UPRS Sodba I U 1173/2022-30

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Toženka je z izpodbijanim sklepom kot prepozne zavrgla zahtevke tožnika za poračun sredstev za upravičence do brezplačnega vrtca, št. 15602214-2022-02-2 v višini 1.650,31 EUR, št. 15602214-2022-02-3 v višini 1.698,96 EUR, št. 15602214-2022-02-4 v višini 1.805,09 EUR, št. 15602214-2022-02-5 v višini 1.800,83 EUR, št. 15602214-2022-02-6 v višini 1.786,13 EUR, št. 15602214-2022-02-7 v višini 1.765,76 EUR, št. 15602214-2022-02-8 v višini 1.662,76 EUR, št. 15602214-2022-02-9 v višini 4.522,94 EUR, št. 15602214-2022-02-11 v višini 4.522,16 EUR, št. 15602214-2022-02-12 v višini 4.726,98 EUR. Odločila je še, da stroški postopka niso nastali.

2V obrazložitvi je navedla, da je tožnik v letu 2021 oddal redni mesečni zahtevek za sofinanciranje plačil staršev preko aplikacije Subvencionirano plačilo staršev (v nadaljevanju aplikacija SPS) samo za mesec oktober v novembru, nato pa je marca 2022 vložil zahtevek za poračun sredstev za upravičence do brezplačnega vrtca za celotno zamujeno obdobje v letu 2021. Kot razlog za vložitev poračuna je tožnik navedel informacijsko nepovezanost, vendar ker so bili navedeni zahtevki vloženi šele 10. 3. 2022, so bili prepozni glede na 9. člen Pravilnika o zagotavljanju sredstev iz državnega proračuna vrtcem za namen sofinanciranja plačil staršev¹. Toženka je ugotovila, da tožnik v šolskem letu 2019/2020 in 2020/2021 v aplikaciji Kadrovski informacijski plačilni sistem (v nadaljevanju KPIS) ni imel vnesenih podatkov o zaposlenih kadrih, vzpostavitev evidence pa je nujna za dostop do ostalih posameznih evidenc, ki delujejo v okviru informacijskega sistema ministrstva, med drugim tudi aplikacija SPS, o čemer je bil tožnik obveščen z dvema obvestiloma (z dne 31. 5. 2019 in 30. 9. 2019) in z obvestilom o posebnem izobraževanju dne 2. 7. 2020.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja. 34. člen Zakona o vrtcih (v nadaljevanj ZVrt) kot edini pogoj za upravičenost do sredstev za sofinanciranje staršev določa, da ima zasebni vrtec javno veljavni program in je v zasebni vrtec vključen več kakor en otrok iz iste družine. Prepuščanje določitev roka letnemu koledarju odpiranja in zapiranja aplikacije SPS iz 6. in 9. člena Pravilnika ni zakonit način določanja rokov, sploh ker gre za prekluziven rok. Zahtevke tožnika bi zato organ moral obravnavati kot pravočasne in o njih vsebinsko odločati. Pravica iz 34. člena ZVrt ni omejena z rokom, načelo delitve oblasti (3. člen Ustave Republike Slovenije-Ustava) pa izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali in samostojno urejali zakonsko materijo. Pravilnik je podzakonski predpis in ne sme določati ničesar brez zakonske podlage. S tem je bilo kršeno načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave, saj mora zakon, kljub pooblastilu danemu upravnemu organu, vsebovati kriterije in merila, na podlagi katerih podzakonski akt ureja razmerja. ZVrt nikjer ne omejuje pravice do subvencioniranega plačila staršev z rokom ali drugimi obveznostmi, kot je vnos podatkov o zaposlenih v evidence. Napačno je stališče toženke, da je vloga za poračun sredstev pravočasna zgolj, če je vložena v naslednjem mesecu, ki sledi mesecu, v katerem je tožnik izvedel za spremembo in dopolnitev podatkov, pri tem je določba 9. člena Pravilnika, ki ureja roke, nejasna, prav tako kot je nejasna razlaga izpodbijanega sklepa, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Glede na prvi odstavek 3. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) so posamezna vprašanja upravnega postopka lahko drugače urejena le v posebnem zakonu, ne pa tudi v podzakonskem aktu, kar zajema tudi postavitev roka za uveljavitev pravice. Po mnenju tožnika bi lahko le poseben zakon določal rok v okviru postopka uveljavljanja pravice do sofinanciranja plačil staršev. Tega ne more urejati podzakonski akt, kot je Pravilnik, saj gre pri tem za neskladje s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Tožnik predlaga, da se tožbenemu zahtevku ugodi in se izpodbijan sklep odpravi, zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek, v katerem toženka ne sme upoštevati določbe prvega odstavka 9. člena Pravilnika v delu, ki določa "za mesec, ki sledi mesecu, v katerem je vrtec izvedel za spremembo in dopolnitev podatkov". Zahteva še stroške postopka.

