UPRS Sodba I U 1600/2023-12

I. Tožbi se ugodi, tako da se odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-23/2023/7 z dne 10. 10. 2022 odpravi v njej implicitno vsebovanem zavrnilnem delu, s katerim je toženka zavrnila tožnikovo zahtevo za priznanje pravice do osebne asistence nad 40 ur na teden, in se zadeva v temu obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva toženke za povračilo stroškov se zavrne.

O upravnem postopku

1Center za socialno delo Ljubljana (v nadaljevanju: CSD) je z odločbo št. 1410-218/2022-31984/5 z dne 5. 1. 2023 odločil, da ima tožnik pravico do 40 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer storitev namenjenih osebni pomoči uporabnika in spremstva. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik pri CSD vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence z vso potrebno dokumentacijo. CSD je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije z dne 27. 12. 2022, iz katerega izhaja, da je tožnik upravičen do 40 ur osebne asistence na teden.

2Zoper izpodbijano odločbo je zakonita zastopnica tožnika vložila pritožbo, v kateri je navedla, da se ne strinja z obsegom ur, saj meni, da je ur premalo glede na stanje pritožnika. Navedla je, da pritožnik potrebuje pomoč 8 ur na dan, ponoči pa dodatno umiritev in sprehode, ter da potrebuje pomoč tudi za konce tedna. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: organ druge stopnje) pritožbi ni ugodilo (1. točka izreka), temveč je odločbo CSD odpravilo (2. točka izreka) in odločilo, da ima tožnik pravico do 40 ur osebne asistence na teden za storitve namenjene osebni pomoči uporabnika, storitve namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstvo ter pomoč pri komunikaciji (3. točka izreka). Drugostopenjski organ je še odločil, da tožnik oz. njegova zakonita zastopnica izbere izvajalca iz registra (4. točka izreka), skupaj z njim pripravi izvedbeni načrt (5. točka izreka), se zaveže plačati polovico prejemka za tujo nego (6. točka izreka), obvešča o spremembah (7. točka izreka) ter, da stroški postopka niso nastali (8. točka izreka). Obseg ur je ostal enak, spremenil se je obseg storitev.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Opisanim odločitvam tožnik v laični tožbi, vloženi po zakoniti zastopnici, oporeka in v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker organ druge stopnje ni ustrezno upošteval njegovih posebnih potreb zaradi duševne bolezni. Zatrjuje, da iz psihiatričnih izvidov jasno izhaja potreba po stalni pomoči in nadzoru, vendar da komisija ni upoštevala specifičnosti paranoidne shizofrenije. Navaja, da potrebuje konstantni nadzor zaradi suicidalnih misli in prisluhov, kar zahteva več kot 40 ur pomoči tedensko. Posebej izpostavlja, da iz odločbe organa druge stopnje ne izhaja, kako je komisija ocenila njegovo potrebo po nočni pomoči in kako je upoštevala dejstvo, da potrebuje pomoč sedem dni v tednu. Tožnik še izpostavlja, da je bil v postopku določitve obsega storitev zapostavljen vidik njegove varnosti. Zatrjuje, da je upravni organ kršil načelo materialne resnice, ker ni v zadostni meri upošteval specifične narave duševne bolezni. V zaključku tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek.

4Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika in trdi, da sta prvostopenjski kot drugostopenjski organ pravilno ugotovila dejansko stanje in pravilno uporabila materialno pravo. Toženka pojasnjuje, da komisija pri podaji mnenja izhaja iz standardiziranega ocenjevalnega obrazca in da je tožnik upravičen do 40 ur osebne asistence tedensko. Navaja, da osebna asistenca ni namenjena stalnem nadzoru, temveč pomoči pri konkretnih opravilih. Toženka še navaja, da je v pritožbenem postopku pridobila novo mnenje strokovne komisije, ki je potrdilo ustreznost obsega 40 ur tedensko. V zaključku toženka ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne in tožniku naloži plačilo vseh stroškov postopka.

Odločitev brez glavne obravnave

5Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče dodaja še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve (zlasti glede na tožnikovo zdravstveno stanje) predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju: ZS).

Sodna presoja

K I. točki izreka:

6Tožba je utemeljena.

