UPRS Sodba I U 1509/2022-12

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve številka 213‑194/2022/21 (133-10) z dne 26. 9. 2022 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijana odločba

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odpravila odločbo Upravne enote (UE) ... št. 213-642/20178-11 z dne 21. 1. 2022 (1. točka izreka) in ni ugodila vlogi za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije za mladoletno tožnico (2. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku ni bilo posebnih stroškov (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je UE z navedeno odločbo odločila, da bo tožnica sprejeta v državljanstvo na podlagi drugega odstavka 14. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS), če bo tožena stranka dala soglasje k tej odločbi. Tožena stranka je v revizijskem postopku na podlagi 27.b člena ZDRS presodila, da UE ni popolno ugotovila dejanskega stanja glede izpolnjevanja pogoja dejanskega in neprekinjenega življenja v RS vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje, kot tudi v času odločanja (od 15. 11. 2016 do 21. 1. 2022), zato je v skladu s pooblastilom iz 27.c člena ZDRS z izpodbijano odločbo odpravila navedene pomanjkljivosti.

3Tožena stranka je pojasnila, da se v zvezi z ugotavljanjem izpolnjevanja pogoja neprekinjenega življenja poleg meril iz drugega odstavka 14. člena ZDRS upoštevajo tudi merila iz 2. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (Uradni list RS, št. 51/07 in 112/09; v nadaljevanju Uredba). Ugotovila je, da je za mladoletno tožnico treba izkazati neprekinjeno prebivanje v RS od rojstva dalje, pri čemer ima mladoletna tožnica urejen status tujca, oče pa je pridobil državljanstvo RS 25. 11. 2021.

4Na podlagi spisovne dokumentacije UE¹ tožena stranka ni brez dvoma ugotovila, ali tožnica od rojstva dalje neprekinjeno prebiva v RS, saj so zanjo iz izpisov dnevne prisotnosti v vrtcu, v katerega se je vključila 26. 10. 2017, razvidne večkratne dalj časa trajajoče odsotnosti. Tožnica je imela od 20. 12. 2016 dalje izbranega pediatra, ki ga je obiskala šestkrat leta 2017 in po enkrat v letih 2018, 2019 in 2020. Zato je tožena stranka dopolnila postopek tako, da je pozvala tožničinega očeta k predložitvi dodatnih dokazil o prisotnosti tožnice v RS ali opredelitve do posameznih odsotnosti, ki so bile razvidne iz tožničinih potnih listin.

5Tožničin oče je na zaslišanju izpovedal, da otroci odidejo iz Slovenije enkrat letno z njim in ženo na počitnice, ko obiščejo sorodnike v Bosni in Hercegovini (v nadaljevanju BiH), da ves čas počitnic preživijo v Sloveniji, razen poletnega dopusta. Slovenije otroci ne zapuščajo z nikomer drugim in ne odhajajo drugam v tujino, dvakrat ali trikrat letno odidejo v BiH za vikend. Samo z materjo otroci ne odhajajo, saj ne vozi avta. Glede daljših tožničinih odsotnosti iz vrtca pa je pojasnil, da je tožnica od korone dalje doma z ženo, ki nima službe, v njenem varstvu pa je bila tudi pred epidemijo, prosti čas preživljata doma z ženo, gresta na igrišče, spremljata starejša otroka v šolo. V zimskem času v primeru slabega vremena žena tožnice ne pospremi v vrtec, kar je razlog, da je tožnica v vrtcu le dvakrat ali trikrat na mesec. V postopku zaslišana tožničina mati je izpovedala, da so otroci odšli v BiH včasih za teden dni, včasih za vikend, vendar le, če je tja odšel njen mož. Otroci novoletne in ostale počitnice preživljajo v Sloveniji, ki je brez njiju ne zapuščajo. V zvezi s tožničinimi daljšimi odsotnostmi iz vrtca je izpovedala, da je tožnica z njo doma, kjer čas preživljata z igro in pisanjem, dokler ne prevzameta v šoli starejših otrok, nato gredo skupaj na igrišče ali v trgovino. Tožena stranka ni prejela drugih dodatnih dokazil o prisotnosti tožnice v RS ali opredelitve do posameznih odsotnosti, ki izhajajo iz potnih listin, kljub dodatnemu pozivu po izvedenem zaslišanju.