4V pripravljalni vlogi toženka opozori, da je tožnik sporne zahtevke oddal 10. 3. 2022 preko aplikacije SPS v obliki poračuna sredstev za upravičence do brezplačnega vrtca. Da gre za poračune, izhaja iz poimenovanja zahtevkov. Relevanten je zato 9. člen Pravilnika, ki ureja postopek priprave in predložitev poračuna mesečnih zahtevkov. Razlog za prepozno oddajo spornih zahtevkov v določenem roku je na strani tožnika, saj je šlo za očitno napako pri organizaciji dela. Toženka se strinja, da ZVrt postopka za uveljavitev pravice do sofinanciranja plačil staršev ne ureja, je pa bilo zato v osmem odstavku 34. člena ZVrt dano pooblastilo, da se v podzakonskem aktu določi način zagotavljanja teh sredstev. Pravilnik tako ureja postopek uveljavitve pravice, določitev oblike vloge, obdobje, za katerega se pravico uveljavlja, rok, do katerega se predloži vloge, in rok za izplačilo sredstev in ostale elemente postopka. Nikakor pa Pravilnik ne določa dodatnih vsebinskih pogojev, ki bi jih moral tožnik izpolnjevati. Pravilnik ostaja znotraj zakonskega pooblastila. Toženka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5V prvi pripravljalni vlogi tožnik zatrjuje, da so bili sporni zahtevki pravočasni, razlaga toženke je napačna, pri čemer je toženka napačno določila dan 2. 7. 2020, ko naj bi tožnik bil najkasneje obveščen o obvezni vzpostavitvi spletne aplikacije KPIS. Pogoj povezanosti evidenc je za tožnika povsem arbitraren in brez zakonske podlage. Sporne zahtevke je uveljavljal prvič, zato ne gre za poračun, kot to navaja toženka. Vlaganje zahtevkov s strani tožnika je bilo zaupano zaposleni, ki zahtevkov ni oddajala pravilno, ker ni bila vpisana v evidenco KPIS, kar pa so ugotovili šele kasneje. Zahtevke je tožnik uveljavljal v okviru poračuna, saj zaradi nezakonitega postavljenega roka iz 6. člena Pravilnika tega ni mogel storiti preko rednega zahtevka, ker informacijski sistem tega ne dopušča. Tehnično je tožnik v aplikaciji SPS lahko uveljavljal svoje zahtevke le preko poračuna.

Glavna obravnava in dokazni postopek

6Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 12. 11. 2024, ki se ga je udeležil tožnik s pooblaščencem in toženka. Tožnik je vztrajal pri tožbi, toženka je vztrajala pri izpodbijanem aktu.

7Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis, med katerimi so tudi zahtevek št. 15602214-2022-02-2 za mesec februar 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-3 za mesec marec 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-4 za mesec april 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-5 za mesec maj 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-6 za mesec junij 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-7 za mesec julij 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-8 za mesec avgust 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-9 za mesec september 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-11 za mesec november 2021 (A3), zahtevek št. 15602214-2022-02-12 za mesec december 2021 (A3), odgovor MIZŠ (Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport) (posnetek zaslona) (A4), vloga-zahteva za izdajo odločb z dne 21. 6. 2022 skupaj s potrdilom o oddaji pošiljke: RA ... SI (A5), urgenca-(ponovna) zahteva za izdajo odločbe z dne 1. 8. 2022 skupaj s potrdilom o oddaji pošiljke: RA ... SI (A6), sklep št. 450-232/2021/6 z dne 24. 10. 2022 (B3) in elektronsko sporočilo tožeče stranke z dne 25. 11. 2021 (iz upravnega spisa). Vpogledalo je tudi v redni izpis iz sodnega/poslovnega registra za tožečo stranko (A2) in izpis iz Razvida izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja (A3).

