UPRS Sodba II U 44/2024-8

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-300/2023/6 z dne 3. 1. 2024 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Zahteva tožene stranke za povračilo stroškov se zavrne.

Potek upravnega postopka

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo pritožbi tožnika ugodila in odločbo Centra za socialno delo Maribor, št. 1410-53/2023-31992 z dne 15. 9. 2023 odpravila (1. in 2. točka izreka izpodbijane odločbe). Odločila je, da ima tožnik pravico do 40 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer: storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstva, pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu, pomoč pri komunikaciji. Ta odločba se začne izvajati z dnem predložitve izvedbenega načrta centrov za socialno delo (3. točka izreka). Tožnik oziroma njegov zakoniti zastopnik izbere izvajalca osebne asistence iz registra izvajalca osebne asistence, ki ga vodi Ministrstvo tožnik in izbrani izvajalec storitev osebne asistence skupaj pripravita izvedbeni načrt izvajanja storitev osebne asistence za največ 40 ur na teden (4. in 5. točka izreka). Tožnik se zavezuje, da bo polovico zneska denarnega prejemka, ki ga prejema ali ga bo prejemal v prihodnje zaradi potrebe po tuji negi in pomoči, nakazal izbranemu izvajalcu storitev osebne asistence (6. točka izreka). Tožnik oziroma njegov zakoniti zastopnik je dolžan koordinatorju invalidskega varstva na Centru za socialno delo in izvajalcu osebne asistence sporočiti vsako spremembo, ki lahko vpliva na upravičenost do osebne asistence, njegov obseg ali obdobja prejemanja storitev osebne asistence, takoj, ko je taka sprememba nastala ali je zanjo izvedel (7. točka izreka). V postopku stroški niso nastali (8. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Center za socialno delo s prvostopenjsko odločbo, št. 1410-53/2023-31992 z dne 15. 9. 2023 odločil, da ima tožnik pravico do 30 ur storitev osebne asistence na teden. Po pritožbi tožnika, je drugostopenjski organ pregledal celotno spisovno dokumentacijo in skladno s petim odstavkom 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju: ZOA) dne 5. 10. 2023 imenoval Komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence pri tožniku. Drugostopenjski organ je dne 30. 11. 2023 prejel drugostopenjsko izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za pritožnika, iz katerega izhaja, da je upravičen do 40 ur osebne asistence na teden, organ druge stopnje je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije. Komisija je v mnenju med drugim navedla, da tožnik pri osebni pomoči in izvajanju vsakodnevnih dejavnosti pretežno potrebuje delno pomoč druge osebe, potreba po pomoči pri izvajanju aktivnosti je srednja. Pri tožniku je ugotovljena potreba po pomoči v obliki osebne asistence v obsegu 40 ur na teden. Tako je tožena stranka odločila na podlagi 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

Tožbene navedbe

3Tožnik je vložil laično tožbo v upravnem sporu po bratu A. A. kot skrbniku, s katero izpodbija drugostopenjsko odločbo in meni, da je tožena stranka dodelila premalo ur osebne asistence, saj zadoščajo le za delovni teden, ne zadošča pa za soboto, nedeljo, praznike in počitnice. Tožnik meni, da potrebuje nenehno pomoč, kot jo ima, ko je v institucionalnem varstvu, torej vse ure, vse dni v tednu.