6Na podlagi navedenih dokazil in ob upoštevanju izjav prič je tožena stranka ugotovila, da ni izkazana tožničina prisotnost v določenih obdobjih v letih 2018, 2019, 2020, 2021 in 2022² ter da ni izpolnjen pogoj neprekinjenega vsaj enoletnega življenja tožnice v RS pred podajo vloge in do odločitve v upravnem postopku. Tožnica je svojo prisotnost v RS sicer dokazovala z enkratnimi obiski v letih 2018, 2019 in 2020, vendar pa se po presoji tožene stranke navedeni obiski ne nanašajo na obdobje, glede katerega ni izkazano tožničino neprekinjeno dejansko življenje v RS. Priči sta izjavili, da je bila tožnica v vseh navedenih obdobjih z materjo doma, vendar nista predložili dokazov, s katerimi bi podkrepili svoje trditve. Tožničin oče je vlogo dopolnil z izvidom zdravniškega pregleda z dne 28. 2. 2018 za tožničino mater, ki se je februarja in marca 2018 zdravila v zdravstvenih ustanovah v Sloveniji, kar potrjuje izjave tožničinega očeta, da je njegova žena v tem času doma okrevala po prometni nesreči in da zato tudi tožnica ni zapuščala RS. Za ostala obdobja pa tožničin oče ni predložil dokazil o tožničini prisotnosti v RS ali njene matere in se ni izjavil o posameznih odsotnostih tožnice, razvidnih v njenih potnih listinah.

7V zaključnem delu izpodbijane odločbe tožena stranka ugotavlja, da na podlagi predloženih in po uradni dolžnosti pridobljenih dokazil ter ob upoštevanju navedb prič ni izpolnjen pogoj tožničinega neprekinjenega prebivanja v obdobju po 22. 6. 2019.

Tožbene navedbe

8Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvene kršitve določb postopka, kršitve 14. in 22. člena Ustave, 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter 3., 8. in 9. člena Konvencije o otrokovih pravicah. Predlaga, da jo sodišče odpravi in obdrži v veljavi odločbo UE, podrejeno pa da vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša stroške sodnega postopka.

9V uvodnem delu tožbe tožnica toženi stranki očita, da je bistveno prekoračila zakonski rok za opravo revizije, saj je UE o tožničini vlogi odločeno šele 21. 1. 2022, s čimer je prekoračila dvomesečni rok za odločanje. Roki za odločanje uprave so določeni zaradi zagotovitve učinkovitega uresničevanja pravi in obveznosti, in pomenijo spoštovanje pravice do enakega varstva pravic, ki je poseben izraz pravice do enakosti obravnavanja pred zakonom.

10V tožbi citira drugi odstavek 14. člena ZDRS in navaja, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotavljala neprekinjenost vsaj enoletnega življenja v RS pred podajo vloge za sprejem v državljanstvo in do odločitve v upravnem postopku, kar je v primeru tožnice od 15. 11. 2016 do 21. 1. 2022, kar je več kot šest let neprekinjenega življenja v RS. Tudi ta pogoj tožnica izpolnjuje, saj od svojega rojstva dalje njena odsotnost iz RS in njenih ožjih družinskih članov ni presegala 60 dni na leto. S tem so tožnici kršene pravice iz ustave, saj nekateri posamezniki na odločitev UE čakajo le dva meseca, drugi pa več let. Poudarja še, da bi bila tožnica lahko sprejeta na podlagi tretjega odstavka 14. člena ZDRS, če UE ne bi prekoračila zakonskega roka za odločanje, saj je bila njena vloga vložena 7. 6. 2017, rojena pa je bila 15. 11. 2016.