8Sodišče je zavrnilo dokazni predlog za zaslišanje A. A., ravnatelja tožnika. V obravnavanem primeru gre za materialnopravno vprašanje, dejansko stanje je nesporno, zato je zaslišanje nerelevantno in neprimerno. Predloga za vpogled v amandma k 17. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vrtcih (ZVrt-D), ki se nanaša na 34. člena ZVrt (A7), in poročilo k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vrtcih (ZVrt-G), skrajšani postopek, EPA 1441-VIII z dne 14. 1. 2021 (A8), sodišče ne šteje kot dokazni predlog, saj gre za pravo, ki se ne dokazuje.

9Tožnik je ugovarjal zavrnitvi dokaznega predloga za zaslišanje ravnatelja A. A., ker meni, da je zaslišanje potrebno izvesti, neizvedba dokaza predstavlja kršitev 286. člena ZPP in 6. člena EKČP ter ustavne pravice tožnika do izjave.

10Sodišče zavrača ugovor iz že povedanega razloga.

K I. točki izreka

11Tožba ni utemeljena.

12V obravnavanem primeru gre za presojo pravilnosti sklepa, s katerim je organ kot prepozne zavrgel zahtevke za poračun sredstev za upravičence do brezplačnega vrtca.

13Če je v javno veljavni program zasebnega vrtca vključen več kakor en otrok iz družine, so starši za mlajše otroke upravičeni do sofinanciranja iz državnega proračuna v višini plačila, ki bi jim bilo določeno, če bi otrok bil vključen v vrtec, ki izvaja javno službo na območju občine, v kateri je sedež zasebnega vrtca (šesti odstavek 34. člena ZVrt). Sredstva za sofinanciranje plačil staršev se zagotavljajo iz državnega proračuna neposredno zasebnim vrtcem (sedmi odstavek 34. člena ZVrt). Način zagotavljanja sredstev iz državnega proračuna zasebnim vrtcem za sofinanciranje plačil staršev določi minister, pristojen za predšolsko vzgojo (osmi odstavek 34. člena ZVrt).

14Na podlagi osmega odstavka 34. člena ZVrt sprejet Pravilnik v drugem odstavku 2. člena določa, da se sredstva vrtcem nakazujejo na podlagi pravilnih, pravočasnih in popolnih zahtevkov za posamezen mesec. Za namen izvajanja mesečnih izplačil sredstev vrtcem za sofinanciranje plačil staršev ministrstvo vzpostavi aplikacijo "Subvencioniranje plačil staršev" (prvi odstavek 3. člena Pravilnika).

15Upravičenost do poračuna ureja 9. člen Pravilnika, ki v prvem odstavku pravi, da spremembe in dopolnitve podatkov, ki so bili podlaga za mesečni zahtevek in izplačilo sredstev vrtcu iz državnega proračuna, lahko vrtec uveljavlja s posebno vlogo, ki jo priloži mesečnemu zahtevku v aplikaciji SPS, ki ga pripravi za mesec, ki sledi mesecu, v katerem je vrtec izvedel za spremembo in dopolnitev podatkov. Poračun sredstev je dovoljen v naslednjih primerih: če se z odločbo centra za socialno delo spremeni višina znižanega plačila staršev za vrtec; če je bil redni zahtevek vrtca zavrnjen v skladu s 7. členom tega pravilnika; in če cena za program za zasebni vrtec s koncesijo v aplikaciji SPS ni skladna s ceno programa vrtca, ki jo določi občina (drugi odstavek 9. člena Pravilnika). Če vrtec zaradi upravičenih razlogov ne predloži poračuna v skladu s prejšnjim odstavkom, lahko ministrstvo izjemoma odobri uveljavitev poračuna (tretji odstavek 9. člena Pravilnika).

16Med strankama je nesporno, da tožnik v šolskem letu 2020/2021 ni imel vnesenih vseh podatkov v evidenci KPIS, zato informacijsko ni bil povezan z aplikacijo SPS. Zaposlena, ki je bila zadolžena za vnašanje podatkov v aplikacijo SPS, ni bila vnesena v KPIS, zato je bilo oddajanje zahtevkov s strani tožnika nepravilno. Sodišče zato ne more slediti pojasnilom tožnika, da je preko poračuna zahtevke vlagal prvič in so bili zato podani pravočasno. Med drugim je kot razlog navedel informacijsko nepovezanost, kar pa ni upravičen razlog. O obveznem povezovanju informacijskih evidenc je bil tožnik namreč obveščen dvakrat (dne 31. 5. 2019 in 30. 9. 2019), poleg tega je bilo organizirano še posebno izobraževanje. Sodišče se ne strinja, da je pogoj za povezanost evidenc za uveljavljanje pravice do sofinanciranja arbitraren in brez zakonske podlage. Kot izhaja iz osmega odstavka 34. člena ZVrt, zakon daje pooblastilo upravnemu organu, da uredi postopke uveljavljanja pravice, ki ga ureja Pravilnik. Da se evidence ministrstva, pristojnega za področje vzgoje, med seboj povezujejo, izhaja tudi iz devetega odstavka 135.c². člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), kar predstavlja zakonsko podlago. Obveznost povezanih evidenc ne posega v pravico do sofinanciranja plačil staršev, ampak gre samo za način uveljavljanja pravice, ki je bil tožniku znan. Zaradi napake v organizaciji na strani tožnika zahtevki niso bili oddajani pravilno, za kar odgovornost nosi tožnik.

