VSRS Sodba V Ips 2/2024

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške revizijskega postopka.

Postopek pred Agencijo za trg vrednostnih papirjev

1Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) je v postopku nadzora nad družbo A. d. o. o. (v nadaljevanju A.) izdala odredbo št. ... z dne 20. 9. 2023 (v nadaljevanju Odredba), s katero je odredila, da je A. dolžna v postavljenem roku odpraviti ugotovljeno kršitev šestega odstavka 27. člena Uredbe (EU) št. 909/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. julija 2014 o izboljšanju ureditve poravnav vrednostnih papirjev v Evropski uniji in o centralnih depotnih družbah ter o spremembi direktiv 98/26/ES in 2014/65/EU ter Uredbe (EU) št. 236/2012 (v nadaljevanju Uredba EU) tako, da zagotovi, da bodo njeni družbeniki in osebe, ki lahko neposredno ali posredno izvajajo nadzor nad upravljanjem A., med katerimi so tudi tožniki, primerni za zagotavljanje preudarnega in skrbnega upravljanja A. Odredila je tudi, da A. do pravnomočnosti odločbe, s katero se ugotovi, da je bila kršitev odpravljena, tem osebam, med drugim tudi tožnikom, ne sme omogočiti uresničevanja glasovalnih pravic (1. točka izreka Odredbe). Agencija lahko na podlagi obrazložene zahteve A. izda predhodno pisno soglasje za uresničevanje glasovalnih pravic med drugim tudi tožnikom pri posameznih točkah dnevnega reda posamezne skupščine A., pred pravnomočnostjo odločbe, s katero se ugotovi, da je bila kršitev iz te Odredbe odpravljena, če je to potrebno zaradi uskladitve A. s predpisi oziroma izvršljivimi odločbami pristojnih organov (2. točka izreka Odredbe). Agencija je A. odredila še, da mora v postavljenem roku posredovati poročila in dokazila o odpravi ugotovljene kršitve (3. točka izreka Odredbe) ter ji naložila plačilo pavšalnega nadomestila stroškov postopka izdaje Odredbe (4. točka izreka Odredbe). Določila je, da ugovor zoper 1. točko izreka te Odredbe ne zadrži izvršitve (5. točka izreka Odredbe) in da se ta Odredba ne objavi zaradi ohranjanja stabilnosti finančnih trgov (6. točka izreka Odredbe).

2Odredba je bila vročena A., ki ugovora zoper Odredbo ni vložila. Zoper Odredbo so vložili ugovor tožniki z zahtevo, da se jim prizna pravni interes za sodelovanje v postopku in status stranskih udeležencev ter s tem pravico do vstopa v predmetni postopek nadzora.

3Agencija je s sklepom št. ... z dne 3. 11. 2023 (v nadaljevanju Sklep) zavrnila zahtevo tožnikov za priznanje statusa stranskih udeležencev v postopku nadzora št. ..., ki se vodi nad subjektom nadzora - družbo A., ter jim naložila plačilo takse.

Nosilni razlogi izpodbijane sodbe

4Tožniki so zoper Sklep vložili tožbo, ki jo je Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Novi Gorici (v nadaljevanju Upravno sodišče) z izpodbijano sodbo zavrnilo. V obrazložitvi je pojasnilo, da določbi prvega odstavka 490. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (v nadaljevanju ZTFI-1) in četrtega odstavka 463. člena istega zakona v postopku nadzora izključujeta možnost drugih oseb, ki niso subjekt nadzora, da bi se tega postopka udeleževale v svojstvu stranke ali stranskega udeleženca. Po stališču Upravnega sodišča ZTFI-1 izključuje udeležbo vsake druge osebe, ki ni subjekt nadzora, tudi tiste, v katere pravice ali pravne koristi morebiti posegajo odločitve, sprejete v takem postopku, zato uporaba določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) glede stranske udeležbe ne pride v poštev. Upravno sodišče je še pojasnilo, da imajo tožniki možnost varovati svojo pravno korist iz naslova medsebojnega razmerja s A. pred rednim sodiščem.

Dopuščeno revizijsko vprašanje

5Na predlog tožnikov je Vrhovno sodišče s sklepom V DoR 4/2024 z dne 11. 6. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je razlaga Upravnega sodišča RS o tem, da ZTFI-1 v nadzornih postopkih izključuje udeležbo vsake druge osebe, ki ni subjekt nadzora, četudi odločitev, sprejeta v takem postopku, neposredno posega v njene pravice ali pravne koristi, skladna z 22. členom Ustave RS.

