UPRS Sodba IV U 40/2022-17

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1V izpodbijani odločbi je prvostopenjski organ odločil, da se A. A., dr. med., ki ji je bila podeljena koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju ginekologije in porodništva z Odločbo o podelitvi koncesije št. 141-01-03/00-02 z dne 15. 10. 2000, na podlagi soglasja Občine Ljubno št. 141-01/02-01 z dne 30. 12. 2002 in Aneksa k Pogodbi o koncesiji št. 141-01/03-01 z dne 10. 1. 2003, izvaja dejavnost v statusno spremenjeni obliki gospodarske družbe A., d.o.o., (1. točka izreka). Nadalje je odločil, da se spremeni 3. alineja izreka Odločbe o podelitvi koncesije št. 141-01-03/00-02 z dne 15. 10. 2000 tako, da se glasi: "3. Koncesija se podeljuje za določen čas do 17. 12. 2032 in lahko preneha v roku 6 mesecev po odpovedi ali v drugih z zakonom določenih primerih." (2. točka izreka).

2Pojasnil je, da je odločba izdana po uradni dolžnosti na podlagi sprememb Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17, v nadaljevanju ZZDej-K), ter da se lahko po poteku obdobja koncesija podaljša.

3Pritožbo tožnice je drugostopenjski organ zavrnil kot neutemeljeno. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ izdal odločbo po uradni dolžnosti, s katero je trajanje koncesije za nedoločen čas spremenil v določen čas. Ugotavlja še, da se očitki tožnice nanašajo na neskladnost 41. člena ZZDej-K z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), o čemer pa je že odločilo Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče), ki je zavrnilo očitke tožnice v odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021.

4Tožnica vlaga tožbo zoper 2. točko izreka odločbe. Meni, da je predmetna odločba nezakonita, saj je koncedent z izdano odločbo posegel v že pridobljeno pravico koncesionarja, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Določba 41. člena ZZDej-K pa je protiustavna, saj učinkuje retroaktivno, kar je v nasprotju z določbo 155. členom Ustave. Meni, da posega v pravico iz 74. člena Ustave, v zvezi z določbo 2. člena Ustave. Tožnici je bila namreč koncesijska pravica izvajanja javne zdravstvene službe na področju ginekologije in porodništva, podeljena za nedoločen čas.

5Tožnica je seznanjena, da je v času do izdaje prvostopne odločbe do vložitve te tožbe, Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 že opravilo presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K in podalo razlago, da navedena določba ni v neskladju z določbo 155. in 2. člena Ustave. Vendar pa Ustavno sodišče neustavnosti ni presojalo celovito, torej izostala je presoja iz vidika kršitve pravice koncesionarju po določbi 33. člena Ustave (varstvo lastnine), 49. člena Ustave (pravica do dela) in 74. člena Ustave (svobodna gospodarska pobuda), vse v zvezi s posegom v pravno varnost in zaupanje v pridobljene pravice po 2. členu Ustave. Zato tožnica s to tožbo uveljavlja varstvo svojega pravnega položaja.

6Pripominja, da niti zakonodajalec niti toženka v obrazložitvi predmetne odločbe nista obrazložila ali utemeljila niti legitimnosti posega v pridobljeno pravico niti nista obrazložila javnega interesa za takšno ureditev. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Ker je odslej obdobje koncesije nejasno, doslej pa je tožnica vedela, da bo pravico lahko izvajala za nedoločen čas, je ogrožena pravica do svobode dela, svobodne gospodarske pobude in pravica do dostopa do zdravstvenih storitev. Ker po 15 letih koncesionar nima več podlage, da bi opravljal dejavnost in izvajal zdravniško službo ter za svoje delo prejel plačilo, pomeni to poseg v pravico do eksistence (redna mesečna plača) ter pravico do lastnine (povsem nepotrebni mu postanejo oprema, prostor, kar vse je moral zagotoviti, kot pogoj, da je sploh lahko pričel izvajati dejavnost) in s tem kršitev pravice do lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Protokola št. 1 k EKČP.

