VSRS Sklep X DoR 27/2025-6

Revizija se dopusti glede vprašanja:
Ali je pravilno stališče Upravnega sodišča v okoliščinah konkretne zadeve, zlasti ob upoštevanju načela pravne in regulatorne predvidljivosti (2. člen Ustave in 1. točka prvega odstavka 198. člena ZEKom-1) ter določb iz točke 57 Priporočila 2013 v povezavi z uvodnima izjavama 66 in 67 iz Priporočila 2013, da (A) so citirane določbe iz Priporočila 2013 o predhodni objavi načrta in podrobnosti preizkusa gospodarske ponovljivosti uporabljive samo za presojo v okviru izdaje regulatorne odločbe in torej niso uporabljive v (predmetnem) postopku nadzora nad izpolnjevanjem v tej regulatorni odločbi naložene obveznosti gospodarske ponovljivosti; in da (B) je z vidika seznanjenosti z modelom preizkusa gospodarske ponovljivosti bistveno zgolj to, da se je lahko tožnica z njim oziroma njegovimi parametri seznanila pred izdajo nadzorstvene odločbe z dne 22. 7. 2021, ne pa (nujno) v času, ko je bila dolžna uveljaviti cene, ki so v skladu z obveznostjo gospodarske ponovljivosti?

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper toženkino odločbo, št. 06104-1/2018/122 z dne 22. 7. 2021, s katero je ta med drugim tožnici naložila, da mora v roku 20 dni od njene vročitve odpraviti ugotovljeno kršitev obveznosti iz 16. c) točke izreka regulatorne odločbe, št. 38244-1/2017/29 z dne 5. 12. 2017, na način, da za storitve veleprodajnega lokalnega dostopa na fiksni lokaciji do NGA omrežja iz 16. c točke izreka regulatorne odločbe, za katere je tožnica iskalcem dostopa v obdobju od 4. 2. 2018 do vključno 21. 3. 2018 zaračunavala previsoke cene, upošteva gospodarsko ponovljivost tako, da bo rezultat preizkusa gospodarske ponovljivosti za vodilne maloprodajne proizvode pozitiven (enak nič), in na svoji spletni strani objavi popravljeno Vzorčno ponudbo za razvezan lokalni dostop na fiksni lokaciji z dne 4. 2. 2018 in popravljeno Vzorčno ponudbo za virtualno razvezavo lokalnega dostopa z dne 4. 2. 2018, ki bosta vsebovali pravilne, to je z obveznostjo iz 16. c) točke izreka regulatorne odločbe skladne cene storitev (1. točka izreka), ter da mora v roku 20 dni od vročitve odločbe na svoji spletni strani objaviti obvestilo o spremembi cen storitev veleprodajnega lokalnega dostopa do NGA omrežja na fiksni lokaciji, v katerem mora iskalce dostopa obvestiti, da je prišlo zaradi te odločbe do spremembe cen navedenih storitev, in navesti popravljeni vzorčni ponudbi ter vsem iskalcem dostopa v istem roku povrniti razliko med ustreznimi cenami in cenami, ki so veljale od 4. 2. 2018 do 21. 3. 2018 in jih je v tem obdobju zaračunavala iskalcem dostopa (2. točka izreka).

2Upravno sodišče je v razlogih izpodbijane sodbe presodilo, da toženka ni posegla niti v sodno pristojnost pravdnega sodišča niti v civilnopravna razmerja ter da je ena od njenih zakonsko predpisanih nalog nadzor nad izvajanjem vseh posamičnih aktov in ukrepov, ki jih je sprejela po Zakonu o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) in na njegovi podlagi sprejetih predpisih in splošnih aktih (prvi odstavek 221. člena ZEKom-1). Zato je morala, ko je ugotovila nepravilnosti, tožnici kot operaterju s pomembno tržno močjo izreči ustrezne ukrepe za preprečitev omejevanja konkurence na trgih elektronskih komunikacij. Upravno sodišče je razlogovalo, da izrek odločbe z dne 22. 7. 2021 ne nasprotuje pravnem redu, ukrep pa je objektivno mogoče izvršiti, zato ta odločba ni nična. Zavrnilo je tožničin ugovor, da toženka ni ustrezno uporabila meril za opredelitev vodilnih maloprodajnih proizvodov po regulatorni odločbi z dne 5. 12. 2017, ter navedlo, da je bila tožnica z modelom gospodarske ponovljivosti nazadnje seznanjena s pozivom z dne 14. 5. 2021, pred tem pa že 21. 10. 2019, in da so kriteriji modela gospodarske ponovljivosti del regulatorne odločbe in kot taki niso predmet te sodne presoje. Poleg tega je presodilo, da trimesečni rok za uvedbo postopka predhodnega preizkusa gospodarske ponovljivosti in štirimesečni rok za njegovo končanje iz točke (b) 56 Priporočila Komisije z dne 11. septembra 2013 o doslednih obveznostih nediskriminacije ter metodologijah za izračun stroškov za spodbujanje konkurence in izboljšanje okolja za naložbe v širokopasovne povezave (2013/466/EU; v nadaljevanju Priporočilo 2013) nista prekluzivne narave. Upravno sodišče je zavrnilo tudi tožničin ugovor glede nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

