UPRS Sodba II U 238/2022-12

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, št. 06182-3213/2021-5 z dne 9. 11. 2021 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je upravni organ odločil, da mora tožeča stranka kot zavezanka v roku 15 dni od vročitve pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o. na lokaciji Začasnega skladišča ..., zagotoviti prevzem 252,37 ton odpadne embalaže (klasifikacijska številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta izvajalec javne službe (IJS) zbral iz mešanih komunalnih odpadkov od 1. 1. 2021 do 30. 9. 2021. Z 2. točko izreka je odločil, da mora tožeča stranka takoj po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti inšpektorja, s 3. točko, da tožba ne zadrži izvršitve te odločbe in s 4. točko, da stroški postopka niso nastali.

2Iz obrazložitve izhaja, da je inšpektor za okolje dne 20. 10. 2021 opravil inšpekcijski nadzor pri stranki z interesom v zvezi s prejetim obvestilom z dne 8. 10. 2021 v skladu s tretjim odstavkom 21. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži, to je da količina zbrane mešane komunalne odpadne embalaže (v nadaljevanju MKOE), ki jo izvajalec javne službe predhodno skladišči v zbirnem centru, presega 80 % količine odpadne embalaže, ki jo lahko hkrati predhodno skladišči glede na zmožnost zbirnega centra in hkrati skladišči glede na zmožnost objekta za skladiščenje odpadne embalaže ter da tožeča stranka kljub obvestilu z dne 8. 10. 2021 o preseganju količin pri IJS v predpisanem roku dveh dneh po prejemu obvestila, ni prevzela svojega deleža odpadkov. Navedena odpadna embalaža je bila v skladu z Uredbo o obvezni občinski gospodarski javni službi zbiranja komunalnih odpadkov zbrana kot ločena frakcija komunalnih odpadkov po sistemu od vrat do vrat, v zbiralnicah in v zbirnem centru. Ugotovljeno je bilo, da je skladišče polno, zmogljivost predhodnega skladišča je predvidena tedenska zaloga, to je 380 ton, na dan 30. 9. 2021 pa je bilo skladiščeno 931,97 ton. Ugotovljeno je bilo tudi, da IJS skladno s petim odstavkom 22. člena Uredbe mesečno po elektronski pošti obvešča vse DROE o količinah zbrane odpadne embalaže v skladu s predpisom, ter da nobena DROE ni izpodbijala podatkov o zbrani količini MKOE iz mesečnega obvestila.

3Inšpektor je ob nadzoru pri tožeči stranki pridobil seznam evidenčnih listov za obdobje od januarja do septembra 2021 ter zbir tehtalnih listov za isto obdobje. Iz teh podatkov je bilo ugotovljeno, da je do 30. 9. 2021 tožeča stranka zbrala skupaj 14.587,69 ton mešane embalaže s klasifikacijsko številko 15 01 06. V skladu s sklepom iz tega obdobja bi skupno skupina DROE morala prevzeti 3.398,93 ton MKOE, prevzela pa je samo 3.146,56 ton MKOE. Prevzeto torej ni bilo 252,37 ton mešane embalaže s klasifikacijsko številko 15 01 06.

4Delež prevzemanja odpadne embalaže v letu 2021 za odpadno embalažo plastika in kovine (mešana embalaža) za tožečo stranko znaša 23,3 %. Tožeča stranka je bila z dopisom št. 06182-3213/2021-3 z dne 25. 10. 2021 seznanjena oziroma opozorjena, da mora prevzeti preostalo količino odpadkov in da v kolikor se v roku ne bo opredelila do ugotovitev, se bo štelo, da ugotovitvam ne nasprotuje. Tožeča stranka je poslala odgovor, vendar se tožena stranka z njim ni strinjala in je izdala izpodbijano odločbo.

5Tožena stranka poudarja, da je 40. člen Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1J) določil, da se obveznosti iz spremenjenega 20. člena za osebe iz prvega in tretjega odstavka 26. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo začnejo uporabljati s 1. 1. 2021. Prvi odstavek 40. člena ZVO-1J določa, da mora skupina DROE na celotnem območju RS zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, razen za tisto, za katero je zagotovljeno ravnanje v okviru individualnih sistemov v skladu z 32. členom Uredbe.

