UPRS Sodba I U 489/2022-22

I. Tožbi se ugodi ter se odločba Ministrstva za zdravje št. 0142-81/2016/121 z dne 10. 3. 2022 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo podelila na območju občine Sevnica gospodarski družbi A., d.o.o. koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na področju zobozdravstvene dejavnosti - čeljustne in zobne ortopedije v zobozdravstveni dejavnosti v obsegu 1,0 tima za obdobje 15 let in določila, da je nosilec zdravstvene dejavnosti B. B., dr. dent. med., spec. čeljustne in zobne ortopedije. Vlogo tožeče stranke za podelitev koncesije pa je zavrnila.

2V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je bil objavljen javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na sekundarni ravni na področju zobozdravstvene dejavnosti - čeljustne in zobne ortopedije v zobozdravstveni dejavnosti na območju občine Sevnica. Javno odpiranje ponudb je vodila strokovna komisija, imenovana s sklepom Ministrstva za zdravje. Pri odpiranju ponudb je ugotovila, da sta pravočasni in pravilno opremljeni ponudbi oddala tožeča stranka in A., d.o.o. Komisija je ugotovila, da oba ponudnika izpolnjujeta vse zakonske in dodatne pogoje. Po oceni strokovne komisije je ponudnik A., d.o.o. dosegel maksimalno število točk, razen pri merilu - objava strokovnih prispevkov in člankov, saj ponudnik ni predložil ustreznih dokazil za obdobje 2012 do 2015. Tožeči stranki pa je komisija pri merilu delovne izkušnje v dejavnosti čeljustna in zobna tehnologija dodelila 0 točk. Nosilec dejavnosti C. C. je licenco Zdravniške zbornice Slovenije za opravljanje čeljustne in zobne ortopedije pridobila 3. 3. 2011. Delovne dobe na delovnem mestu ortodonta v SFRJ pa ji strokovna komisija ni priznala, saj je bilo nosilki v Sloveniji naloženo dodatno usposabljanje pod mentorstvom. Ugotovila je, da se program čeljustne in zobne ortopedije, ki ga je zaključila v SFRJ, bistveno razlikuje od veljavnega programa v Sloveniji. Po pridobitvi licence pa ni predložila ustreznih dokumentov, ki bi dokazovali, da je nosilka dejansko opravljala specialistično dejavnost na področju čeljustne in zobne ortopedije.

3Strokovna komisija je glede na navedeno toženi stranki predlagala, da se koncesija podeli ponudniku A., d.o.o., ponudbo tožeče stranke pa zavrne. Tožena stranka je dne 24. 4. 2018 izdala odločbo o podelitvi koncesije ponudniku A., d.o.o., zavrnila pa je ponudbo tožeče stranke. Odločbo je Upravno sodišče RS s sodbo I U 1351/2018 z dne 21. 1. 2021 odpravilo in vrnilo zadevo v ponovni postopek. Upravno sodišče je zavzelo stališče, da v javnem razpisu pri merilu delovnih izkušenj ni zapisano, da bi se upoštevale le tiste delovne izkušnje, ki so pridobljene v Republiki Sloveniji. Nosilka dejavnosti C. C. se utemeljeno sklicuje tudi na delovne izkušnje, ki jih je pridobila v SFRJ. Poleg tega ji je bil v Republiki Sloveniji z odločbo z dne 17. 2. 2011 priznan specialistični naslov iz zobne in čeljustne ortopedije, ki ga je 18. 6. 1992 pridobila v Republiki Srbiji.