3Tožnica (v nadaljevanju predlagateljica) je na Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) vložila predlog za dopustitev revizije po 367. b členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in predlagala, naj jo dopusti zaradi šestih pomembnih pravnih vprašanj.

4Predlog je delno utemeljen.

5Vrhovno sodišče je ugotovilo, da so pogoji za dopustitev revizije iz prvega odstavka 367. a člena ZPP glede vprašanja, navedenega v izreku tega sklepa, izpolnjeni. Gre namreč za pravni vprašanji, ki sta pomembni za zagotovitev pravne varnosti in enotne uporabe prava v postopku nadzora nad izpolnjevanjem regulatorne odločbe. Predlagateljica je v predlogu izkazala, da izpodbijana sodba odstopa od ustaljene sodne prakse Upravnega sodišča, po kateri je pomembno, ali so bili oziroma bi lahko bili operaterju s pomembno tržno močjo vsi v izračunu uporabljeni elementi modela gospodarske ponovljivosti znani tedaj, ko je oblikoval maloprodajno ceno oziroma objavil ponudbo s cenami, ki so predmet nadzora, in po kateri je pravilnost v nadzornem postopku uporabljenih postavk vedno predmet sodnega preizkusa.(1) Vrhovno sodišče bo tako v okviru dopuščenega vprašanja lahko odgovorilo na vprašanje, kdaj mora biti operater s pomembno tržno močjo seznanjen z elementi modela gospodarske ponovljivosti, odgovor pa bo lahko vplival na bodoče postopke nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti iz regulatornih odločb.

6V preostalem delu Vrhovno sodišče revizije ni dopustilo, saj za to niso izpolnjeni zakonski pogoji.

7Predlagateljica je v predlogu za dopustitev revizije Vrhovnemu sodišču predlagala tudi postavitev štirih predhodnih vprašanj Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju EU). V takem primeru Vrhovno sodišče v okviru predloga za dopustitev revizije presoja tudi, ali so predlagana vprašanja upoštevna za rešitev spora in ali je treba od Sodišča EU pridobiti razlago določb prava EU, ker vprašanje ne spada v nobeno od dopustnih izjem od te obveznosti – Sodišče EU zadevnih določb prava EU še ni razložilo, niti pravilna razlaga prava EU ni tako očitna, da ne dopušča nobenega razumnega dvoma. Če ni izključeno, da bo treba na Sodišče EU postaviti vprašanje za predhodno odločanje, se revizija dopusti.(2)

8V okviru dopuščenega vprašanja je predlagateljica v predlogu za dopustitev revizije Vrhovnemu sodišču predlagala, da Vrhovno sodišče Sodišču EU postavi naslednji vprašanji za predhodno odločanje:

Ali je treba določbo točke 57 Priporočila 2013 v povezavi z uvodnima izjavama 66 in 67 Priporočila 2013 razlagati tako, da je zahteva o predhodni objavi načrta in podrobnosti preskusa gospodarske ponovljivosti uporabljiva in se lahko operater s pomembno močjo (v predmetni zadevi predlagateljica) nanjo sklicuje v postopku nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti gospodarske ponovljivosti, ki je naložena v končnem ukrepu (v predmetni zadevi regulatorni odločbi), kadar model preskusa gospodarske ponovljivosti kot orodje, ki ga regulativni organ (v predmetni zadevi toženka) uporablja za izvrševanje preskusa gospodarske ponovljivosti, ni sestavni del ali priloga samega dokumenta končnega ukrepa (v predmetni zadevi regulatorne odločbe)?

