz vladanja, izvajanje oblasti, ki ni podrejeno sodni kontroli v rednem upravnem sporu. Obstoj in obseg sodne kontrole nad akti politične diskrecije določata drugi odstavek 157. člena URS in 4. člen ZUS-1, omejen pa je na kršitev ustavnih pravic ter ustavnih načel sorazmernosti in zaupanja v pravo. Predmet presoje v obravnavanem primeru ni presoja pravilnosti in zakonitosti akta o neizbiri tožnice, kot zmotno meni tožena stranka v pritožbi, temveč gre za subsidiarni upravni spor zaradi zatrjevanih kršitev tožničinih ustavnih pravic z dejanji tožene stranke v izbirnem postopku.

9Po 122. členu URS je zaposlitev v upravnih službah mogoča samo na podlagi javnega natečaja, razen v primerih, ki jih določa zakon. Zahteva po javnem natečaju ima namen zagotoviti izbiro najbolje usposobljenih kandidatov, ki bodo največ prispevali k učinkovitemu in uspešnemu delu organa, vsebuje pa tudi zahtevo po pravnem sredstvu. Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) za položajno uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, organizacijo dela in usklajevanjem, kar je tudi načelnik UE, določa poseben postopek izbire, ki ga izvaja posebna natečajna komisija, ki jo izbere uradniški svet. Natečajna komisija v izbirnem postopku ugotovi strokovno usposobljenost kandidatov, tiste, ki izpolnjujejo natečajne pogoje, pa uvrsti na seznam, ki ga predloži funkcionarju, ki mu je uradnik na položaju odgovoren. ZJU je pravico neizbranih kandidatov do pritožbe in sodnega nadzora s 65. členom omejil na procesne kršitve in na očitne napake natečajne komisije pri uporabi meril. Tako šesti odstavek 65. člena ZJU določa, da zoper odločbo oziroma sklep posebne natečajne komisije iz četrtega in petega odstavka 60. člena ZJU ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor. Neizbrani kandidat lahko vloži tožbo v upravnem sporu iz razlogov, navedenih v 1., 2. in 4. točki prvega odstavka tega člena, poleg tega pa tudi, če je natečajna komisija ugotovila, da po strokovni usposobljenosti ni primeren za položaj, sam pa meni, da je.

10S seznama kandidatov, ki mu ga predloži natečajna komisija, minister izbere tistega, ki je po njegovi presoji najprimernejši. Tak način izbire, ko minister lahko izbere položajne uradnike, za katere meni, da bo z njimi lahko tvorno sodeloval, lahko prispeva k učinkovitemu delu UE. Nezaupanje in konceptualna ali drugačna razhajanja oziroma neskladja med ministrom in načelnikom pa lahko onemogočijo uspešno vodenje UE in učinkovito izvajanje politike vlade in ministra. Minister svoje izbire kandidata, izmed kandidatov, ki jih določi natečajna komisija, ni dolžan obrazložiti, o izbiri tudi ne izda odločbe, temveč se izbrane in neizbrane kandidate samo obvesti. Zato zoper tak akt ministra tudi ni upravnega spora niti po 2. členu ZUS-1, saj imenovanje načelnikov UE ni upravna stvar, niti po 3. členu ZUS-1, kjer je upravni spor zoper akte politične diskrecije izrecno izključen. Dopusten je torej le upravni spor po 4. členu ZUS-1, saj so v tem primeru zanj izpolnjeni predpisani pogoji.

11Vendar pa Vrhovno sodišče za razliko od prvostopnega sodišča meni, da zatrjevanih posegov v ustavne pravice v tem primeru ni bilo.