7Tožnica je še izpostavila, da meni, da Ustavno sodišče v sodbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 ni upoštevalo pravice do svobodne gospodarske pobude, določene v 74. členu Ustave, ter izpostavlja, da ni izvedlo ustavnega testa sorazmernosti. Ureditev, da je podaljšanje koncesijskega razmerja odvisno izključno od izjave in volje javnega zdravstvenega zavoda, ki deluje na območju izvajanja koncesije določenega koncesionarja, krši pravico do svobodne gospodarske pobude in pravila varstva konkurence na trgu izvajanja zdravstvene dejavnosti. Izvajalca (javni zavod in koncesionar) sta namreč v izrazito neenakem položaju. Opozarja, da predmet te presoje ni bila skladnost spremembe ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. ter 158. člena Ustave, vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da sodišče pri Ustavnem sodišču ponovno sproži presojo ustavnosti te zakonske določbe. Opozarja na stališča Evropske Komisije in sodbe Sodišča Evropske unije, ki izvajalce zdravstvenih storitev obravnavajo kot gospodarske subjekte na trgu zdravstvenih storitev in jih štejejo za podjetja. Opozarja, da je zakonodajalec kljub opredelitvi opravljanja zdravstvenih storitev kot nepridobitne dejavnosti v 3. členu Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), to ovrgel že z določbo 42. člena ZZDej. Tak zaključek izhaja tudi iz dejstva, da si pacienti svobodno izbirajo zdravnika, in nenazadnje iz odločbe št. U-I-194/17, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej-K. Varstvo konkurence ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak kot je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 pojasnilo Ustavno sodišče, tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev v okviru te javne zdravstvene mreže.

8Toženka je v odgovoru na tožbo navajala, da je neskladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z Ustavo, to je ureditve časovne omejitve podeljenih koncesij v ZZDej že presojalo Ustavno sodišče, ki je z odločbo U-I-193/19-14, z dne 6. 5. 2021, ugotovilo, da izpodbijana ureditev v ZZDej-K ni v nasprotju oziroma neskladju z 2. in 155. členom Ustave, zaradi česar tožničino sklicevanje na kršitev ustavnih pravic (konkretneje pa 155. člena Ustave) ne more biti uspešno in je brezpredmetno. Ne gre spregledati dejstva, da je ZZDej, vključno s prehodno in končno določbo 41. člena ZZDej-K, v veljavi in da veljavne zakonske določbe zavezujejo organe pri njihovem odločanju. Prav tako ne gre spregledati, da v konkretni zadevi ne gre za morebitno različno interpretacijo posamezne zakonske določbe (konkretno četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K), temveč za nezadovoljstvo in nestrinjanje tožnice z veljavno ureditvijo, ki pa jo toženka mora spoštovati.

9Toženki je tako nenavadna zahteva tožnice po ponovni zahtevi za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. Meni, da ni nezakonitosti, saj toženka ni zagrešila materialnopravne nepravilnosti. Pri izdaji odločbe je bila toženka vezana na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, s katerimi je bil spremenjen 43. člen zakona, ki v prvem odstavku določa, da se koncesija podeli za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od dneva začetka opravljanja programov zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvenih storitev specialistične bolnišnične dejavnosti, za katere se objavi javni razpis za podelitev koncesije. Nadalje je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo novele zakona (to je dne 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve novele zakona. Koncedent (občina) ima tako na zakonu upravičeno obvezo, da po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu z ZZDej-K. Ravno na tej podlagi je toženka tudi spremenila obdobje podelitve koncesije iz nedoločenega v določen čas, in sicer se koncesija podeljuje do 17. 12. 2032, kar predstavlja obdobje 15 let od uveljavitve novele zakona.

K I. točki izreka

10Tožba ni utemeljena.

11V obravnavani zadevi gre za spremembo odločbe o koncesiji, podeljene za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas. Toženka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K. Navedena določba pravi, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja, podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

12Med strankama ni sporno relevantno dejansko stanje, torej da je bilo tožnici z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije na način, da je namesto za nedoločen čas podeljena za določen čas, torej obdobje 15 let. Sporno pa je pravno vprašanje, ali lahko toženka svojo odločitev opre na zgoraj citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po mnenju tožnice v nasprotju z več določbami Ustave.

13Upravno sodišče je v treh istovrstnih zadevah na podlagi 156. člena Ustave prekinilo postopke odločanja in s predlogi pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom Ustave oziroma z 2. členom Ustave.

14Ustavno sodišče je nato z odločbo U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 v eni od zadev (I U 103/2019) odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Ugotovilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je začel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021).

15Ustavno sodišče se je v zgoraj navedeni odločbi opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji, ki je izrecno določena v 74. členu Ustave in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve odločbe, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021). Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev skladna tudi z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb Zakona o javno zasebnem partnerstvu in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021).

