VSRS Sodba X Ips 60/2025

Revizija se zavrne.

1Agencija Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) za kmetijske trge in razvoj podeželja je po izdaji svoje odločbe, št. 33101-48417/2021/11 z dne 21. 2. 2022, dne 27. 6. 2022 prejela odločbo Kmetijske inšpekcije Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, št. 710-685/2022-3 z dne 18. 5. 2022, iz katere je bilo razvidno, da je tožnik v letu 2021 kršil predpisane zahteve ravnanja ter dobre kmetijske in okoljske pogoje pri kmetovanju in mu je bila zato izrečena globa za prekršek. Ugotovila je, da če bi vedela za to dejstvo oziroma inšpekcijsko odločbo, bi morala ob izdaji odločbe izplačilo tožniku znižati. Zato je v svoji odločbi, št. 33101-48417/2021/17 z dne 26. 8. 2022, odločila, da se postopek uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2021 obnovi po uradni dolžnosti in sicer v takem obsegu, da se na novo ugotovi upravičenost dodelitve sredstev ter pravilna višina dodeljenih sredstev (1. točka izreka). Nadalje je odločila, da se odločba št. 33101-48417/2021/11 z dne 21. 2. 2022 odpravi v celoti in nadomesti s to odločbo (2. točka izreka); da se tožniku ugodi tako, da skupni odobren znesek neposrednih plačil znaša 10.842,27 EUR (3. in 4. točka izreka); da povračilo odobritev v zvezi s finančno disciplino znaša 201,60 EUR (5. točka izreka); da se zavrne plačilna pravica za 0,19 plačilnih pravic (6. točka izreka); da se znižajo plačila v skupnem znesku 691,54 EUR (7. točka izreka); da skupni znesek neposrednih plačil znaša 10.352,33 EUR in da mora tožnik preveč plačana sredstva v višini 502,27 EUR vrniti na v 8. točki izreka naveden račun v roku 30 dni od vročitve te odločbe (8. točka izreka); da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (9. točka izreka); da posebni stroški v postopku niso nastali (10. točka izreka).

2Zoper navedeno odločbo z dne 26. 8. 2022, s katero je bil tožniku znižan obseg dodeljenih javnih sredstev oziroma naloženo njihovo vračilo, je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo in prehrano zavrnilo s svojo odločbo in sklepom z dne 15. 12. 2022.

3Tožnik je zoper to prvostopenjsko odločbo toženke po njeni dokončnosti vložil tožbo na Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče). To je s svojo sodbo zaradi nepravilno uporabljenega materialnega prava glede vezanosti na prekrškovno odločbo in zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) delno ugodilo tožbi in odpravilo odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-48417/2021/17 z dne 26. 8. 2022 v 2., 3., 4., 5., 6., 7., 8., 9. in 10. točki izreka ter v tem obsegu vrnilo zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Glede odločitve, da se postopek obnovi (1. točka izreka prej navedene odločbe) pa je tožbo zavrnilo, saj so pogoji za obnovo postopka podani. Toženki je tudi naložilo povrnitev stroškov postopka tožnika.

4V razlogih navedene sodbe je Upravno sodišče pritrdilo toženki, da so podani pogoji za obnovo postopka po 2. točki prvega odstavka 45. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), in da so navedbe tožnika o tem, da niso izpolnjeni pogoji za obnovo postopka, tožbena novota. Ni pa se strinjalo s stališčem toženke, da je brezpogojno vezana na prekrškovno odločbo glede dejstev in okoliščin in da ji teh v obnovljenem postopku ni treba ugotavljati. Navedlo je, da prekrškovna odločba sicer predstavlja obnovitveni razlog po 2. točki prvega odstavka 45. člena ZKme-1, vendar pa zgolj vpogled v to odločbo in njeno povzemanje ne zadošča za vsebinsko odločitev v obnovljenem postopku. Poudarilo je, da ima po 149. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) upravni organ napotilo le v primeru pravnomočne sodbe kazenskega sodišča, s katero je toženec spoznan za krivega, in še to samo glede vprašanja, ali sta podana kaznivo dejanje in storilčeva odgovornost. ZUP pa tudi v takem primeru ne izključuje ugotavljanja dejanskega stanja, ampak ga samo omeji. Ker ZUP ne predvideva takšne specialne odločbe za prekrškovne postopke, je po presoji Upravnega sodišča še toliko manj razumljivo, da bi bil upravni organ odvezan ugotavljanja dejanskega stanja v celoti. Poudarilo je tudi, da v obnovljenem postopku upravni organ zavezujejo vsa temeljna načela ZUP in da mora toženka v ponovljenem postopku izvesti poseben ugotovitveni postopek, v katerem mora ugotoviti vse pomembne okoliščine in dejstva, izvesti dokaze o vseh dejstvih, ki so pomembna za razjasnitev stvari in dati stranki možnost, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi. Po presoji Upravnega sodišča pravnomočne odločbe, izdane v drugih postopkih, pri tem predstavljajo dokazno vrednost, ni pa organ z njimi odvezan zakonske dolžnosti, da popolno ugotovi dejansko stanje.