4Nadalje se v obrazložitvi odločbe tožena stranka sklicuje na 3. člen Zakona o zdravstveni dejavnosti, kjer je določeno, da lahko zdravstveno dejavnost opravljajo domače in tuje pravne in fizične osebe, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje. V skladu s 35. členom citiranega zakona lahko zasebni zdravstveni delavec opravlja zdravstveno dejavnost, če ima zahtevano dejavnost, če ima zahtevano izobrazbo za opravljanje predvidene dejavnosti in je usposobljen za samostojno delo. To določilo se smiselno uporablja tudi za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti, kar je predpogoj za pridobitev koncesije. Tožena stranka se strinja s strokovno komisijo, da je C. C. licenco Zdravniške zbornice Slovenije za opravljanje čeljustne in zobne ortopedije pridobila 3. 3. 2011. Delovne dobe na delovnem mestu ortodonta v SFRJ ji strokovna komisija ponovno ni upoštevala, saj se po njenem mnenju upošteva izključno le delovna doba od pridobitve licence za zobno in čeljustno ortopedijo za delo v Sloveniji. Navedeno predstavlja pogoj za samostojno opravljanje dela v Republiki Sloveniji. Za obdobje po pridobitvi licence pa tožeča stranka ni predložila ustreznih dokumentov, ki bi dokazovali, da je C. C. dejansko opravljala specialistično dejavnost na področju čeljustne in zobne ortopedije v Republiki Sloveniji. Priložila je dokazila za podelitev koncesije, ki so se nanašala le na zobozdravstveno dejavnost, ki jo lahko opravlja doktor dentalne medicine brez dodatne specializacije. Če je zobozdravnik končal specializacijo iz čeljustne in zobne ortopedije v tujini, mora v Republiki Sloveniji vložiti vlogo za priznanje poklicne kvalifikacije, ki loči med priznanjem poklicne kvalifikacije za zobozdravnika in zobozdravnika, ki je opravil še specializacijo na področju čeljustne in zobne ortopedije. Ministrstvo za zdravje je pri ugotavljanju pogojev za podelitev koncesije vezano na veljavnost licence. Za opravljanje zdravniške službe na posameznem specialističnem področju je v Republiki Sloveniji pogoj veljavna licenca, glede upoštevanja delovnih izkušenj pa tožena stranka meni, da bi bile upoštevne le tiste, ki so bile pridobljene v skupni državi pred letom 1991 na ustreznem specialističnem področju. V tem primeru bi bila specializacija avtomatično priznana.

5Tožeča stranka v tožbi podrobno povzema potek dosedanjih postopkov, v katerih je Upravno sodišče RS že dvakrat odločbo tožene stranke odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. Ugotovitev tožene stranke glede delovnih izkušenj nosilke dejavnosti pri tožeči stranki je vnovič napačna in tudi diskriminatorna, saj ni priznala delovnih izkušenj, ki jih je nosilka dejavnosti pridobila na delovnem mestu ortodonta v Republiki Srbiji. Zdravniška zbornica Slovenije je z odločbo z dne 17. 2. 2011 nosilki dejavnosti priznala specialistični naziv, ki ga je pridobila v Republiki Srbiji 18. 6. 1992. Na podlagi tega je opravljala delo kot specialist za zobno in čeljustno ortopedijo. Tožena stranka je vnovič upoštevala le delovno dobo od pridobitve licence v Sloveniji dne 3. 3. 2011. Upravno sodišče RS pa je že v sodbi I U 1249/2016 navedlo, da iz merila delovne izkušnje v dejavnosti čeljustne in zobne ortopedije ne izhaja, da bi se upoštevale zgolj izkušnje po pridobitvi licence v Republiki Sloveniji. Ravno tako pri merilu ni navedeno, da bi se upoštevale le tiste delovne izkušnje, ko je nosilec dejavnosti že pridobil licenco. Enako je ponovilo Upravno sodišče RS tudi v sodbi I U 1351/2018. Od obeh odločitev sodišča se ni nič spremenilo in ni prišlo do spremembe dejanskih okoliščin in tudi ne do spremembe predpisov. Licenca Zdravniške zbornice Slovenije nima nikakršne povezave z merilom delovnih izkušenj v dejavnosti čeljustne in zobne ortopedije. Tožena stranka z javnim razpisom ni zahtevala delovnih izkušenj, pridobljenih z opravljanjem zdravniške službe v Republiki Sloveniji, ampak je bilo to merilo brez krajevnih omejitev. Ne držijo tudi navedbe tožene stranke, da je bilo pri preverjanju programov specializacije ugotovljeno, da se program čeljustne in zobne ortopedije v SFRJ bistveno razlikuje od veljavnega programa v Sloveniji, ter da se je morala nosilka za priznanje specializacije v Sloveniji dodatno usposabljati pod mentorstvom. Iz odločbe Zdravniške zbornice Slovenije z dne 17. 2. 2011 je jasno razvidno, da je bilo ugotovljeno, da izvedenec program specializacije, ki ga je opravila nosilka dejavnosti pri tožeči stranki, primerjal z napačnim programom specializacije, saj bi ga moral primerjati s programom, ki je v Republiki Sloveniji veljal na dan, ko je nosilka dejavnosti pri tožeči stranki v tujini začela opravljati specializacijo. Ko je Zdravniška zbornica Slovenije ugotovila to napako, je postopek obnovila in postavila novega izvedenca, ta pa je ugotovil, da se oba programa specializacije glede časovnega obsega ne razlikujeta in tudi vsebinsko se ne razlikujeta. Zato je Zdravniška zbornica Slovenije nosilki priznala specialistični naslov, pridobljen v Republiki Srbiji že leta 1992, pri čemer ji je tudi priznala delovne izkušnje, ki jih je pridobila v Republiki Srbiji. Vse to pa je ugotovilo tudi upravno sodišče v obeh sodbah. Nosilka dejavnosti je opravljala delo specialista čeljustne ortopedije v Zdravstvenem domu Niš od 1. 1. 1993 do 29. 2. 2000, nato pa je od 1. 3. 2000 do 30. 11. 2005 bila kot specialist čeljustne ortopedije zaposlena pri svoji samostojni stomatološki ordinaciji. Te delovne izkušnje bi morala tožena stranka upoštevati. Poleg tega je opravljala delo in pridobivala delovne izkušnje tudi v Sloveniji po letu 2011, vendar dokazov, ki jih je predložila, tožena stranka neutemeljeno ni upoštevala. Če je Zdravniška zbornica Slovenije program in delovne izkušnje nosilke dejavnosti, pridobljene v Republiki Sloveniji, smatrala za ustrezne, je nelogično, da tožena stranka ni upoštevala delovnih izkušenj, ki jih je nosilka dejavnosti pridobila v Republiki Srbiji. Zakon o zdravstveni dejavnosti in Zakon o zdravniški službi, na katera se sklicuje tožena stranka, pa nimata nobene povezave z merilom delovnih izkušenj v dejavnosti čeljustna in zobna ortopedija. Ta dva zakona določata pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, katere pa tožeča stranka izpolnjuje. To je ugotovila tudi strokovna komisija, ki je navedla, da oba ponudnika izpolnjujeta vse zakonske in dodatne pogoje. Izpolnjevanje teh pogojev je pomembno zgolj za presojo, da lahko nekdo prične z opravljanjem zdravstvene dejavnosti. Tožena stranka je kršila načelo enakopravnega obravnavanja, saj je tožečo stranko obravnavala manj ugodno od drugega kandidata zgolj zato, ker je dejavnost opravljala v drugi državi, kot pa nosilec dejavnosti pri ponudniku A.

