VSRS Sodba V Ips 1/2024

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške revizijskega postopka.

Odločitev in nosilni razlogi Upravnega sodišča

1Upravno sodišče Republike Slovenije je z izpodbijano sodbo in sklepom zavrglo tožbo tožnice zoper zahtevo toženke za posredovanje informacij št. ... z dne ... (v nadaljevanju Zahteva), zoper odredbo toženke št. ... z dne ... (v nadaljevanju Odredba) ter zoper 1., 2. in 4. točko izreka odločbe toženke št. ... z dne ... (v nadaljevanju Odločba), s katero je toženka na podlagi tožničinega ugovora 1. točko izreka Odredbe delno spremenila (1. točka izreka Odločbe), v preostalem pa ugovor zavrnila (2. točka izreka Odločbe) in tožnici naložila plačilo takse za ugovor (4. točka izreka Odločbe). Tožbo je zavrnilo v delu, ki se nanaša na 3. točko izreka Odločbe toženke, s katero je toženka zavrnila tožničin ugovor zoper odločitev o objavi informacije o kršitelju in izrečenem nadzornem ukrepu iz 3. točke izreka Odredbe. Odločilo je še, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

2Upravno sodišče je v zvezi z odločitvijo o zavrženju tožbe pojasnilo, da Zahteva ne predstavlja upravnega akta v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in da tožnica tudi ni zatrjevala, da bi bilo s tem dejanjem toženke poseženo v njene ustavne pravice in svoboščine v smislu 4. člena ZUS-1. Zoper Odredbo je tožbo zavrglo skladno s 476. členom Zakona o trgu finančnih instrumentov (ZTFI-1),¹ zoper 1., 2. in 4. točko izreka Odločbe pa je tožbo zavrglo na podlagi 1. točke drugega odstavka 476. člena ZTFI-1. V zvezi z odločitvijo o zavrnitvi tožbe je pojasnilo, da je toženka pristojna za izvajanje nadzora po drugem odstavku 345. člena ZTFI-1 zoper tožnico in da posledično za ta nadzor veljajo tudi določbe Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-2)², kot to določa tretji odstavek 347. člena ZTFI-1. Glede tožničinega zatrjevanja, da so v tem primeru izpolnjeni pogoji za to, da se identiteta kršitelja ne objavi (prvi odstavek 278. člena ZBan-2), je pojasnilo, da tožnica ni dokazala nesorazmerne škode skladno s 3. točko prvega odstavka 278. člena ZBan-2. Obrazložilo je še, da so neutemeljena tudi tožničina zatrjevanja glede kršitve privilegija zoper samoobtožbo.

Dopuščeno revizijsko vprašanje

3Vrhovno sodišče je s sklepom V DoR 12/2022 z dne 10. 10. 2023 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je ATVP³ pristojna nad odvetniško družbo, ki na svojem fiduciarnem računu vrednostnih papirjev vodi vrednostne papirje svojih strank, izvajati nadzor na podlagi 345. in/ali 347. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (ZTFI-1)?