Ali je treba določbo točke 57 Priporočila 2013 v povezavi z uvodnima izjavama 66 in 67 Priporočila 2013 razlagati tako, da je z vidika predvidljivosti in preglednosti obveznosti gospodarske ponovljivosti bistveno, da se lahko operater s pomembno močjo (v predmetni zadevi predlagateljica) seznani s podrobnostmi preskusa gospodarske ponovljivosti in z vsemi konkretnimi parametri modela preskusa gospodarske ponovljivosti kot orodja, ki ga regulativni organ (v predmetni zadevi toženka) uporablja za izvrševanje preskusa gospodarske ponovljivosti, še preden je operater s pomembno močjo dolžan konkretno uveljavljati gospodarsko ponovljivost?

9Vrhovno sodišče pojasnjuje, da bo, ker je predlagateljica ti vprašanji predlagala v okviru revizijskega vprašanja, ki ga je dopustilo, odločitev o tem, ali je od Sodišča EU treba pridobiti razlago navedenih določb prava EU, sprejelo v postopku odločanja o reviziji.

10V okviru tretjega predlaganega vprašanja pa je predlagateljica Vrhovnemu sodišču predlagala, da Sodišču EU postavi naslednji vprašanji za predhodno odločanje:

Ali je treba določbo točke 56 (b) Priporočila 2013 v povezavi z uvodno izjavo 66 iz Priporočila 2013 razlagati tako, da prekoračitev rokov iz te določbe pomeni, da regulativni organ (v predmetni zadevi toženka) ne sme (več) izvajati preizkusa gospodarske ponovljivosti relevatne maloprodajne ponudbe, v zvezi s katero je prišlo do prekoračitve rokov iz določbe točke 56 (b) Priporočila?

Če je odgovor na zgornje vprašanje negativen, ali je treba določbo točke 56 (b) Priporočila 2013 v povezavi z uvodno izjavo 66 iz Priporočila 2013 in načelom regulatorne predvidljivosti razlagati tako, da nasprotujejo razlagi, da bistvena prekoračitev rokov iz določbe 56 (b) Priporočila 2013, v konkretnem primeru vodenje postopka za preverjanje gospodarske ponovljivosti cen iz maloprodajne ponudbe, ki je veljala in že prenehala ob izdaji nadzorstvene odločbe regulativnega organa več kot tri leta pred tem, nima negativnih posledic na zakonitost in pravno podlago za vodenje tovrstnega postopka preverjanja gospodarske ponovljivosti ali izbiro ukrepov po zaključku preverjanja gospodarske ponovljivosti?

11Točka 56 (b) Priporočila 2013 vsebuje določbe, da postopek, ki ga bo nacionalni regulativni organ (v nadaljevanju NRO) upošteval pri izvedbi predhodnega preskusa gospodarske ponovljivosti, določa, da lahko NRO na lastno pobudo ali na zahtevo tretjih oseb kadarkoli začne takšen postopek, vendar najpozneje tri mesece po uvedbi ustreznega maloprodajnega proizvoda, in ga zaključi v najkrajšem možnem času, vsekakor pa v štirih mesecih od začetka postopka. In dalje, da mora postopek jasno navesti, da se predhodni preskus gospodarske ponovljivosti, ki ga opravijo NRO v okviru točke 48(c) in točke 49(c), razlikuje od preskusov cenovnih škarij in ne posega v te preskuse, ki se lahko opravijo naknadno v skladu s konkurenčnim pravom. Ker predstavljene določbe ne določajo pravnih posledic, če NRO prekorači trimesečni rok za uvedbo postopka predhodnega preizkusa gospodarske ponovljivosti oziroma štirimesečni rok za njegovo končanje, je po presoji Vrhovnega sodišča jasno, da gre za instrukcijska in ne prekluzivna roka. Razlaga prava EU je torej v tem delu tako očitna, da ne dopušča nobenega razumnega dvoma. Vrhovno sodišče zato teh vprašanj ni dolžno predložiti Sodišču EU.

12Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu tega sklepa. Odločitev je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

(1) Predlagateljica se sklicuje na sodbe Upravnega sodišča I U 1070/2021 z dne 18. 12. 2023, I U 1883/2021 z dne 12. 2. 2024, I U 1232/2021 z dne 12. 2. 2024 in I U 1030/2021 z dne 15. 5. 2024.

(2) Glej sklep Vrhovnega sodišča X DoR 380/2022 z dne 29. 1. 2025.