16V ostalih dveh zadevah, v katerih je Upravno sodišče prav tako sprožilo postopek presoje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa je Ustavno sodišče s sklepom U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021 zahtevi za oceno ustavnosti zavrglo in obrazložilo, da je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 ugotovilo, da izpodbijana odločba ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Pri tem je opravilo tudi presojo izpodbijane ureditve z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in ugotovilo, da ureditev iz ZZDej-K ni v neskladju s tem temeljnim načelom. Prav tako je to ureditev že presojalo z vidika vseh očitkov, ki jih je navedel predlagatelj, zato odločitev Ustavnega sodišča ni bila potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

17Glede na predhodno povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, pa je s tem dejansko ovrglo tudi očitek tožnice o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje urejeno s pravnomočno odločbo ni prišlo.

18Glede na zgoraj povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. To pa posledično tudi pomeni, da izpodbijani odločitvi ni mogoče očitati napačne uporabe materialnega prava. Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, je s tem dejansko ovrglo tudi toženkin očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanje predpisa za nazaj, če se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.

19Tožnica graja odločitev Ustavnega sodišča in meni, da ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Vendar pa Upravno sodišče ne more ocenjevati odločbe Ustavnega sodišča, ker so odločbe Ustavnega sodišča obvezne (tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču) in ne zavezuje le zakonodajalca temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče, ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.¹ Sodišče je bilo torej v tej zadevi dolžno upoštevati razlago Ustavnega sodišča, podano v zadevi U-I-193/19-14, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. Sodišče ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti. Dolžno pa se je opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, kar je v tej sodbi storilo.²

20Tožnica v tožbi ni navedla, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene navedbe pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati.

21Sodišče se tudi ne strinja z zatrjevanji tožnice o kršitvi 14. člena Ustave s sklicevanjem na določbe Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). V skladu s četrtim odstavkom 39. člena ZLD-1 se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1. Slednji določa, da je mreža izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni določena na podlagi naslednjih meril: potreb prebivalstva po dostopu do zdravil in drugih izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, števila prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne, cestne razdalje med lekarnami in prisotnosti zdravstvene dejavnosti na primarni ravni. Koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti pa se v skladu z drugim odstavkom 42. člena ZZDej podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev, koncesija pa se v skladu s prvim odstavkom 43. člena ZZDej podeli za obdobje 15 let. Iz navedenega sledi, da so merila za dodeljevanje koncesij na področju lekarniških dejavnosti iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 popolnoma drugačna od meril za dodeljevanje koncesij na področju zdravstvene dejavnosti iz drugega odstavka 42. člena ZZDej, zato pa je drugače določeno tudi obdobje trajanja. V ZLD-1 je obdobje določeno v razponu in je od koncedenta odvisno, za kakšno obdobje bo koncesija podeljena, pri tem pa velja zakonska omejitev, in sicer najmanj 15 let in največ 30 let, tako da je lahko določena tudi na 15 let, odvisno od izpolnjevanja pogojev. ZZDej pa izrecno določa, kako dolgo traja koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti (15 let), in koncedent nima možnosti odločanja o trajanju koncesijskega razmerja. Sodišče tako ugotavlja, da oba koncesionarja nista v primerljivem položaju in tako ne gre za kršitev enakosti pred zakonom, ki je določena v 14. členu Ustave.

22Sodišče zavrača nadaljnje navedbe tožnice, da nova ureditev posega v pravico do varstva lastnine po 33. členu Ustave in pravico do premoženja po 1. členu Prvega protokola k EKČP. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino, ki jo ta člen varuje. Z 41. členom ZZDej-K tožnici koncesija ni bila odvzeta in ni bil zožen njen dosedanji obseg. Tako je potrebno zavrniti trditev, da gre za ukrep, ki je primerljiv z razlastitvijo in zato ni mogoč brez nadomestila. ZZDej-K pa sicer po poteku 15 let omogoča podaljšanje koncesije. Če ji koncesija ne bo podaljšana, bo lahko tožnica še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost.

23Sicer pa 44.f člen ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Treba pa je poudariti, da je tudi Ustavno sodišče v svoji obrazložitvi U-I-193/2019-14 omenilo, da je pri presoji učinka trajanja tega obdobja na možnost koncesionarjev, da si povrnejo začetne in naknadne naložbe ter pridobijo dobiček, treba upoštevati tudi dejstvo, da koncesije za nedoločen čas od leta 2007 naprej niso več mogle biti podeljene, tako da bodo take koncesije ob izteku obdobja 15 let po uveljavitvi ZZDej-K trajale najmanj 25 let.³ Kot je razvidno iz spisa, je bila konkretna koncesija podeljena v letu 2000, kar pomeni, da bo ob izteku tega obdobja leta 2032 trajala 32 let.