Povzetek revizije

4Tožnica je vložila revizijo, v kateri navaja, da toženka ni bila pristojna za izvedbo nadzora na podlagi 345. člena ZTFI-1 in da so posledično vsi njeni izdani akti neveljavni. Navaja, da je bilo tako v postopku pred toženko kot v upravnem sporu nesporno, da je odvetniška družba, ki ne opravlja investicijskih storitev in poslov. Trdi, da četudi bi opravljala investicijske storitve in posle, pa jih ne, bi bila pristojnost toženke izključena, ker bi šlo pri njej za osebo iz petega odstavka 59. člena ZTFI-1 (3. točka prvega odstavka 62. člena istega zakona). Po mnenju tožnice je toženka na podlagi drugega odstavka 345. člena ZTFI-1 pristojna za nadzor nad osebami, ki kot samostojno storitev opravljajo pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena istega zakona, in ne za nadzor nad imetniki (računov) nematerializiranih vrednostnih papirjev. Sklicuje se tudi na 11. točko prvega odstavka 62. člena ZTFI-1. Po mnenju tožnice je sklicevanje toženke na sedmi odstavek 347. člena ZTFI-1 pravno nepomembno, saj če ni podana pristojnost za nadzor po 345. členu istega zakona, tudi sedmi odstavek 347. člena tega zakona ne more predstavljati pravne podlage za izvedbo konkretnega nadzornega postopka. Četudi bi toženka imela pristojnost za izvedbo predmetnega nadzornega postopka, nima pristojnosti za izrekanje ukrepov na podlagi 277. in 278. člena ZBan-2 (razkritje infromacij o izrečenih ukrepih in razkritje identitete kršitelja). Tožnica predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo ter sklep spremeni tako, da v celoti ugodi tožbenemu zahtevku.

Odgovor na revizijo

5Toženka je na revizijo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

Presoja utemeljenosti revizije

6Revizija ni utemeljena.

Obseg revizijskega preizkusa

7V skladu s 371. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodno odločbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

Materialnopravna izhodišča

8Revizijsko vprašanje naslavlja dileme v zvezi s pristojnostjo toženke po ZTFI-1 za opravljanje nadzora nad tožnico kot odvetniško družbo, ki na fiduciarnem računu vodi vrednostne papirje svojih strank. Zastavlja se vprašanje, ali dajejo določbe 345. oziroma 347. člena ZTFI-1 toženki pristojnost za opravljanje tovrstnega nadzora nad tožnico.

9V zvezi z vodenjem nematerializiranih vrednostnih papirjev strank na fiduciarnem računu določa ZTFI-1 za odvetnike, odvetniške družbe in notarje posebno ureditev. Tako je v desetem odstavku 296. člena ZTFI-1 določeno, da odvetnik, notar ali odvetniška družba ne sme voditi nematerializiranih vrednostnih papirjev stranke na fiduciarnem računu, kadar je predmet ali podlaga pogodbe, na podlagi katere bi se nematerializirani vrednostni papirji vodili na fiduciarnem računu, le vodenje teh nematerializiranih vrednostnih papirjev na fiduciarnem računu. Vendar pa odvetnik, notar ali odvetniška družba ne krši prepovedi iz prejšnjega stavka, če: 1. se nematerializirani vrednostni papirji vodijo na fiduciarnem računu zaradi izvedbe posla nakupa ali prodaje, ki je skupen več imetnikom nematerializiranih vrednostnih papirjev, ali drugih pravnih postopkov in 2. se nematerializirani vrednostni papirji ne vodijo na fiduciarnem računu več kot 12 mesecev, s soglasjem agencije pa tudi daljše obdobje, če odvetnik, notar ali odvetniška družba izkaže verjetnost, da je tako daljše vodenje potrebno zaradi izpolnitve pogojev za izvedbo poslov nakupa ali prodaje ali vodenja ali zaradi predvidenega daljšega trajanja pravnih postopkov. V primeru, če odvetnik, odvetniška družba ali notar vodi nematerializirane vrednostne papirje strank na fiduciarnem računu v nasprotju s citiranim desetim odstavkom 296. člena ZTFI-1, je v ZTFI-1 predpisana globa za prekršek (šesti odstavek 545. člena istega zakona).

10Nadalje ZTFI-1 v šestem odstavku 59. člena določa, da lahko v Republiki Sloveniji pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena tega zakona kot samostojno storitev opravljajo le osebe iz prvega ali drugega odstavka 59. člena ZTFI-1. Pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena tega zakona so: 1. hramba in vodenje finančnih instrumentov za račun strank, ki vključuje tudi: skrbništvo in sorodne storitve, kot so upravljanje denarnih in drugih vrst zavarovanja, ter storitve vodenja računov nematerializiranih vrednostnih papirjev strank, razen vodenja centralnega registra. Med osebami, naštetimi v prvem in drugem odstavku 59. člena ZTFI-1, ni navedene odvetniške družbe. To pomeni, da odvetniška družba po ZTFI-1 ne sme v Republiki Sloveniji kot samostojno storitev opravljati pomožnih investicijskih storitev iz 1. točke prvega odstavka 19. člena tega zakona.