Navedbe tožene stranke

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena, zato predlaga, da jo sodišče potrdi in tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne in naloži plačilo vseh stroškov postopka. Tožena stranka pojasnjuje, da tako odločba prve stopnje kot odločba druge stopnje, ki se izpodbija v tem postopku, temelji na mnenju strokovne komisije. Drugi odstavek 21. člena ZOA določa, da je strokovna komisija izvedenski organ, ki deluje v okviru Inštituta RS za socialno varstvo. Člani izvedenskega organa so strokovnjaki, ki imajo najmanj štiri leta strokovnega in praktičnega znanja s področja invalidskega, socialnega in zdravstvenega varstva. Člane izvedenskega organa imenuje upravni organ inštituta na predlog direktorja inštituta. Tožena stranka dodatno pojasnjuje, da tretji odstavek 20. člena ZOA določa, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije. Nadalje tretji odstavek 21. člena ZOA pojasnjuje, da komisija izdela mnenje na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom na domu uporabnika. Pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb komisija in uporabnik uporabljata standardiziran ocenjevalni obrazec o aktivnosti, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more opravljati. Tožena stranka je pri svoji odločitvi sledila mnenju strokovne komisije, saj je strokovna komisija izvedenski organ, na podlagi mnenja, katerega tako prvostopenjski kot tudi drugostopenjski organ izda odločbo o pravici do osebne asistence. Poudarja, da je tožena stranka pritožbi tožnika ugodila in mu je z izpodbijano odločbo priznala večji obseg ur storitev osebne asistence, kot je bil tožniku priznan s prvostopenjsko odločbo Centra za socialno delo. Iz dejanskega stanja tožnika izhaja, da gre za bolezensko stanje tožnika. Tožnik sicer potrebuje pomoč, vendar iz namena storitev osebne asistence izhaja, da so pri tožniku potrebne drugačne storitve in ne samo osebna asistenca. V obsegu, kolikor tožnik potrebuje prav storitve osebne asistence, pa mu je bila leta priznana.

Sodna presoja

Odločitev brez glavne obravnave

5Sodišče na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitve pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Sodišče dodaja še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve (zlasti glede na tožnikovo zdravstveno stanje) predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju: ZS).

K točki I izreka:

6Tožba je utemeljena.

7V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (Zakon o splošnem upravnem postopku - ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA). Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹ Pri tem se skladno z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) vprašanje formalne in materialne zakonitosti odločbe presoja po pravnem in dejanskem stanju ob izdaji odločbe, s katero je bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke (138. člen ZUP).

8V predmetnem postopku tožnika zastopa njegov brat A. A. kot začasni zastopnik, postavljen s sklepom, št. 1410-53/2023-31992/3 z dne 26. 5. 2023.

9Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe tožene stranke, št. 14109-300/2023/6 z dne 3. 1. 2024 izdane na podlagi pritožbe zoper odločbo, št. 1410-53/2023-31992 z dne 15. 9. 2023 Centra za socialno delo Maribor, ki je priznal tožniku na podlagi vloge pravico do 30 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika spremstva, pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu.

10V primeru pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča Ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (peti odstavek 20. člena ZOA), kar je v konkretnem primeru drugostopenjski organ storil ter se pri odločanju o pritožbi skliceval na mnenje Komisije druge stopnje. Drugostopenjski organ je z izpodbijano odločbo ugodil pritožbi tožnika in mu priznal do 40 ur storitev osebne asistence na teden, kot izhaja iz izpodbijane odločbe.

11Iz 1. člena ZOA izhaja, da je namen pravice do osebne asistence omogočiti posamezniku/ci z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval/a v družbi na vseh področjih življenja, in da ima na ta način enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov.

12Osebna asistenca predstavlja pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek 2. člena ZOA). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek 2. člena ZOA). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek 2. člena ZOA).

13Tožena stranka je v izpodbijani odločbi v celoti sledila mnenju Komisije Inštituta RS za socialno varstvo z dne 24. 11. 2023, ki na podlagi dejanskega stanja oziroma položaja vlagatelja in uporabi standardiziranega ocenjevalnega orodja za oceno potreb po storitvah osebne asistence in ugotovila potrebe po osebni asistenci v smislu določil pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA v obsegu 40 ur tedensko. Pri tem se tožena stranka sklicuje na peti odstavek 20. člena ZOA, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja.