Povzetek revizije in odgovora na revizijo

6Tožniki v reviziji navajajo, da jim je bila z Odredbo odvzeta temeljna korporacijska pravica - uresničevanje glasovalnih pravic v A., kar pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave) in pravico do zasebne lastnine (33. in 67. člen Ustave). Menijo, da je Upravno sodišče napačno razložilo in uporabilo prvi odstavek 490. člena ZTFI-1, drugi in četrti odstavek 463. člena istega zakona ter 43. člen ZUP v zvezi s 142. členom istega zakona, kar predstavlja kršitev 22. in 23. člena Ustave. Grajajo stališče Upravnega sodišča o izključitvi stranske udeležbe v nadzornih postopkih po ZTFI-1. Trdijo, da se lahko vsakega nadzornega postopka udeležujejo tudi osebe, ki niso subjekt nadzora, pod pogojem, da izkažejo pravni interes, kot to zahteva 43. člen ZUP v zvezi z relevantnimi materialnopravnimi predpisi. Presoja, ki jo je Agencija opravila v nadzornem postopku, se po mnenju tožnikov ni nanašala zgolj na A., ampak v pomembnem delu izključno nanje, ker jim je bila z Odredbo dejansko odvzeta glasovalna pravica kot temeljna korporacijska pravica. Izdaja Odredbe po stališču tožnikov pomeni neposreden poseg v njihov pravni položaj. Menijo, da za priznanje statusa stranskega udeleženca ni treba izkazati, da je dejansko že prišlo do posega v pravni položaj, ampak zadošča zatrjevanje varstva lastnega pravnega položaja. Trdijo, da zavrnitev statusa stranskih udeležencev glede na potek nadzornega postopka in izrečen ukrep prepovedi uresničevanja glasovalnih pravic pomeni kršitev 22. člena Ustave. Tožniki uveljavljajo, da se izpodbijane sodbe v delu, ki se nanaša na obstoječo sodno prakso, ne da preizkusiti. Navajajo, da v gospodarskem sporu ne morejo zaščititi svojega pravnega položaja na način, kot bi to storili kot stranski udeleženci v nadzornem postopku. Odločitve v nadzornem postopku so predstavljale podlago za sprejem korporacijskopravnih odločitev v okviru A.. Navajajo, da so sicer že vložili civilne tožbe zoper A., vendar se v nobenem od gospodarskih sporov, ki so jih sprožili zoper A., ne presoja zakonitosti ravnanj in aktov Agencije. Četudi bi v odprtih gospodarskih sporih uspeli, bi bile lahko po njihovem mnenju istovrstne korporacijske odločitve vsakič znova sprejete, vse dokler Odredba in drugi akti Agencije ne bi bili odpravljeni. Glede na to menijo, da sodno varstvo v gospodarskem sporu ni učinkovito. Tožniki uveljavljajo tudi opustitev Upravnega sodišča glede združitve zadev v skupno obravnavanje. Predlagajo, naj revizijsko sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijani Sklep odpravi oziroma podredno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje Upravnemu sodišču. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka.

7Agencija je v obrazloženem odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev.

8Tožniki so 8. 11. 2024 na Vrhovno sodišče vložili še dodatno vlogo, ki je Vrhovno sodišče ni upoštevalo, ker je bila vložena po poteku roka za vložitev revizije. Sklep Vrhovnega sodišča V DoR 4/2024 z dne 11. 6. 2024 o dopustitvi revizije je bil tožnikom vročen 26. 6. 2024, 15-dnevni rok za vložitev revizije se je tako iztekel že 11. 7. 2024 (prvi odstavek 367. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Rok za vložitev revizije je prekluzivni zakonski rok, ki ni podaljšljiv.

Presoja utemeljenosti revizije

9Revizija ni utemeljena.

Obseg revizijskega preizkusa

10V skladu s 371. členom ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodno odločbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena. Revizijske trditve, ki se nanašajo na nezmožnost preizkusa izpodbijane sodbe in opustitev združitve zadev s strani Upravnega sodišča, presegajo okvir dopuščene revizije. Vrhovno sodišče teh trditev ni upoštevalo.

Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje

11Revizijsko vprašanje naslavlja dilemo, ali se lahko postopka nadzora, ki ga Agencija vodi po določbah ZTFI-1, udeležuje tudi oseba, ki ni subjekt nadzora. Predmet razlage revizijskega sodišča so spodaj citirane določbe 463. člena ZTFI-1, 490. člena ZTFI-1 v zvezi z določbo 43. člena ZUP.

12ZTFI-1 v relevantnem delu 463. člena določa, da (1) Agencija odloča o posamičnih zadevah, za katere je pristojna po tem ali drugem zakonu, po postopku, določenem v tem poglavju, razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače. (2) Če v tem zakonu ni določeno drugače, se za postopek odločanja agencije uporablja ZUP. (3) Ne glede na prejšnji odstavek v postopku odločanja agencije ni mogoče zahtevati vrnitve v prejšnje stanje niti vložiti izrednih pravnih sredstev. (4) Postopka odločanja agencije se lahko udeleži le stranka postopka.

13ZTFI-1 posebej opredeljuje stranko postopka nadzora. Tako v 490. členu (ki spada v oddelek 15.3 ZTFI-1)¹ določa: "Stranka postopka nadzora je oseba, nad katero agencija opravlja nadzor (v nadaljnjem besedilu: subjekt nadzora). Stranke postopka nadzora nad borznoposredniško družbo so tudi člani uprave borznoposredniške družbe."

14Postopek odločanja Agencije je urejen kot posebna vrsta upravnega postopka. Posebna postopkovna pravila so določena ob upoštevanju posebnega pomena nadzora nad poslovanjem borznoposredniških družb in drugih pristojnosti Agencije za stabilnost finančnega sistema ter upoštevaje posebne značilnosti teh postopkov, v katerih imajo stranke položaj profesionalne osebe. Zato je pri ureditvi postopka posebej poudarjeno načelo hitrosti.²

15Zadeve, ki so predmet odločanja Agencije, se po naravi stvari razlikujejo od drugih upravnih zadev, o katerih se odloča po pravilih splošnega upravnega postopka. Ureditev trga vrednostnih papirjev mora biti takšna, da je zagotovljeno pošteno, stabilno, transparentno in učinkovito delovanje. Za zagotavljanje navedenih ciljev je ključnega pomena učinkovit nadzor, katerega sestavni del je tudi zahteva, da postopki potekajo hitro.³ Agencija, ki opravlja tovrstni nadzor, mora zato razpolagati s primernimi in učinkovitimi sredstvi. Narava trga vrednostnih papirjev terja hitro ukrepanje tako, da se morebitne nepravilnosti, ki se pojavijo v njegovem delovanju, kar najhitreje odpravijo. Upoštevati je tudi treba, da mora biti poslovanje na trgu vrednostnih papirjev hitro in da so udeleženci tega trga visoko specializirani strokovnjaki.⁴ Glede na opisane specifičnosti in posebne značilnosti področja, urejenega v ZTFI-1, je zakonodajalec predpisal poseben upravni postopek, ki določena postopkovna vprašanja ureja drugače kot splošni upravni postopek.⁵

16Tako je v drugem odstavku 463. člena ZTFI-1 določeno, da se za postopek odločanja Agencije uporablja ZUP, če v ZTFI-1 ni določeno drugače. To pomeni, da so v postopku odločanja Agencije, tudi v postopku nadzora, ki ga Agencija opravi na podlagi 443. člena ZTFI-1, kot je bilo v obravnavani zadevi, določbe ZUP subsidiarno upoštevne, to je takrat, kadar ZTFI-1 nima posebne ureditve, ki odstopa od ureditve ZUP in slednjo kot specialna izključuje. ZTFI-1 ima izrecne določbe o tem, kdo je stranka postopka nadzora in kdo se lahko udeleži postopka odločanja Agencije. Zato je v obravnavani zadevi za presojo, kdo se lahko udeleži predmetnega nadzornega postopka, upošteven ZTFI-1 kot lex specialis. Ta pa iz udeležbe v postopku izključuje vse, razen subjekta nadzora. Vrhovno sodišče zato ne more slediti stališču revidentov, da so v okoliščinah primera upoštevne določbe 43. člena ZUP.