11Po ZTFI-1 je za izvajanje nadzora v skladu s tem zakonom pristojna (tudi) toženka (primerjaj 48. člen ZTFI-1, 10. poglavje istega zakona). Tako je v prvem odstavku 345. člena ZTFI-1 določeno, da je toženka pristojna in odgovorna za nadzor nad osebami, ki opravljajo investicijske storitve in posle, a niso osebe iz prvega do petega odstavka 59. člena tega zakona, ter da toženka opravlja nadzor v obsegu, določenem v oddelku 9.4 ZBan-2 v zvezi s tretjim odstavkom 347. člena tega zakona. Iz določbe drugega odstavka 345. člena ZTFI-1 izhaja, da je toženka pristojna opravljati nadzor nad osebami, ki kot samostojno storitev opravljajo pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena tega zakona, a niso osebe iz prvega ali drugega odstavka 59. člena tega zakona. Ta nadzor opravlja v obsegu, določenem v oddelku 9.4 ZBan-2 v zvezi s tretjim odstavkom 347. člena tega zakona.

12Tretji odstavek 347. člena ZTFI-1 določa, da se za nadzor iz tretjega do četrtega odstavka 340. člena, 343. in 345. člena tega zakona smiselno uporabljajo 234. do 265. člen in 274. do 278. člen ZBan-2, če za posamezen primer ni določeno drugače. To pomeni, da je (med drugim tudi) za izvajanje nadzora po 345. členu ZTFI-1 namenjena določba tretjega odstavka 347. člena ZTFI-1.

Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje

13Tožnica je odvetniška družba, ki je na svojem fiduciarnem računu vodila vrednostne papirje strank. Toženka je nad njo uvedla nadzorni postopek po ZTFI-1. Cilj nadzora je bil ugotoviti, ali tožnica v zvezi z nematerializiranimi vrednostnimi papirji, ki jih vodi na svojem fiduciarnem računu, opravlja pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena ZTFI-1 oziroma, ali ravna v skladu z določbo desetega odstavka 296. člena istega zakona.

14Že je bilo razloženo, da mora tožnica v zvezi z vodenjem nematerializiranih vrednostnih papirjev na fiduciarnem računu spoštovati določbo desetega odstavka 296. člena ZTF-1. Da bi toženka lahko preverila, ali tožnica upošteva omejitve oziroma zapovedi iz te določbe, ali pa morebiti kot samostojno storitev opravlja pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena ZTFI-1, je logično in razumno, da mora kot nadzorni organ po ZTFI-1 s tem v zvezi opraviti nadzor nad tožnico.

15Upravno sodišče je pristojnost toženke za opravljanje tovrstnega nadzora utemeljilo na drugem odstavku 345. člena ZTFI-1. Ta določba se je glasila: "Agencija je pristojna in odgovorna za nadzor nad osebami, ki kot samostojno storitev opravljajo pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena tega zakona, a niso osebe iz prvega ali drugega odstavka 59. člena tega zakona. Agencija opravlja nadzor v obsegu, določenem v oddelku 9.4 ZBan-2 v zvezi s tretjim odstavkom 347. člena tega zakona."