7V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA). Tožnik ugovarja, da organ druge stopnje ni ustrezno upošteval njegovih posebnih potreb zaradi duševne bolezni in da komisija ni upoštevala specifičnosti paranoidne shizofrenije. Nadalje navaja, da iz odločbe ne izhaja, kako je komisija ocenila potrebo po nočni pomoči in kako je upoštevala dejstvo, da potrebuje pomoč sedem dni v tednu, ter da je bil zapostavljen vidik njegove varnosti zaradi suicidalnih misli in prisluhov. Tožnik zatrjuje, da upravni organ ni v zadostni meri upošteval specifične narave njegove duševne bolezni, kar je sodišče upoštevalo kot tožbeni ugovor neobrazloženosti odločbe in neustreznega ugotavljanja dejanskega stanja, kar predstavlja bistvene kršitve pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Pri tem skladno z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) vprašanje formalne in materialne zakonitosti odločbe sodišče presoja po pravnem in dejanskem stanju ob izdaji odločbe.

8Sodišče po pregledu tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa ugotavlja, da je utemeljen tožbeni ugovor, da je izpodbijana odločba obremenjena z bistvenimi kršitvami pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretni zadevi. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba. Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je USRS pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razloge, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.

9Sodišče ugotavlja, da organ druge stopnje v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer povzame vsebino pritožbe in citira relevantne zakonske določbe, vendar ne pojasni, kako je pri oceni potreb upošteval specifične okoliščine tožnikove duševne bolezni. Iz odločbe ne izhaja, kako je komisija ocenila potrebo po nočni pomoči in kako je presojala varnostni vidik zaradi suicidalnih misli. Organ se ni opredelil do konkretnih pritožbenih navedb glede potrebe po pomoči sedem dni v tednu ter ni pojasnil, zakaj meni, da obseg 40 ur tedensko zadošča za zagotovitev pomoči tožniku.

10Drugostopni organ v obrazložitvi povzame izrek prvostopne odločbe in vsebino pritožbe, citira določene postopkovne določbe iz ZOA ter pojasni, da je pridobil novo mnenje strokovne komisije. Nato navede, da je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije, vendar ne pojasni, kako je komisija konkretno ocenila tožnikove potrebe in zakaj je prišla do zaključka, da zadošča obseg 40 ur tedensko.

11Slednje po oceni sodišča ne zadosti standardu obrazložitve upravnega akta iz 214. člena ZUP. Izpodbijana odločba le povzame zaključek izvedenskega mnenja brez obrazložene utemeljitve, kako je bil upoštevan varnostni vidik in specifična narava duševne bolezni. Pri tem nekritično sledi mnenju komisije, ne da bi pojasnila, kako je bilo ocenjeno dejstvo, da tožnik potrebuje pomoč tudi ponoči zaradi prisluhov in suicidalnih misli.

12Obrazložitev odločbe mora vsebovati dokazno oceno o izvedenih dokazih in posledično dejansko stanje, ki ga je ugotovil organ sam. Iz odločbe mora izhajati, katera dejstva je organ ugotovil za resnična in na podlagi katerih dokazov. Sodišče poudarja, da ZOA sicer določa obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar mnenje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz v postopku odločanja. Pridobitev strokovnega izvedenskega mnenja ne odvezuje organa dolžnosti, da ob upoštevanju načela proste presoje dokazov strokovno izvedensko mnenje in druge dokaze vestno analizira ter na podlagi takšne presoje sam ugotovi za odločitev pomembna dejstva.

13Iz drugostopne odločbe ni razvidno, ali in kako je organ upošteval pritožbene navedbe glede potrebe po nočni pomoči in stalni prisotnosti zaradi varnostnih razlogov. Tožnikova zakonita zastopnica je v pritožbi konkretno navedla, da tožnik potrebuje pomoč tudi ponoči ter da potrebuje konstantni nadzor, vendar se drugostopenjski organ do teh navedb ni opredelil. Že zaradi navedenega odločbe ni moč preizkusiti.

14Obrazložitev odločbe mora biti takšna, da omogoča preizkus zakonitosti in pravilnosti odločitve. Ker iz odločbe ni razvidno, kako je bila ocenjena potreba po pomoči in kako je bil upoštevan varnostni vidik, to predstavlja nezadostno obrazložitev odločbe iz 214. člena ZUP.

15Sodišče ugotavlja, da se izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve in neustrezne opredelitve do ključnih pritožbenih navedb ne da preizkusiti. ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča razloge, ko se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče po navedenem zaključuje, da je podan izpodbojni razlog iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

Sklepno

16Sodišče na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUS-1 upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga. Sodišče je zato vezano na tožbeni predlog, s katerim tožnik izpodbija 3. točko drugostopenjske odločbe zgolj v delu, v katerem ni uspel, to je v obsegu nepriznane pravice do osebne asistence nad 40 ur na teden. Tožnik izrecno ne izpodbija 3. točke izpodbijane odločbe v delu, s katerim je tožniku priznana pravica do osebne asistence v obsegu 40 ur na teden. Ker v tem delu torej ni tožbe, sodišče izpodbijane odločbe v tem delu zato ne more odpraviti. Če bi sodišče ravnalo drugače in izpodbijano odločbo odpravilo v celoti, bi s tako kršitvijo prvega odstavka 40. člena ZUS-1 kršilo tudi njegovo pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, saj bi poseglo v njegove z (pravnomočno) odločbo pridobljene pravice, ne da bi tožnik tako sodno intervencijo zahteval.