5Toženka je zoper pravnomočno sodbo vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 84/2025 z dne 27. 8. 2025 na podlagi 367. c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) deloma ugodilo in dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali je Upravno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo, ko je zavzelo stališče, da mora Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, ko obnavlja postopek na podlagi določbe 2. točke prvega odstavka 45. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1), ugotavljati materialno resničnost pravno relevantnih dejstev, ki izhajajo iz pravnomočne odločbe pristojnega organa?"

6Na tej podlagi je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi ter spremeni izpodbijano sodbo Upravnega sodišča tako, da tožbo zavrne in ob tem strankam naloži, da vsaka trpi svoje stroške postopka, podrejeno, naj v celoti razveljavi sodbo ter zadevo vrne v novo sojenje.

7Tožnik na revizijo ni odgovoril.

Odgovor na revizijsko vprašanje

8Revizija ni utemeljena.

9Toženka v reviziji v bistvu zatrjuje, da je Upravno sodišče zmotno razlagalo 2. točko prvega odstavka 45. člena ZKme-1, ki določa, da se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, poleg razlogov iz zakona, ki ureja splošni upravni postopek, obnovi tudi, če za obnovo postopka pristojni organ na podlagi pravnomočne odločbe drugega pristojnega organa izve za nova dejstva, ki bi lahko sama zase ali v zvezi z že ugotovljenimi dejstvi pripeljala do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva upoštevana v prejšnjem postopku.

10Po mnenju toženke ta specialna zakonska ureditev ne pomeni le, da je na podlagi pravnomočne odločbe drugega pristojnega organa mogoče dovoliti obnovo postopka, kot je to presodilo Upravno sodišče v izpodbijani sodbi. Po njenem revizijskem stališču je ob pravilni uporabi 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1 toženka pri odločanju v obnovljenem postopku pri ugotavljanju dejanskega stanja vezana na (vsa) pravno relevantna dejstva iz te pravnomočne odločbe.

11Tako po jezikovni kot po sistemski razlagi je očitno, da je tedaj veljavni 45. člen ZKme-1 v prvem odstavku urejal dva nova obnovitvena razloga, ki sta dopolnjevala 260. člen ZUP.¹ Tako se lahko na podlagi v tem sporu relevantne določbe 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1 upravni postopek "poleg razlogov iz zakona, ki ureja splošni upravni postopek, obnovi tudi, če" za obnovo postopka pristojni organ na podlagi pravnomočne odločbe drugega pristojnega organa izve za nova dejstva, ki bi lahko sama zase ali v zvezi z že ugotovljenimi dejstvi pripeljala do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva upoštevana v prejšnjem postopku. Gre torej za določbo, ki ureja prvo fazo obnove upravnega postopka, torej odločanje o tem, pod kakšnimi pogoji ga je sploh mogoče obnoviti. To jasno izhaja tudi iz preostalih odstavkov 45. člena ZKme-1, ki se vsi nanašajo na roke za začetek obnove postopka ter izdajo s tem povezanega sklepa, ne pa na vsebinsko presojo v že obnovljenem postopku, ki temu šele sledi.

12Revidentka nima prav, da je taka razlaga, ki jo je sprejelo tudi Upravno sodišče, nesmiselna z vidika uvedbe posebne zakonske določbe, saj je s tem jasno opredeljeno, da je verjetnost obstoja za obnovo relevantnih dejstev že izkazana s tako pravnomočno odločbo, med tem, ko je po splošni ureditvi ZUP pred odločitvijo o obnovi postopka šele treba presoditi, ali so take okoliščine verjetno izkazane (glej 267. člen in drugi odstavek 268. člena ZUP²).

13Prav tako je zmotno stališče revidentke, da je v obnovljenem postopku njeno ponovno odločanje o pravicah oziroma obveznosti stranke omejeno zaradi pravnomočnosti odločbe drugega (inšpekcijskega) organa, ki je predhodno v njej že navajal dejstva, ki so upoštevna tudi za odločitev v tem postopku.