16Gramatikalna razlaga drugega odstavka 345. člena ZTFI-1 ponuja razlago, da je toženka pristojna opravljati nadzor nad osebami, ki kot samostojno storitev opravljajo pomožne investicijske storitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena tega zakona, a niso osebe iz prvega ali drugega odstavka 59. člena tega zakona. Vendar bi takšna dobesedna jezikovna razlaga lahko spregledala namen opravljanja tovrstnega nadzora (teleološka razlaga) in tudi sicerjšnjo ureditev po ZTFI-1, ki na odvetnike oziroma odvetniške družbe naslavlja določene omejitve v zvezi z vodenjem nematerializiranih vrednostnih papirjev strank na fiduciarnem računu (primerjaj deseti odstavek 296. člena ZTFI, šesti odstavek 59. člena ZTFI-1). Zakonske ureditve, ki v zvezi z vodenjem nematerializiranih vrednostnih papirjev naslavlja (tudi) tožnico, izhajajoč iz sistemske razlage, tako ni mogoče zaobiti pri razumevanju določbe drugega odstavka 345. člena ZTFI-1, ki določa pristojnost toženke za nadzor nad drugimi osebami. V nasprotnem bi namreč tak nadzor nad odvetniškimi družbami izostal. Pristojnost toženke za nadzor nad tožnico tako izhaja iz značilnosti zakonsko urejenih obveznosti odvetniške družbe glede načina vodenja nematerializiranih vrednostnih papirjev strank na fiduciarnem računu in ga je treba obravnavati ne le ob upoštevanju dobesedne dikcije drugega odstavka 345. člena ZTFI-1, ampak tudi glede na siceršnje pristojnosti toženke (Agencije), ki so usmerjene v vzpostavitev stanja po tem zakonu. Le na tak način se lahko celovito udejanja nadzorniška funkcija toženke ter načelo skrbnega in učinkovitega nadzora.

17Glede na obrazloženo je utemeljevanje pristojnosti toženke na določbi drugega odstavka 345. člena ZTFI-1 pravilno, saj bi sicer nadzor nad odvetniško družbo glede spoštovanja določbe desetega odstavka 296. člena ZTFI-1 v celoti izostal. Nadzor toženke po drugem odstavku 345. člena ZTFI-1 tako zaobjema tudi odvetniške družbe, pri katerih toženka preverja, ali slednje v zvezi z vodenjem nematerializiranih vrednostnih papirjev na fiduciarnem računu spoštujejo določila ZTFI-1. Določba drugega odstavka 345. člena ZTFI-1 je torej odsev ureditve po tem zakonu, ki naslavlja določene obveznosti oziroma omejitve, ki veljajo za odvetnike oziroma odvetniške družbe, in z njo tvori smiselno celoto. Za izvajanje tovrstnega nadzora po drugem odstavku 345. člena ZTFI-1 pa je upoštevna tudi določba tretjega odstavka 347. člena istega zakona, ki odkazuje na smiselno uporabo določb 234. do 265. člena in 274. do 278. člena ZBan-2, če za posamezen primer ni določeno drugače.

18Tožnica v reviziji zastavlja še vprašanje, ki se nanaša na razlago Direktive 2014/65/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU (v nadaljevanju Direktiva) in predlaga, naj ga Vrhovno sodišče predloži Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU) v predhodno odločanje.⁴

19Nacionalno sodišče, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni več pravnega sredstva (v nadaljevanju nacionalno sodišče), mora predložiti zadevo Sodišču EU, če se mu postavi vprašanje glede razlage prava EU (prvi in tretji odstavek 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, v nadaljevanju PDEU). Po sodni praksi Sodišča EU nacionalno sodišče te dolžnosti nima, če ugotovi, da je Sodišče EU zadevno določbo prava Unije že razložilo, ali da je pravilna razlaga prava Unije tako očitna, da ne dopušča nikakršnega razumnega dvoma, ali da vprašanje, ki se zastavlja, ni upoštevno. Nacionalno sodišče mora torej (med drugim) presoditi, ali je vprašanje s področja razlage prava EU upoštevno za rešitev spora, ki poteka pred nacionalnim sodiščem.⁵