12Po presoji pritožbenega sodišča v podatkih spisa ni opore za zaključek, da je minister v postopku izbire posegel v tožničino pravico do osebnega dostojanstva in varnosti, določeno v 34. členu URS. Dejstvo, da je bil razpis ponovljen dvakrat in da je tožnica prejela dve vabili, da se ponovno prijavi na delovno mesto, še ne pomeni, da vabili nista bili mišljeni resno, oziroma, da sta bili tožnici poslani z namenom, da jo ponižata. Tudi taktiziranje ministra, ki želi, da položajna delovna mesta zasedejo po njegovi presoji najboljši kandidati in zato ponavlja razpis ter tehta med kandidati z liste, ki mu jo predloži natečajna komisija, ne predstavlja posega v ustavne pravice neizbranega kandidata oziroma samovoljne in arbitrarne odločitve ministra, saj gre za akt politične diskrecije. Po prejemu vabil, da se ponovno prijavi na razpis, je bilo na strani tožnice, da se odloči, ali bo na razpisu sodelovala ali ne. Vabili nista pomenili obljube delovnega mesta, saj v takratni fazi postopka še ni bilo znano, kdo vse se bo prijavil, predstavljali sta lahko le poziv, da minister tožnico ocenjuje kot primerno za mesto načelnice in jo zato vabi, da enakopravno z drugimi kandidati sodeluje v izbirnem postopku. Tudi okoliščina, da s tožnico ni bil opravljen razgovor, medtem ko je z nekaterimi drugimi kandidati bil, ne potrjuje zaključka, da je minister tožnico obravnaval neenakopravno oziroma ponižujoče, saj razgovor v razpisu ni bil predviden, uspešnost tožničinega dela pa je minister zaradi dolgoletnega sodelovanja že poznal. Po presoji pritožbenega sodišča je prvostopno sodišče zmotno presodilo, da je minister s pozivom h kandidaturi kršil tožničino ustavno pravico, določeno v 34. členu URS. Enako velja tudi za njegovo izbiro druge kandidatke in ne tožnice, saj je prav ta izbira odraz ministrove politične diskrecije, ki mu je ni treba pojasnjevati.

13Dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji pomeni zagotavljanje enakih možnosti pri zaposlovanju in enako dostopnost do izpolnitve pogojev, ki tako enakopravnost omogočajo. Po presoji Vrhovnega sodišča določba 49. člena URS zagotavlja le dostopnost vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji, ne pa tudi vnaprejšnje pravice, da bo na razpisano delovno mesto izbran (enako tudi Ustavno sodišče v svojih odločbah, npr. sklep Up 36/2000 z dne 11. 9. 2000, sklep Up 1/98 z dne 12. 1. 1998 in sklep Up 23/98 z dne 25. 2. 1998). Glede na številne odločitve Ustavnega sodišča ni nobenega dvoma, da ta ustavna norma zagotavlja le enako dostopnost, torej možnost, da se vsak posameznik pod enakimi pogoji poteguje za katerokoli delovno mesto, če zanj izpolnjuje predpisane pogoje, ne zagotavlja pa, da bo ali da bi moral biti izbran prav on. Torej minister s tem, ko je izmed kandidatov za načelnika, ki mu jih je izbrala natečajna komisija, izbral drugo kandidatko, ne pa tožnice, tožnici ni kršil človekove pravice iz 49. člena URS.

14Načelo enakosti, določeno v 14. členu Ustave Republike Slovenije, pomeni splošno prepoved samovolje in arbitrarnega obravnavanja ter predstavlja univerzalno prepoved diskriminacije.

15Dejstvo, da tožnica ni bila ponovno imenovana na mesto načelnice UE oziroma, da je minister izbral drugo kandidatko, po presoji Vrhovnega sodišča še ne pomeni, da je bila tožnica neenakopravno obravnavana oziroma diskriminirana. Diskriminacija zaradi političnega prepričanja ali drugih osebnih okoliščin (prvi odstavek 14. člena URS) je podana samo v primeru, če je neizbira posledica teh okoliščin. Če je bila za načelnico UE ... izbrana kandidatka, ki naj bi po zatrjevanju tožnice iskala podporo stranke SDS, ob izostanku drugih dokazov to še ne pomeni, da je bila tožnica diskriminirana oziroma izbrana kandidatka privilegirana. Tudi zatrjevana okoliščina, da je izbrana kandidatka magistrirala na isti fakulteti, kjer predava minister, in prijateljuje z ženo drugega profesorja, ki prav tako kot minister predava na isti fakulteti, ne izkazuje, da je bila tožnica diskriminirana zaradi naveznih okoliščin med izbrano kandidatko in ministrom.

16Varstvo zoper diskriminacijo je zakonodajalec podrobneje uredil tudi v Zakonu o uresničevanju načela enakega obravnavanja (ZUNEO). Ta zakon v 1. členu določa skupne temelje in izhodišča za zagotavljanje enakega obravnavanja vsakogar pri uveljavljanju pravic na kateremkoli področju družbenega življenja; v 2. členu pa ta zakon zagotavlja enako obravnavanje (tudi) glede pogojev za dostop do zaposlitve, vključno z izbirnimi merili in pogoji zaposlovanja, ne glede na vrsto dejavnosti na vseh ravneh poklicne hierarhije. Kadar diskriminirana oseba zahteva, da se v upravnem ali sodnem postopku ugotovi kršitev, in navaja dejstva, ki opravičujejo domnevo, da je bila kršena prepoved diskriminacije, mora kršitelj dokazati, da ni kršil te prepovedi (22. člen ZUNEO).