11Trdi še, da izpolnjuje tudi pogoje iz drugega odstavka 14. člena ZDRS, saj od svojega rojstva dalje ni bila odsotna iz RS več kot 60 dni na leto, prav tako pa ne tudi njeni ožji družinski člani. Na podlagi vlog z dne 7. 6. 2017 so bili sprejeti v slovensko državljanstvo tožničin oče, sestra in brat, tožnica pa ne.

12V zvezi s kršitvami določb postopka opozarja na 8, 138. in 164. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in navaja, da se tožena stranka ni opredelila do vseh predloženih in po uradni dolžnosti pridobljenih dokazov, in sicer do dveh potnih listov tožnice in potne listine ožjih družinskih članov. Odsotnosti iz RS so za tožnico, njeno sestro in brata popolnoma enake. Teh okoliščin tožena stranka ni pojasnila v izpodbijani odločbi.

Odgovor na tožbo

13V odgovoru na tožbo je tožena stranka navedla, da neprekinjeno prebivanje osebe predpostavlja njeno fizično prisotnost, torej dejansko nahajanje na območju RS v celotnem z zakonom predpisanem obdobju brez daljših prekinitev. Tožena stranka je ugotovila, da mladoletna tožnica v več obdobjih od vstopa v vrtec dlje časa ni bila prisotna, od januarja 2020 pa je vrtec obiskovala le občasno. V upravnem spisu ni drugih dokazov, ki bi izkazovali tožničino prisotnost v RS v posameznih obdobjih, saj zdravniško potrdilo izkazuje le stanje do januarja 2020, številni prehodi državnih mej pa so bili nepojasnjeni, saj se tožničin oče do njih ni opredelil.

14Tožena stranka zavrača tožbene navedbe, da so vsi žigi v predloženih potnih listinah družinskih članov enaki, saj (žigi) niso razvidni, poleg tega je bilo za tožničinega očeta bistveno obdobje ugotavljanja neprekinjenega prebivanja drugačno, za njenega brata in sestro pa se je upoštevala okoliščina, da sta bila redno prisotna pri pouku. Poudarja, da tožnica nosi dokazno breme glede njenega nahajanja na območju RS po januarju 2020.

Presoja tožbe

K I. točki izreka:

15Tožba je utemeljena.

16Predmet presoje je odločitev tožene stranke o odpravi odločbe UE in zavrnitvi tožničine vloge za sprejem v državljanstvo RS, ker ni izkazala pogoja neprekinjenega dejanskega življenja v RS od junija 2019 dalje.

17Za obravnavano zadevo je bistven drugi odstavek 14. člena ZDRS, ki določa, da če eden od staršev pridobi državljanstvo RS z naturalizacijo, ga pridobi tudi njegov otrok, ki še ni star osemnajst let, če ta roditelj za to zaprosi in če otrok živi z njim v RS neprekinjeno vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje ter ima urejen status tujca. Merila za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja določa Uredba³, ki v 2. členu predpisuje primere, ki predstavljajo prekinitev dejanskega življenja iz 14. člena ZDRS. Glede na šesto alinejo prvega odstavka 2. člena Uredbe se kot prekinitev dejanskega življenja iz 10., 12., 13. in 14. člena šteje tudi večkratna krajša odsotnost, ki v enem letu presega 60 dni.⁴

18Ob takih izhodiščih je pojem neprekinjenega življenja (v RS pri roditelju vsaj eno leto pred vložitvijo vloge) nedoločen pravni pojem.⁵ Taki pravni pojmi na področju upravnega prava so po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena omenjenega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma.⁶

19Iz drugega odstavka 14. člena ZDRS izhaja, da je ključno: 1) kdaj je zakoniti zastopnik tožnice vložil prošnjo za sprejem mladoletne tožnice v državljanstvo RS, 2) obdobje vsaj enega leta pred datumom vložitve prošnje in 3) neprekinjeno življenje tožnice v RS (skupaj z roditeljem, ki je zanj vložil prošnjo) v obdobju vsaj enega leta pred vložitvijo prošnje.

20Sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da otroci skladno s 56. členom Ustave uživajo posebno varstvo in skrb, ki po sodni praksi Ustavnega sodišča zajema tudi načelo o varovanju največje koristi otroka.⁷ To načelo ima izvor v prvem odstavku 3. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (v nadaljevanju KOP), ki določa, da naj bodo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo. Po splošnem komentarju Odbora Združenih narodov za otrokove pravice št. 14 ima določba prvega odstavka 3. člena KOP trojno funkcijo, saj gre za materialno pravico, interpretativno pravno načelo ter procesno določbo. Ta določba v funkciji materialne pravice pomeni, da ima mladoletni otrok pravico, da se v pravnem postopku ugotavlja, kaj je v največjo otrokovo korist in da se to upošteva primarno. Kot interpretativno pravno načelo ta določba učinkuje tako, da je pravilna tista razlaga pravne določbe, ki na najbolj učinkovit način služi varovanju ugotovljenih otrokovih koristi.⁸

21Drugi odstavek 14. člena ZDRS, ki uzakonja specifičen primer pridobitve državljanstva RS mladoletnika, ima ta svoj materialno-pravni smisel v določbi prvega odstavka 3. člena Konvencije. Zakonodajalec je ravno zaradi varovanja otrokovih koristi relevantno obdobje omejil na obdobje vsaj enega leta pred vložitvijo prošnje in ne na obdobje do izdaje odločbe organa prve stopnje. Čas odločanja pristojnega organa o pravici ali pravni koristi mladoletnika namreč ne sme imeti vpliva na pravice oziroma koristi otroka (mladoletnika) ter na pravno varnost in načelo enakosti pred zakonom. Določbe ZDRS in Uredbe je treba razlagati in uporabljati v skladu z navedeno razlago prvega odstavka 3. člena KOP.⁹

22Ob navedenih pravnih izhodiščih je torej glede presoje obdobja, v katerem se ugotavlja izpolnjevanje pogoja neprekinjenega življenja otroka z roditeljem v RS, odločilno obdobje vsaj enega leta pred vložitvijo prošnje in ne drugo obdobje (od vložitve vloge in do odločitve organa prve stopnje).¹⁰

23V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da obravnavani zadevi ni sporno, da je tožničin oče vložil vlogo na UE dne 7. 6. 2017 in da se je tožnica rodila 15. 11. 2016. Tožena stranka je pravilno ugotovila, da pogoj neprekinjenega življenja v obravnavani zadevi lahko ugotavlja od 15. 11. 2016, vendar pa je zmotno razlagala drugi odstavek 14. člena ZDRS s tem, ko je v pravno pomembno obdobje vključila tudi obdobje po vložitvi vloge, saj je relevantno le obdobje do vložitve vloge, to je do 7. 6. 2017. Zato so utemeljene tožničine navedbe, iz katerih smiselno izhaja, da ni bilo pravilno opredeljeno obdobje preverjanja njenega neprekinjenega življenja v RS.

24Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS‑1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka je v ponovnem postopku vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenih razlogov, se do ostalih tožbenih navedb strank ni opredelilo.

25Odločitev je sprejeta na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, ker so se stranke upravnega spora pisno odpovedale glavni obravnavi (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS‑1).

26Ob upoštevanju izhodišč o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov, iz katerih je razvidno, da je skladno z zakonom ocena, ali je v tožnikovem primeru izpolnjen pogoj neprekinjenega življenja, primarno prepuščena organu, ki odloča o sprejemu v državljanstvo, sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega tožnica niti ne utemeljuje, zakaj bi ji nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).¹¹

K II. točki izreka:

27Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Prisojeni znesek plača tožena stranka.