20Iz trditev v reviziji ni mogoče sklepati, da bi bila razlaga Direktive oziroma vprašanje, kot ga je zastavila revidentka, sploh lahko upoštevno za odločitev v konkretnem primeru. V tem primeru je za odločitev o reviziji namreč bistveno vprašanje pristojnosti toženke za nadzor nad odvetniško družbo po ZTFI-1 v zvezi z vodenjem nematerializiranih vrednostnih papirjev na fiduciarnem računu oziroma v zvezi s tem, ali tožnica ravna skladno z desetim odstavkom 296. člena ZTFI-1. Morebitne druge dileme, ki jih revidentka poskuša naslavljati v reviziji, tudi vprašanje, ali morebiti tožnica opravlja (pomožne) investicijske storitve in posle, bi okvir dopuščenega revizijskega vprašanja v okoliščinah tu obravnavanega primera presegle. Poleg tega je v Direktivi glede področja njene uporabe določeno, da se Direktiva uporablja za investicijska podjetja, upravljavce trga, izvajalce storitev sporočanja podatkov in podjetja iz tretjih držav, ki opravljajo investicijske storitve ali investicijske posle prek ustanovitve podružnice v Uniji (prvi odstavek 1. člena Direktive). Tožnica v reviziji tudi sama zatrjuje, da ni sporno, da ne opravlja investicijskih storitev in poslov. Po navedenem zaradi pomanjkljive trditvene podlage revizije ob odločanju o reviziji ni mogoče sklepati, da bi bilo zastavljeno vprašanje v okviru predhodnega odločanja lahko upoštevno za odločitev v okoliščinah primera.

21Na podlagi obrazloženega lahko Vrhovno sodišče na revizijsko vprašanje odgovori, da je imela toženka na podlagi drugega odstavka 345. člena ZTFI-1 v zvezi s tretjim odstavkom 347. člena istega zakona pristojnost za nadzor nad tožnico kot odvetniško družbo, ki je na svojem fiduciarnem računu vrednostnih papirjev vodila vrednostne papirje svojih strank.

Odločitev o reviziji

22Po obrazloženem je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o revizijskih stroških

23Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama krije svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP, vse v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sestava senata in glasovanje

24Vrhovno sodišče je skladno s prehodno določbo prvega odstavka 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1C)⁶ odločilo v senatu treh sodnikov na podlagi do sedaj veljavne določbe prvega odstavka 14. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 - odl. US, 62/10, 98/11 - odl. US, 109/12, 10/17 - ZPP-E).

25Senat je odločitev sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Uradni list RS, št. 77/18, 17/19, 66/19, 49/20 - ZIUZEOP.
² Uradni list RS, št. 25/15, 44/16 - ZRPPB, 77/16 - ZCKR, 41/17, 77/18 - ZTFI-1, 22/19 - ZIUDSOL, 44/19 - odl. US.
³ Agencija za trg vrednostnih papirjev.
⁴ Tožnica v reviziji zastavlja naslednje vprašanje: "Ali se Direktiva 2014/65/EU Evropskega porlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU v delu, ki se nanaša na opravljanje pomožnih investicijskih storitev in poslov, uporablja tudi za odvetniško družbo, ki nematerializirane vrednostne papirje sprejme na fiduciarni račun za nematerializirane vrednostne papirje od več upravičencev zaradi skupnega učinkovitejšega uresničevanja pravic iz teh vrednostnih papirjev, kot je skupno zastopanje na skupščinah, skupno uresničevanje manjšinskih delničarskih pravic preko "izvenskupščinskih" pravnih sredstev, skupno varstvo pravnih interesov v postopku prodaj in podobno?"
⁵ Sodbe Sodišča EU v zadevah CILFIT 283/81 z dne 6. 10. 1982 (točka 21), Consorzio Italian Management C-561/19 z dne 6. 10. 2021 (točke 33-35), Kubera C-144/23 z dne 15. 10. 2024 (točke 36-38).
⁶ Uradni list RS, št. 49/23.