6Zoper odločitev upravnega organa prve stopnje je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je upravni organ druge stopnje zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da se pritožbeni organ strinja z vsebino odločitve prvostopenjskega organa ter da ugotavlja, da je bil postopek voden pravilno in materialno pravo pravilno uporabljeno. Stranki pa je bila tudi dana možnost do izjave.

Navedbe tožeče stranke v upravnem sporu

7Z odločitvijo upravnih organov se tožeča stranka ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu. V njej navaja, da je izpodbijana odločba v vseh točkah izreka nepravilna, protiustavna in nezakonita, zaradi česar jo je potrebno odpraviti. Tožeča stranka poudarja, da je dne 25. 10. 2021 prejela dopis tožene stranke, s katerim jo je ta pozvala na izjasnitev glede ugotovitev v postopku inšpekcijskega nadzora v zvezi s prevzemom komunalne odpadne embalaže pri stranki z interesom. Na ta dopis je dne 2. 11. 2021 odgovorila in izpostavila, da je prišlo do spremembe njenega okoljevarstvenega dovoljenja šele dne 11. 2. 2021 zato pred tem datumom (torej od 1. 1. 2021 do 10. 2. 2021) takrat zbrane količine embalaže ni dolžna prevzeti, saj za kaj takega v prej veljavnem okoljevarstvenem dovoljenju ni imela podlage.

8Tožeča stranka poudarja, da je za odločitev v predmetni zadevi bistveno ugotoviti, ali je dolžna svoje obveznosti izpolnjevati neposredno na podlagi Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in to kljub temu, da bi s tem ravnala v nasprotju z okoljevarstvenim dovoljenjem. Tožena stranka je namreč odločila na podlagi dvanajstega odstavka 20. čelna ZVO-1 in 39. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, pri tem pa ni upoštevala, da mora tožeča stranka dejavnost opravljati na podlagi in v skladu z izdanim okoljevarstvenim dovoljenjem. Pri tem tožeča stranka navaja, da je 20. člen ZVO-1 neustaven, ker je v nasprotju z 2., 120., 33. in 74. členom Ustave Republike Slovenije.

9Tožeča stranka izpostavlja, da drugi odstavek 82. člena ZVO-1 določa, da mora za vsako nameravano spremembo dejavnosti vložiti vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja. Postopek za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja pa se lahko začne tudi po uradni dolžnosti. Izpostavlja, da je bila njena obveznost iz skupine DROE najprej urejena v Uredbi, nato pa jo je uredil ZVO-1, kar pomeni, da je prišlo do spremembe predpisa s področja varstva okolja in skladno z 78. členom ZVO-1 je potrebno spremeniti okoljevarstveno dovoljenje, tako da tožeča stranka lahko opravlja dodatno dejavnost šele po spremembi okoljevarstvenega dovoljenja, torej po 11. 2. 2021. Tudi novi zakon ZVO-1 ni določil izjeme kdaj ne gre za opravljanje dejavnosti v nasprotju z okoljevarstvenem dovoljenjem. Tožeča stranka svojo dejavnost opravlja na podlagi izdanega okoljevarstvenega dovoljenja in tega okvira ne sme preseči, ker ji grozi odvzem oziroma začasna ali trajna prepoved opravljanja dejavnosti ali denarna kazen. Prevzemanje odpadne embalaže v večjih količinah bi pomenilo opravljanje dejavnosti v nasprotju z okoljevarstvenim dovoljenjem, saj količina odpadne embalaže izhaja iz okoljevarstvenega dovoljenja. Tudi če je ravnanje v skladu z zakonom, pa je v nasprotju z okoljevarstvenim dovoljenjem.

10Tožeča stranka opozarja tudi na prepoved retroaktivnosti iz 155. člena Ustave RS, saj obveznost pobiranja odpadkov embalaže ne nastane zgolj na podlagi ZVO-1 in Uredbe, temveč predvsem na podlagi okoljevarstvenega dovoljenja. Tožeča stranka je bila v obdobju od 1. 1. do 30. 6. 2021 na podlagi okoljevarstvenega dovoljenja dolžna pobirati mešano odpadno embalažo v razmerju 1:1 glede na količine dano na trg s strani zavezancev in ne določenega razmerja celotnega odpadne embalaže dane na trg v Republiki Sloveniji. S takšnim nalaganjem dodatnih obveznosti je tožena stranka kršila prepoved retroaktivnosti in ravnala v nasprotju z Ustavo RS.