17Pri odločitvi in oblikovanju izreka je sodišče upoštevalo¹, da ZOA (kot lex specialis v razmerju do ZUP) v drugem odstavku 20. člena določa obvezno vsebino vloge, v četrtem odstavku istega člena pa obvezne sestavine izreka odločbe.

18V skladu z drugim odstavkom 20. člena ZOA mora tako vlagatelj zahteve navesti potrebe po storitvah osebne asistence pri opravljanju aktivnosti, vezanih na samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev, ni pa jih dolžan kvantificirati. Ni torej dolžan navesti potrebnega (zahtevanega) števila ur osebne asistence. Kaj drugega ne izhaja niti iz določb Pravilnika. To pomeni, da je vloga stranke, ki nima posebej kvantificiranega zahtevka, sposobna za obravnavo, vsebuje pa zahtevo za maksimalen možen obseg osebne asistence. ZOA v zadnji alineji drugega odstavka 6. člena določa minimalen obseg osebne asistence tedensko (to je 30 ur), ne pa tudi maksimalnega. Maksimalen obseg osebne asistence izhaja iz narave stvari in je omejen na 24 ur na dan oziroma 168 ur na teden.

19V šestem odstavku 20. člena ZOA izrecno določa, da mora organ v odločbi natančno opredeliti vrsto storitev osebne asistence, do katerih je uporabnik upravičen, in obseg, v katerem se zagotavlja osebna asistenca. Glede na tako zakonsko ureditev torej pristojni organ v izrek odločbe navede le priznano število ur osebne asistence na teden. A contrario to pomeni, da v izrek ne zapiše števila ur osebne asistence na teden, ki jih upravičenec ne more uspešno uveljavljati, ker do njih ni upravičen.

20V obravnavani zadevi tožnik v svoji vlogi ni navedel zahtevanega števila ur osebne asistence tedensko. Na drugačen način ni mogoče razumeti niti njegovih pritožbenih navedb v upravnem postopku, da se ne strinja z v izpodbijani odločbi določenim obsegom ur, 40 ur tedensko. Izpodbijana odločba sicer ni obrazložena. Sklicuje pa se na mnenje strokovne komisije, po katerem je tožnik upravičen do 40 ur osebne asistence na teden, kar a contrario pomeni, da do višjega števila ur osebne asistence na teden ni upravičen.

21Navedeno pomeni, da je z izpodbijano določbo odločeno tudi o tem, da tožnik ni upravičen do osebne asistence v obsegu nad 40 ur tedensko do njenega maksimalenega obsega. V tem implicitno vsebovanem delu je izpodbijana odločba zavrnilna odločba. Ker jo tožnik izpodbija samo v tem delu, jo je sodišče lahko odpravilo samo v tem delu.

22Sodišče je ugotovilo utemeljenost tožbe na podlagi 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, ji zato ugodilo in v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani upravni akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

23V ponovljenem postopku mora organ zagotoviti celovito presojo vseh razpoložljivih dokazil, vključno z odločbo ZPIZ o dodatku za pomoč in postrežbo, psihiatričnimi izvidi in drugimi strokovnimi mnenji. Organ mora jasno obrazložiti, kako je pri določitvi obsega storitev upošteval specifične potrebe, povezane s tožnikovo duševno boleznijo, vključno z varnostnim vidikom zaradi suicidalnih misli in potrebo po pomoči. Posebej se mora opredeliti do tožnikove navedbe o potrebi po stalni pomoči ter pojasniti, kako je ocenjena potreba po 40 urah tedensko glede na že priznane pravice in dejansko stanje. Tožena stranka je v ponovljenem postopku vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

24Povračilo stroškov je v postopku zahtevala toženka (v odgovoru na tožbo, čeprav specifikacije stroškov ni podala), vendar le ta v postopku ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena. Sodišče je zato njeno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo, kot izhaja iz II. točke izreka sodbe.

¹ Sodišče je pri tem upoštevalo tudi stališča Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 148/2020.