6Tožeča stranka pa tudi oporeka temu, da je izbrani ponudnik dobil 30 točk pri merilu delovne izkušnje. Nosilec dejavnosti pri temu kandidatu je opravljal delo direktorja D. od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2015. Za obdobje, ko je opravljal prvi mandat direktorja, je nejasno, v kakšnem obsegu je poleg vodenja D. opravljal še dejavnost specialista čeljustne in zobne ortopedije. Tudi Upravno sodišče RS se je v sodbi I U 1249/2016 strinjalo s tem, da ni izkazano, v kakšnem obsegu je opravljal predmetno specialistično dejavnost.

7Tožeča stranka predlaga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije. Izpodbijana odločba je bila namreč sprejeta v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča in v nasprotju z njegovimi stališči. Po mnenju tožeče stranke tudi narava stvari dopušča, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in za to dajejo podlago tudi podatki postopka. Poleg tega tožeči stranki ves ta čas nastaja premoženjska škoda v obliki preprečitve povečanja premoženja oziroma izgubljenega dobička, saj ne more opravljati koncesionarske dejavnosti iz pravice do koncesije. Podrejeno pa, v kolikor sodišče ne bi odločilo v sporu polne jurisdikcije, tožena stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8Tožena stranka se v odgovoru na tožbo v celoti sklicuje na svoje navedbe iz izpodbijane odločbe. Na podlagi poročila komisije in po pregledu vlog je tožena stranka ugotovila, da je bila vloga A., d.o.o. pravočasna, pravilna in popolna in da je vloga družbe A., d.o.o. ocenjena najbolje. Iz navedenega razloga se je odločila, da ji podeli koncesijo. Prepričana je, da je v primeru odločbe o podelitvi koncesije delovala zakonito in sprejela primerno odločitev, zato predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9Tožeča stranka v pripravljalni vlogi navaja, da tožena stranka v odgovoru na tožbo ni pojasnila, zakaj vnovič ni upoštevala delovnih izkušenj nosilke dejavnosti pri tožeči stranki. Odgovor na tožbo je pavšalen, brez kakršnekoli vsebine, kar še dodatno potrjuje vse navedbe tožeče stranke v tožbi. V odgovoru na tožbo tudi ni pojasnjeno, zakaj tudi pri izdaji tretje odločbe tožena stranka ni upoštevala stališča upravnega sodišča v obeh sodbah.