17Med strankama je sporno, ali gre v obravnavani zadevi za redno uveljavljanje zahtevkov po 6. členu ali za poračun sredstev po 9. členu Pravilnika. Nedvomno gre pri spornih zahtevkih za poračun, kar izhaja že iz tožnikovega poimenovanja zahtevkov v aplikaciji SPS. Poleg poimenovanja so bili zahtevki v aplikaciji vloženi pod "poračun", tožnik pa v tožbi poleg odprave izpodbijanega sklepa zahteva tudi, da sodišče poda upravnemu organu napotek glede neuporabe dela 9. člena Pravilnika. Iz tega jasno izhaja, da je za tožnika sicer sporna razlaga, sicer relevantne pravne podlage, to je določbe 9. člena Pravilnika, ki ureja poračun sredstev. Sodišče tako ne sledi tožbenim navedbam tožnika, da je sporne zahtevke uveljavil kot poračun iz razloga, ker preko aplikacije tega ni mogel storiti drugače.

18Po presoji sodišča Pravilnik ne ureja vsebine pravice do sofinanciranja plačil staršev, pač pa to ureja 34. člen ZVrt. Pravilnik ureja le postopek uveljavljanja pravice, za kar ima pooblastilo v zakonu. Sodišče se strinja s tožnikom, da podzakonski akti ne smejo urejati zakonske materije, ampak se lahko pravice in obveznosti originarno urejajo z zakoni. Vsebinsko bistvo pravice ali obveznosti se uredi z zakonom, določene podrobnosti se za izvrševanje posamičnih zakonov urejajo v podzakonskih predpisih, vendar to ne sme pomeniti izvotlitev zakonsko urejene pravice ali obveznosti ali celo njeno nadomestitev³. V obravnavanem primeru za to ne gre, saj Pravilnik v pravico do sofinanciranja ne posega. Načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave tako ni bilo kršeno, saj je upravni akt upošteval zakon, pa tudi podzakonski predpis, pri čemer je toženka pravilno opozorila, da upravni organi nimajo pravice uporabiti instituta exceptio illegalis, tudi če bi se izkazalo, da Pravilnik presega svoja pooblastila. Dodatno sodišče še poudarja, da nižji pravni akt (Pravilnik) ostaja v mejah višjega pravnega akta (ZVrt), zato tudi do kršitve tretjega odstavka 153. člena Ustave ni prišlo. Pooblastilo, dano v ZVrt, za ureditev postopka izvrševanje te pravice s Pravilnikom ni bilo prekoračeno. Drugačne presoje tožnik ne more doseči niti s sklicevanjem na amandma k 17. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vrtcih (ZVrt-D), ki se nanaša na 34. člena ZVrt, in poročilo k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vrtcih (ZVrt-G), skrajšani postopek, EPA 1441-VIII z dne 14. 1. 2021, saj iz teh dokumentov ne izhaja drugače oziroma nasprotno.

19Ker gre v obravnavani zadevi za upravno zadevo, se uporabljajo določbe ZUP, ki jih je organ tudi uporabil, pri čemer si določbe ZUP in Pravilnika ne izključujejo. Tožnik sicer v tožbi zatrjuje, da bi moral biti postopek uveljavitve pravice do sofinanciranja plačil staršev urejen v zakonu, pri tem pa ne konkretizira, v čem Pravilnik odstopa od ureditve ZUP in kar bi po njegovem mnenju moralo biti urejeno s posebnimi določbami zakona. Pravilnik postopkovnim določbam ZUP v ničemer ne nasprotuje, pač pa ostaja v mejah pooblastila iz 34. člena ZVrt in v mejah ZUP.