17Glede revizijskih navedb, da je Agencija z Odredbo posegla v korporacijsko pravico odločanja na skupščini, Vrhovno sodišče odgovarja, da je že razsodilo (sklep Vrhovnega sodišča V Up 2/2024 z dne 11. 6. 2024), da Agencija z izdajo Odredbe ni posegla v pravice revidentov, ampak je A. kot subjektu nadzora naložila ukrep, kot izhaja iz zgoraj povzete 1. točke izreka Odredbe, razen če Agencija na podlagi obrazložene zahteve A. izda predhodno pisno soglasje za uresničevanje glasovalnih pravic med drugim tudi revidentom pri posameznih točkah dnevnega reda posamezne skupščine A. (2. točka izreka Odredbe). Do morebitnih posegov v pravice revidentov lahko pride (šele) na podlagi odločitev A., zoper katere imajo revidenti možnost sodnega varstva v civilnih sodnih postopkih pred rednimi sodišči.⁶ Ukrepi, odrejeni v tovrstnem nadzornem postopku, namreč naslavljajo subjekt nadzora z namenom odprave ugotovljene nepravilnosti v zvezi z njegovim upravljanjem.

18Vrhovno sodišče s sedaj sprejeto odločitvijo ne odstopa od stališča iz sklepa in sodbe Vrhovnega sodišča G 31/2012 z dne 16. 10. 2012, na katerega opozarjajo revidenti, saj je utemeljena na drugačni pravni ureditvi. V citirani predhodni odločbi je Vrhovno sodišče presojalo ureditev po Zakonu o trgu vrednostnih papirjev - ZTFI, ki pa je bil nadomeščen z ZTFI-1 in kateri za razliko od predhodne ureditve sedaj izrecno določa, da se postopka odločanja Agencije lahko udeleži le stranka postopka. ZTFI določbe, kot je četrti odstavek 463. člena ZTFI-1, ni imel.

19Neutemeljeno je revizijsko enačenje inšpekcijskega postopka z nadzornim postopkom Agencije po določbah ZTFI-1 ter sklicevanje revidentov na ustavnosodno prakso s področja inšpekcijskega nadzora,⁷ saj gre za dve različni naravi upravnih zadev, ki imata različni pravni ureditvi, ki s tega vidika nista primerljivi. ZTFI-1 za razliko od Zakona o inšpekcijskem nadzoru vsebuje izrecno določbo, da se lahko postopka odločanja udeleži le stranka postopka (četrti odstavek 463. člena ZTFI-1).

20Na podlagi razloženega lahko Vrhovno sodišče na dopuščeno revizijsko vprašanje odgovori, da se v okoliščinah tega primera nadzornega postopka po ZTFI-1 lahko udeleži le stranka postopka, stranka postopka nadzora pa je vedno le subjekt nadzora.

Odločitev o reviziji

21Po obrazloženem revizijski razlogi niso utemeljeni, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o revizijskih stroških

22Ker revidenti z revizijo niso uspeli, sami krijejo svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP, oboje v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glasovanje

23Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Na podlagi prvega odstavka 488. člena ZTFI-1 se oddelek 15.3 tega zakona o postopku nadzora uporablja v vseh postopkih nadzora, ki ga opravlja agencija po tem ali drugem zakonu, če zakon za posamezen postopek nadzora ne določa drugače. Skladno z drugim odstavkom 488. člena ZTFI-1 se v postopku nadzora uporabljajo oddelki 15.1 in 15.2 tega zakona, če v oddelku 15.3 tega zakona ni določeno drugače.
² Predlog Zakona o trgu finančnih instrumentov, EVA:2018-1611-0054, obrazložitev k 463. členu.
³ Odločbi Ustavnega sodišča U-I-220/03-20 z dne 13. 10. 2004 (33. točka) in U-I-213/03-26 z dne 12. 1. 2006 (19. točka).
⁴ Odločba Ustavnega sodišča U-I-220/03-20 z dne 13. 10. 2004 (33. točka).
⁵ Odločba Ustavnega sodišča U-I-220/03-20 z dne 13. 10. 2004 (31., 34. točka).
⁶ Sklep Vrhovnega sodišča V Up 2/2024 z dne 11. 6. 2024 (33. točka).
⁷ Odločbe Ustavnega sodišča Up-3/97 z dne 15. 7. 1999, Up-257/03 z dne 2. 10. 2003, Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008.