17Po presoji Vrhovnega sodišča tožničine tožbene navedbe ne opravičujejo domneve, da je bila z dejanji ministra kršena prepoved diskriminacije, zato v obravnavanem primeru dokazno breme nasprotnega tudi ni prešlo na zatrjevanega kršitelja tožničinih ustavnih pravic. Kot nosilka dokaznega bremena bi morala tožnica torej utemeljiti, da je bila zaradi svojih političnih ravnanj, vrednot, prepričanja ali osebnih lastnosti in okoliščin s konkludentnimi ravnanji ministra diskriminirana v primerjavi z izbrano kandidatko oziroma, da je bila ta zaradi takih okoliščin v nasprotju z zakonom privilegirana. Tožnica pa razen pavšalnih navedb, da je bila diskriminirana, po presoji Vrhovnega sodišča ni navedla dejstev in dokazov, ki bi opravičevali domnevo, da je bila kršena prepoved diskriminacije (22. člen v zvezi s 3. členom ZUNEO) oziroma da je bilo poseženo v njeno ustavno pravico, določeno v 14. členu Ustave RS.

18Iz tožničinih tožbenih navedb izhaja, da naj bi bila diskriminatorno obravnavana v primerjavi z izbrano kandidatko, glede drugih ponovno imenovanih načelnikov UE, pa glede na dosežene rezultate uveljavlja kršitev 22. člena Ustave (enako varstvo pravic).

19Po presoji Vrhovnega sodišča tožnica zmotno meni, da je minister pri imenovanju načelnice UE ... odločil arbitrarno in samovoljno ter kršil njene ustavne pravice, določene v 22. členu Ustave RS. Objektivne kriterije, med njimi sposobnost in izkušenost kandidatov ugotovi natečajna komisija oziroma uradniški svet, minister pa po svojih merilih in subjektivnem prepričanju izmed predlaganih kandidatov izbere tistega, za katerega meni, da bo po njegovih merilih najbolje opravljal delo načelnika. Ministrova odločitev je akt politične diskrecije, ki sam po sebi daje ministru pravico do samostojne izbire brez pojasnjevanj izbranemu in drugim kandidatom. Če bi bili za imenovanje položajnih uradnikov poglavitni samo objektivni kriteriji, potem bi imenovanje položajnih uradnikov lahko opravil že uradniški svet, ker pa je v javnem interesu, da se vsakokratna politična volja, izražena na volitvah, manifestira skozi delo vsakokratne vlade, je v pristojnosti ministra, da na podlagi politične diskrecije, ki je izraz vladanja – izvajanje oblasti, izbere položajne uradnike. Primerjava uspešnosti tožnice z drugimi načelniki UE, ki so bili ponovno imenovani, in njena ugotovitev, da se je po primerljivih kriterijih bolje odrezala kot večina izmed ponovno imenovanih, ne spremeni dejstva, da je minister novo načelnico izbral po lastni presoji (subjektivni oceni) izmed kandidatov, ki jih je izbrala natečajna komisija oziroma uradniški svet. Ministrom izbire ni treba obrazložiti, zato so tožničini ugovori, usmerjeni v obrazložitev izbire, neutemeljeni. Sorazmerno kriterijem, ki veljajo za imenovanje položajnih uradnikov, bi po presoji Vrhovnega sodišča moral biti odmerjen tudi vsakokratni nastop ministra, ko v medijih komentira pogoje za izbiro med kandidati.

20Po presoji Vrhovnega sodišča torej minister v obravnavanem primeru ni ravnal samovoljno in arbitrarno ter s svojo izbiro načelnice UE ... ni kršil tožničinih ustavnih pravic, določenih v 14., 22. in 49. členu Ustave RS, niti ji ni kršil ustavne pravice, določene v 34. členu URS, ki je sama niti ni vtoževala.

21Po presoji Vrhovnega sodišča so pritožbeni razlogi tožene stranke utemeljeni, tožba pa neutemeljena. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 ugodilo pritožbi tožene stranke in spremenilo 1. točko izreka izpodbijane sodbe tako, da je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

22Ker je Vrhovno sodišče spremenilo izpodbijano sodbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, je na podlagi določbe drugega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP v zvezi z določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1 odločilo o stroških vsega postopka, in sicer tako, da je odpravilo 2. točko izreka izpodbijane sodbe in na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške upravnega spora.