28Sodišče je priznalo stroške postopka v tem upravnem sporu po Pravilniku v skladu z navedenim tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1. V skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika se tožnici priznajo stroški v višini 285,00 EUR, saj je sodišče ugodilo tožbi, v zvezi s katero je odločitev sprejelo brez opravljene glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik. Z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) so skupni stroški postopka 347,70 EUR.

29Tožena stranka je dolžna tožnici povrniti stroške v 15 dneh od vročitve sodbe. Obresti od zneska stroškov je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) v zvezi z 378. členom OZ¹²). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

¹ V postopku, ki se je vodil pri UE, sta bili vloženi dve potrdili pediatrične ambulante, potrdilo vrtca o vključenosti otroka, dve tožničini potni listini in potna listina tožničine matere, UE pa je iz postopka za sprejeme v državljanstvo tožničinega očeta pridobilo potrdilo o vključenosti tožnice in njenih sorojencev v vrtec z izpisom dnevne prisotnosti tožnice in njenega brata ter osnovne šole o vključenosti in poteku izobraževanja tožničine sestre in brata.
² Po ugotovitvi tožene stranke ni izkazana fizična prisotnost tožnice v RS za obdobja: 1. 2. 2018 do 13. 3. 2018, 22. 6. 2029 do 30. 8. 2019, 16. 3. 2020 do 15. 5. 2020, 1. 7. 2020 do 31. 8. 2020, 2. 10. 2021 do 16. 2. 2021, 1. 4. 2021 do 26. 5. 2021, 28. 6. 2021 do 6. 9. 2021, 15. 9. 2021 do 15. 11. 2021, 19. 11. 2021 do 10. 1. 2022.
³ Uredba z določitvijo meril za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja in okoliščin, v primeru katerih je kljub odsotnosti prosilca izpolnjen pogoj neprekinjenega prebivanja, po presoji Vrhovnega sodišča daje zadostno podlago za razlago pojma dejanskega življenja (sklep VSRS X Ips 13/2019, 9. točka obrazložitve).
⁴ Glej sodbo Upravnega sodišča I U 149/2021 z dne 20. 6. 2024 (15. točka obrazložitve).
⁵ Glej sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 13/2019 z dne 26. 11. 2019 (8. točka obrazložitve).
⁶ Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 182/2017 z dne 9. 10. 2019 (21. in 22. točka obrazložitve), sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019 (7. in 8. točka obrazložitve), sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019 (11. in 12. točka obrazložitve), sklep Vrhovnega sodišča X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (16. točka obrazložitve), sodbo Upravnega sodišča I U 468/ 2021 z dne 11. 3. 2024 (28. točka obrazložitve) in sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1513/2020 z dne 28. 5. 2024 (15. točka obrazložitve).
⁷ Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča Up-748/16-18 z dne 25. 4. 2018 (14. točka obrazložitve) in U-I-118/09 z dne 10. 6. 2010 (18. točka obrazložitve) in sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 653/2021 z dne 25. 5. 2023 (32. točka obrazložitve).
⁸ UNCRC, General Comment 14 on the Right of the Child to Have His or Her Best lnterests Taken as a Primary Consideration (Art. 3, Para. 1), CRC/C/GC/14, 2013, tč. 1A/6b, str. 4.
⁹ Glej sodbi tega sodišča I U 154/2021 z dne 14. 6. 2024 (17. točka obrazložitve) in I U 153/2021 z dne 14. 6. 2024 (17. točko obrazložitve).
¹⁰ Takšna je tudi ustaljena sodna praksa (npr. I U 626/2021 z dne 24. 10. 2024, I U 154/2021 z dne 14. 7. 2024).
¹¹ Glej sodba tega sodišča I U468/2021 z dne 11. 3. 2024 (36. točka obrazložitve) in I U 1513/2020 z dne 28. 5. 2024 (23. točka obrazložitve).
¹² Enako tudi načelno pravno mnenje sprejeto na občni seji Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 (Pravna mnenja 1/2006, str.7 ).