14Vsak organ je namreč v upravnem postopku dolžan odločati samostojno (12. člen ZUP) in pri tem na podlagi proste presoje dokazov (10. člen) ugotoviti materialno resnico (8. člen), ki je podlaga za pravilno in zakonito odločbo. Navedeno je tesno povezano z ustavnimi zahtevami poštenega postopka, ki izhajajo iz 22. člena Ustave. V obravnavani zadevi se zato kot pomembno kaže predvsem načelo neposrednosti, ki izhaja iz te ustavne pravice, ki terja, da se upravni organ neposredno seznani z vsemi dokazi, ki so podlaga za odločitev ter da je uradna oseba, ki vodi postopek pri izvajanju dokazov neposredno prisotna.³

15Poseg v načelo neposrednosti bi zaradi njegovega ustavnega pomena lahko določil le zakon z izrecno in ustavnoskladno zakonsko določbo. Vezanost upravnega organa na dejstva, ki so bila ugotovljena v drugem pravnem postopku, tako lahko določi le zakon. Take vezanosti toženke na prekrškovne odločbe inšpekcijskega organa pa ne vsebujeta niti ZKme-1 niti ZUP, kot to pravilno poudarja Upravno sodišče.⁴ To tudi sicer ne izhaja iz načela pravnomočnosti v njegovem sistemskem učinku med upravnimi odločbami, saj zgolj ugotovitev posameznega dejstva v upravnem postopku ne pridobi značaja pravnomočnosti, ki bi mu dalo posebno dokazno vrednost v postopku pred drugim upravnim organom. Zato tudi v inšpekcijskem postopku ugotovljena dejstva, ki utemeljujejo izdano upravno ali prekrškovno odločbo, ne vodijo do nadaljnje vezanosti drugega upravnega organa na tako predhodno ugotovljeno dejansko stanje, čeprav se presoja isti historični dogodek.⁵ V vsakem upravnem postopku mora imeti tako organ kot stranka dolžnost oziroma možnost, da se resničnost in pravilnost presoje upoštevnih dejstev in dokazov (na novo) opravi v neposrednem in poštenem upravnem postopku. Nasprotna razlaga zakona bi bila zato tudi v neskladju z 22. členom Ustave.

16Zato je toliko bolj neutemeljeno tudi stališče revidentke, da je bil tožniku zagotovljen pošten postopek, ker mu je bila kot stranki zagotovljena možnost sodelovanja (tudi) v tem postopku s podajanjem navedb, izjav in dokaznih predlogov. Ob sočasnem poudarjanju svoje vezanosti na prehodno že ugotovljena dejstva iz postopka pred drugim organom, se dejanska možnost sodelovanja in vplivanja stranke v obnovljenem upravnem postopku na odločitev v zadevi izkaže kot le navidezna.

17Odgovor na revizijsko vprašanje je torej, da mora revidentka tudi pri odločanju v postopku, ki se obnovi na podlagi 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1, vselej ugotavljati materialno resničnost pravno relevantnih dejstev, čeprav je taka dejstva že ugotavljal drug pristojni organ v svojem upravnem oziroma prekrškovnem postopku in jih je povzel v svojo pravnomočno odločbo.

Uporaba v obravnavani zadevi

18V obravnavani zadevi je Upravno sodišče pravilno presodilo, da mora revidentka v obnovljenem postopku ugotavljati za odločitev upoštevna dejstva in izvajati dokaze za pravilno ugotovitev dejanskega stanja. Navedeno je upravni organ dolžan izvesti skladno z ustavno varovanim načelom neposrednosti ter drugimi načeli upravnega postopka. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno (92. člen ZUS-1).

19Zato bo revidentka morala slediti odločitvi Upravnega sodišča in ob vezanosti na stališča v njej razjasniti dejansko stanje, razčistiti sporna vprašanja, ki jih zastavlja tožnik, ter nato ponovno odločiti v zadevi (29. točka izpodbijane sodbe).

Glasovanje

20Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Vsebinsko enako to ureja sedaj veljavni 96. člen ZKme-2.
² Ta določa: "Pri obnovi postopka po uradni dolžnosti izda pristojni organ sklep, s katerim odloči, da bo postopek obnovljen, če poprej ugotovi, da so zanjo izpolnjeni zakonski pogoji. Zoper sklep o obnovi postopka po uradni dolžnosti je dovoljena pritožba."
³ Glej tudi E. Kerševan: Načelo neposrednosti pri zaslišanju priče v upravnem postopku, TFL Glasnik - številka 17, leto 2025, 20. 5. 2025 in tam citirana sodna praksa. Navedeno načelo neposrednosti se v načelu nanaša na izvajanje vseh dokazov v upravnem postopku.
⁴ Taka vezanost upravnega organa v upravnem postopku je npr. izrecno določena glede pravnomočne sodbe kazenskega sodišča, s katero je obtoženec spoznan za krivega in to (le) glede vprašanj, ali sta podana kaznivo dejanje in storilčeva kazenska odgovornost (149. člen ZUP).
⁵ Odločitev v inšpekcijskem postopku sama po sebi ne pomeni rešitve predhodnega vprašanja, na katero bi bil drugi upravni organ vezan; glej v davčnih zadevah npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 9/2023 z dne 17. 1. 2024.