11Tudi dejansko stanje je tožena stranka ugotovila napačno, saj je po poročanju zavezancev in IJS januarja 2021 znašala količina odpadkov 2.898 ton. To poročilo je pripravil vodja embalažne sheme pri tožeči stranki na podlagi podatkov zavezancev glede na sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020. Spremenjeno okoljevarstveno dovoljenje tožeče stranke določi obveznost prevzemanja odpadne embalaže le za tiste proizvajalce, s katerimi je zavezanec sklenil pogodbo o prevzemanju odpadne embalaže. Obveznost prevzema 252,37 ton pa predstavlja delež 21,34 % celotne količine odpadne embalaže zbrane pri IJS. Tožeča stranka ni dolžna prevzeti deleža celotne količine odpadne embalaže, temveč skladno z okoljevarstvenim dovoljenjem, le delež odpadne embalaže, ki so jo ustvarili njeni zavezanci, torej s katerimi ima sklenjeno pogodbo.

12Tožeča stranka navaja, da je izpodbijana odločba neobrazložena v delu, v katerem bi morala svoje obveznosti pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z veljavnim okoljevarstvenim dovoljenjem. V tej meri se odločbe ne da preizkusiti, kar je kršitev 22. in 25. člena Ustave RS. Tožeča stranka je namreč v izjasnitvi z dne 2. 11. 2021 izpostavila dejstvo, da na podlagi okoljevarstvenega dovoljenja v obsegu, kot ga je v pozivu na izjasnitev navedla tožena stranka, ni dolžna prevzemati večjih količin odpadkov in da bi navedeno pomenilo ravnanje v nasprotju z njenim okoljevarstvenim dovoljenjem. Tožena stranka pa se v izpodbijani odločbi do teh navedb ni opredelila. Prav tako je isto navedla v pritožbi z dne 22. 11. 2021. Tudi drugostopenjski organ je zgolj povzel navedbe prvostopenjskega organa in ni pojasnil, zakaj meni, da bi morala tožeča stranka svojo dejavnost opravljati v nasprotju z veljavnim okoljevarstvenim dovoljenjem.

13Prav tako ji tožena stranka ni dala pravice do izjave oziroma ji je kršila pravico do izjave, ki je vsebovana v 22. členu Ustave RS. Pozvana sicer je bila na izjasnitev, vendar ni prejela vse relevantne dokumentacije in zapisnika. V skladu s petim odstavkom 18. člena Uredbe bi morala tožena stranka pregledati vso dokumentacijo iz tega člena in sestaviti zapisnik ter ga posredovati tožeči stranki v izjasnitev. Tožena stranka pa tega ni storila. Tako se ni mogla seznaniti z vsemi potrebnimi informacijami. Prejela je zgolj skop opis dejanskega stanja, zato se ni mogla ustrezno opredeliti in učinkoviti uresničevati svoje pravice do izjave.

14Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi, saj tožena stranka ni pravilno uporabila materialnega prava, ni pravilno ugotovila dejanskega stanja, kršila pa je tudi pravila postopka, zato naj sodišče izpodbijano odločbo v celoti odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov v upravnem sporu.

Odgovor na tožbo

15Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala, je pa sodišču posredovala upravni spis.

Sodelovanje stranke z interesom

16Sodišče je tožbo posredovalo stranki z interesom, vendar nanjo ni odgovorila.

Odločanje brez glavne obravnave

17V obravnavani zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega upravnega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi ugotovljene bistvene kršitve pravil upravnega postopka in nepravilne uporabe materialnega prava ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi tretje točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni aktivno sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Sodna presoja

K I. točki izreka

18Tožba je utemeljena.