10Sodišče je v navedeni upravni spor kot stranko z interesom pritegnilo tudi izbranega ponudnika A., d.o.o., ki pa na tožbo ni odgovoril.

K točki I izreka:

11Tožba je utemeljena.

12V obravnavanem upravnem sporu gre za ponovljen postopek na podlagi že druge sodbe naslovnega sodišča števila I U 1351/2018-20 z dne 21. 1. 2021, s katero je bilo tožbi tožeče stranke ugodeno in zadeva vrnjena toženi stranki v ponovni postopek.

13Kot je sodišče pojasnilo že v citirani sodbi I U 1351/2018-20, je v ponovljenem postopku pristojni upravni organ v skladu s četrtim odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vezan na pravno mnenje sodišče glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

14Upravno sodišče je že v obeh prejšnjih sodbah ugotovilo, da v javnem razpisu pri merilu delovnih izkušenj ni zapisano, da bi se upoštevale pri ocenjevanju zgolj delovne izkušnje, pridobljene v Republiki Sloveniji, zaradi česar razlogi, na podlagi katerih je tožeča stranka pri navedenem merilu prejela 0 točk, niso pravilni. Sodišče ponovno poudarja, da se tožeča stranka utemeljeno sklicuje na delovne izkušnje, ki jih je nosilka dejavnosti C. C. pridobila v Republiki Srbiji. Pri merilu delovnih izkušenj ni navedeno, da bi se upoštevale zgolj izkušnje po pridobitvi licence v Republiki Sloveniji, niti to, da bi bile relevantne izključno tiste delovne izkušnje, ki jih je nasploh nek kandidat dobival v Republiki Sloveniji. Poleg tega je bil nosilki dejavnosti C. C. s strani Zdravniške zbornice Slovenije z odločbo z dne 17. 2. 2011 priznan specialistični naslov iz zobne in čeljustne ortopedije, ki je bil pridobljen v Republiki Srbiji. Zaradi tega ni mogoče sprejeti argumentacije, da naj bi bila nosilka dejavnosti ustrezno kvalificirana za opravljanje specialističnih storitev šele po pridobitvi licence v Republiki Sloveniji 3. 3. 2011. Vse to je dovolj podrobno Upravno sodišče RS obrazložilo že v sodbi I U 1249/2016-20 z dne 18. 10. 2017 in tudi pri tokratnem sojenju sodišče pri teh stališčih vztraja. Sodišče je zato izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, ker tožena stranka ni ravnala v skladu s stališči sodišča glede uporabe materialnega prava, in zadevo vrnilo v ponovno odločanje toženi stranki že iz navedenega razloga. Ker je bila odločba odpravljena že iz tega razloga, se do vseh ostalih tožbenih navedb sodišče ni opredeljevalo.

15Sodišče ni ugodilo predlogu za odločanje v sporu polne jurisdikcije, ker meni, da narava stvari tega ne dopušča, zaradi česar niso izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Potrebno je namreč ponovno strokovno ocenjevanje vlog s strani pristojnih organov in ker gre v pretežni meri za strokovno odločitev, sodišče pa teh znanj nima, meni, da v tovrstnih sporih ni mogoče odločati v sporu polne jurisdikcije.

16Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker gre za spor med istimi strankami in gre za enako dejansko in pravno podlago, ter je sodišče o vprašanjih tega upravnega spora že pravnomočno odločilo v obeh prejšnjih sodbah ( I U 1249/2016 in I U 1351/2018). V takih primerih pa ZUS-1 daje v 4. alineji drugega odstavka 59. člena izrecno pooblastilo, da lahko sodišče odloči tudi brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

17Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 prisodi pavšalni znesek povračila stroškov postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker zadeva ni bila rešena na glavni obravnavi in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu po drugem odstavku 3. člena Pravilnika prizna povračilo stroškov v višini 285 EUR, ker pa je stvar še dodatno pojasnjeval s pripravljalno vlogo, se mu v skladu s 4. členom Pravilnika priznajo še stroški v višini 10% od navedenega zneska, kar skupno znaša 313,50 EUR ter 22% DDV.