14Držijo navedbe organa, da komisija, ki jo sicer skladno z 20. členom ZOA določi organ, skladno z 21. členom ZOA izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence, kljub navedenemu pa to ne pomeni, da komisija odloča tudi o pravici posameznika do osebne asistence, saj je navedeno, glede na tretji odstavek 20. člena ZOA, naloga upravnega organa. Komisija je namreč sestavljena iz izvedencev, ki se imenujejo z liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, pri čemer mora biti po mnenju sodišča sestavljena tudi z ustreznim strokovnjakom s področja, o katerem mora komisija podati mnenje. Komisija torej ni organ, ki bi odločal o dodelitvi ali utemeljenosti osebne asistence, temveč je zgolj strokovni pomočnik organa, ki na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom in/ali njegovim zakonitim zastopnikom pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb posameznika, poda mnenje o uporabnikovih potrebah. ² Ocena komisije zgolj eden izmed dokazov v postopku.

15Tako dejstvo, da pri odločanju o pravici do osebne asistence komisija, skladno z zakonom, po opravljenem razgovoru z vlagateljem in izpolnitvi obrazca, poda mnenje o vlagatelju, ne odvezuje dolžnosti upravnega organa, da na koncu ob sprejemu odločitve ne poda konkretizirane obrazložitve in ne navede razlogov za svojo odločitev ter ne opravi zaključka, torej ocene vrste in obsega osebne asistence za vlagatelja na podlagi vseh dokazov. Torej, da odloči, ali je posameznik upravičen do osebne asistence in v kakšnem obsegu.

16Iz odločbe tožene stranke kot organa druge stopnje ne izhajajo razlogi, ki so organ vodili k odločitvi, zakaj vlagatelju pripada storitev osebne asistence samo 40 ur tedensko. Sodišče posebej izpostavlja, da morajo iz odločbe, ki je predmet odločanja, jasno izhajati razlogi, ki so organ vodili k njegovi odločitvi, torej kaj je tisto dejstvo, ki je organ vodilo k odločitvi. Zagotovo iz izpodbijane odločbe ne more izhajati zgolj navedba, da je organ prejel mnenje komisije iz katerega izhaja, da je vlagatelj upravičen do 40 ur storitev osebne asistence na teden brez razlogov organa za sprejeto odločitev, saj na ta način iz odločbe izhaja, da je torej o vlogi odločila komisija in ne organ, ki je pristojen odločati.³

17Sodišče tako pripominja, da morajo biti iz obrazložitve upravnega akta konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev pooblaščene osebe v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, kakor tudi, da jih ob morebitno vloženi tožbi lahko preizkusi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru moralo biti v izpodbijani odločbi jasno navedeno kakšne so tiste pravno relevantne in konkretizirane okoliščine ter materialno pravna podlaga, zaradi katerih je tožnik upravičen do 40 ur storitev osebne asistence na teden in ne več. Iz tretjega odstavka 21. člena ZOA namreč izhaja, da je komisija tista, ki izdela mnenje na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom, kar pomeni, da je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti organa, ki odloča o predmetni vlogi in ne v pristojnosti komisije. Glede na dejstva, da ima tožnik izdan sklep o začasnem o skrbništvu, bi moral organ, glede na namen ZOA jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožniku ne pripada pravica do storitev osebne asistence več kot 40 ur na teden.

18Tudi v tovrstnih zadevah velja, da mora biti sprejeta odločitev obrazložena ob smiselnem upoštevanju zahtev, ki izhajajo iz prvega odstavka 214. člena ZUP, to je tako, da so iz nje razvidni konkretni dejanski in pravni razlogi za odločitev. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti. Takšne odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

19Sodišče tako zaključuje, da ima izpodbijana odločitev bistvene pomanjkljivosti, ki onemogočajo preizkus njene pravilnosti in zakonitosti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Tožena stranka je v ponovljenem postopku skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

K točki II izreka:

Stroški postopka

20V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka, saj je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Tožnik povračila stroškov ni zahteval. Povračilo stroškov je v postopku zahtevala toženka (v odgovoru na tožbo, čeprav specifikacije stroškov ni podala, vendar le ta v postopku ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena. Sodišče je zato njeno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo, kot izhaja iz II. točke izreka sodbe.

¹ Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 266, točka 5. in 7.
² Sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023, sodba II U 174/2023 z dne 16. 9. 2024, sodba II U 361/2023 z dne 12. 6. 2024.
³ Sodišče je CSD Pomurje že na navedene okoliščine opozorilo v sodbi II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023.