20Tožnik v tožbi še zatrjuje, da določba 9. člena Pravilnika ni jasna in določna, pri čemer hkrati priznava, da je v njej določen rok. Sodišče sodi, da je določba 9. člena Pravilnika jasna in določna, prav tako je v prvem in tretjem odstavku te določbe določen rok za predložitev poračuna. Ta se uveljavlja s posebno vlogo, ki se priloži mesečnemu zahtevku v aplikaciji SPS, ki ga vrtec pripravi za mesec, ki sledi mesecu, v katerem je vrtec izvedel za spremembo in dopolnitev podatkov. Določba je jasna: v naslednjem mesecu, ki sledi mesecu, v katerem si izvedel za spremembe, lahko uveljavljaš poračun. Tožnik omenja tudi poračun iz tretjega odstavka 9. člena Pravilnika, po katerem lahko ministrstvo vrtcu, če zaradi upravičenih razlogov ne predloži poračuna, skladno s prejšnjim odstavkom, izjemoma odobri uveljavitev poračuna. Gre za izjemo, ki jo je treba razlagati restriktivno in mora vrtec izkazati upravičene razloge. V primeru uveljavljen razlog informacijske nepovezanosti tožnika ni upravičen razlog za uporabo navedene izjeme. Toženka je v izpodbijanem sklepu pojasnila, da je tožnik nedvoumno vedel, da morajo biti vsi podatki o zaposlenih kadrih vpisani v informacijski sistem KPIS. Le tako so tudi evidence med seboj lahko povezane. Toženka se sicer sklicuje na presečni datum 2. 7. 2020, ko naj bi tožnik zagotovo izvedel za povezanost informacijskih sistemov, vendar je določanje datuma po mnenju sodišča odveč. Kot je sodišče že pojasnilo, je bil tožnik že z dvema dopisoma s strani toženke obveščen o povezovanju informacijski evidenc (31. 5. 2019 in 30. 9. 2019), kar je dovolj, da se šteje, da je tožnik o tem bil pravočasno seznanjen. V tej zadevi je pomembno (in kar je tudi nesporno), da je tožnikova težava bila, da zaposlena, ki je bila zadolžena za oddajanje spornih zahtevkov, ni bila vpisana v KPIS, pri čemer gre za napako tožnika. Tožnik pa v tožbi ne zatrjuje, da o povezanosti informacijskih evidenc ni bil obveščen, zato se na ta razlog ne more sklicevati. Drugega razloga za prepozno oddajo spornih zahtevkov pa tožnik ni navedel.

21Sodišče še poudarja, da pravica do sofinanciranja plačil staršev ne more biti časovno neomejena, saj bi bila s tem ogrožena pravna varnost in predvidljivost. Tudi če bi tožnik sporne zahtevke vlagal prvič, (pri čemer je sodišče že ugotovilo, da temu ni tako in gre za poračun sredstev), tega ne more storiti neomejeno dolgo časa. Tako tudi določa 6. člen Pravilnika, po katerem je treba mesečne zahtevke za uveljavljanje sredstev sofinanciranja plačil staršev predložiti za pretekli mesec z vnosom podatkov v aplikacijo SPS v rokih, ki jih določa letni koledar odpiranja in zapiranja aplikacije SPS. Nedvoumno tožnik spornih zahtevkov ni vlagal za pretekli mesec, ampak jih je za celotno leto 2021 (z izjemo oktobra) vložil šele v mesecu marcu 2022.

22Glede na navedeno je sodišče tožbo tožnika, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen, da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen, hkrati pa tudi ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

23Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

24Odločitev o priglašenih stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Uradni list RS, št. 167/21.
² Deveti odstavek 135.c. člena ZOFVI določa, da se za zagotavljanje sredstev iz državnega proračuna z namen sofinanciranja plačil staršev za vrtec s povezovanjem zbirk iz centralne evidence v evidenco upravičencev do sofinanciranja plačil staršev za vrtec, ki o vodi ministrstvo pristojno za šolstvo, na podlagi zakona, ki ureja vrtce, na podlagi EMŠO udeleženca, posredujejo vsi tisti podatki, ki jih vsebuje tudi evidenca upravičencev do sofinanciranja plačil staršev za vrtec.
³ Pavlin Peter, Komentar Ustave Republike Slovenije, 2011, https://e-kurs.si/komentar/splosno-o-zakonskem-urejanju-pravic-in-obveznosti/