24Glede očitka o kršitvi 74. člena Ustave je ugotoviti, da je Ustavno sodišče že samo obrazložilo v 11. točki odločbe U-I-193/19-14, da je varstvo konkurence oziroma preprečevanje omejevanja konkurence že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave. Izpostavlja, da iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki upravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine.⁴ Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj na trgu trajno zagotovljen.⁵ Iz zakonodajnega gradiva pa izhaja še drug zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je Ustavno sodišče v dosedanji ustavnosodni presoji prav tako že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Predlagatelj glede teh dveh zakonodajalčevih ciljev navaja, da naj bi si bila med seboj v nasprotju. Vendar temu očitku ni mogoče slediti. Zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji.

25Tožnica navaja, da se ji s spremembo omejuje svoboda sprejemanja gospodarskih odločitev in svoboda razpolaganja s presežki prihodkov, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-194/2017-21 z dne 15. 11. 2018, v kateri je Ustavno sodišče podalo razlago v smeri kategorizacije zdravstvene dejavnosti kot gospodarske dejavnosti. Res je, da je v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, Ustavno sodišče v odločbi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave. Ob tem pa je pripomniti, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (U-I-255/01 s 25. 9. 2003, 5. točka obrazložitve).

26Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po Ustavi, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj Ustava sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi.⁶ V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. To izhaja tudi iz predloga zakona, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona - tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način - saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.⁷

27Ustavno sodišče je v odločbah št. U-I-194/17 in U-I-193/19 poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih, ustavno dopusten. Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih, v nadaljevanju ZZ). Zavod je javni zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena ZZ). Ustavno sodišče v zadevi U-I-194/17 z 15. 11. 2018 za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena ZZDej v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si torej ustanovitelji (za razliko od koncesionarjev) morebitnega presežka ne morejo deliti, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnik, ni neustavna.

28Sodišče zavrača trditve, da je kršen 74. člen in 14. člen Ustave, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. O podaljšanju koncesije torej ne odloča koncedent na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. O tem, ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod, bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent.

29Tožnica se sklicuje še na poseg v svobodo dela (49. člen Ustave), češ da je zagotovila ustrezen kader, prostore ter opremo za izvajanje zdravstvene dejavnosti, ki pa bo po poteku koncesije zanj neuporabna. Po presoji sodišča trditev, da sporna določba 16. člena ZZDej-K po izteku koncesije preprečuje nadaljnje opravljanje poklica, ne drži. Pri tožnici zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje bodo še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnica ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo morala tožnica, tj. pri njej zaposleni, delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svobode dela (49. člen Ustave) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost⁸ in še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi,⁹ prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.¹⁰ To pa je tisto, kar dejansko zatrjuje tožnica, tj. da (v primeru nepodaljšanja koncesije) ne bo mogla več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način, kot ga bo opravljala v času njenega trajanja. Po presoji sodišča pa tudi Splošna deklaracija o človekovih pravicah in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah stalnosti dela ter njegovo opravljanje na enaki podlagi in na enak način ne zagotavljata, saj vsebinsko določata enako kot Ustava.

30Ker je glede na vse navedeno izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

31Sodišče v zadevi ni razpisalo glavne obravnave, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu s 5. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi listin. Dodati pa je še, da dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, med strankama ni sporno, in sicer, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožnici z odločbo podeljena koncesija za nedoločen čas. Sporna so izključno pravna vprašanja. Kadar pa je dejansko stanje med strankama nesporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

K II. točki izreka

32Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-545/11, Up 544/11, 11. točka obrazložitve in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.
² Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-545/11, Up 544/11, 11. točka obrazložitve in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.
³ Glej opombo 13 v navedeni odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19-14.
⁴ Tako 11. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-193/19-16 z dne 6. 5. 2021 in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013, 48. točka obrazložitve.
⁵ Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007, 19. točka obrazložitve.
⁶ Tako R. Zagradišnik v: L. Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, str. 1041-1042.
⁷ Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.
⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. točka obrazložitve.
⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. točka obrazložitve.
¹⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/15 z dne 18. 5. 2017, 22. točka obrazložitve.