19Med strankama je sporno, ali je tožeča stranka zavezana k prevzemu 252,37 ton odpadne embalaže, ali pa je to količina, ki presega količino odobreno v okoljevarstvenem dovoljenju in bi prevzem pomenil njegovo kršitev. Prav tako je sporno, ali je tožena stranka tožeči stranki kršila pravico do izjave, s tem, ko ji ni vročila zapisnika o inšpekcijskem nadzoru in celotne dokumentacije, kot to zahteva 18. člena Uredbe oz. iz obrazložitve ni razvidno ali je podatke preverila v dokumentih, kot bi to morala, ter ali je izpodbijana odločba ustrezno obrazložena v delu, ki pojasnjuje temelj obveznosti prevzemanja odpadne embalaže, torej razmerje med ZVO-1 in okoljevarstvenim dovoljenjem tožeče stranke.

20Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

21V obravnavanem primeru je dne 20. 10. 2021 tožena stranka opravila inšpekcijski nadzor pri izvajalcu občinske gospodarske službe - stranki z interesom na lokaciji Začasnega skladišča ..., vse v skladu s tretjim odstavkom 21. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba oz. "nova Uredba"), ki je določal obveznosti izvajalca javne službe (v obravnavanem primeru stranke z interesom), da v primeru, če količina zbrane odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe predhodno skladišči v zbirnem centru, ali če količina odpadne embalaže, izločene iz mešanih komunalnih odpadkov, ki jo izvajalec javne službe skladišči v objektu za skladiščenje odpadne embalaže, presega 80 % količine odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe lahko hkrati predhodno skladišči glede na zmogljivost zbirnega centra ali hkrati skladišči glede na zmogljivost objekta za skladiščenje odpadne embalaže, mora o tem v treh delovnih dneh elektronsko obvestiti družbo za ravnanje z odpadno embalažo in pristojnega inšpektorja. To je stranka z interesom storila z dopisom po elektronski pošti z dne 8. 10. 2021, s katerim je tožeči stranki določila rok 2 dni, da prevzame 252,37 ton neprevzete odpadne embalaže.

22Iz upravnega spisa in iz navedb strank ne izhaja, da je tožeča stranka reagirala na dopis. Dne 20. 10. 2021 je inšpektor opravil ogled pri stranki z interesom, na ogledu je bil prisoten le predstavnik stranke z interesom. Na kraju ogleda je tožena stranka ugotovila, da pri IJS prevzema komunalno odpadno embalažo med drugim tudi tožeča stranka, da je prostor za predhodno skladiščenje poln, da odpadke v nasprotju s predpisanimi pravili skladiščijo tudi na prostem, da skladiščna kapaciteta presega 80% količine odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe lahko hkrati predhodno skladišči in da tožeča stranka ni reagirala na poziv z dne 8. 10. 2021, ter da je prevzela le 93% MKOE oz. 3.146,56 ton, neprevzeto pa je ostalo 252, 37 ton MKOE. O ogledu je bil sestavljen zapisnik št. 06182-3155/2021-1 z dne 20. 10. 2021. Iz upravnega spisa ne izhaja, da bi bil zapisnik vročen tožeči stranki.

23Dne 25. 10. 2021 je tožena stranka po uradni dolžnosti opravila inšpekcijski ogled dokumentacije, iz zapisnika št. 0612-3213/2021-2 z dne 25. 10. 2021 izhaja, da ni bila prisotna nobena stranka. Ob pregledu je tožena stranka ugotovila, da iz predloženih dokazil (zbir tehtnih in evidenčnih listov za obdobje od 1. 1. 2021 do 30. 9. 2021) s strani IJS izhaja, da tožeča stranka ni v roku prevzela 252,37 ton MKOE. Iz vročilnice priložene v upravnem spisu izhaja, da je bila kopija tega zapisnika vročena tožeči stranki dne 28. 10. 2021, ki je bila hkrati z dopisom pozvana, da se o zapisanem izjavi. Pisno izjavo je tožeča stranka dne 2. 11. 2021 posredovala toženi stranki.

24Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka opravila 2 ogleda in sicer ogled na kraju samem dne 20. 10. 2021 in pregled dokumentacije dne 25. 10. 2021. O obeh pregledih je sestavila zapisnik, iz katerih je razvidno, da tožeča stranka pri njih ni sodelovala, vročen pa ji je bil samo zapisnik ogleda dokumentacije z dne 25. 10. 2021. Pri tem dokumentacija, na katero se tožena stranka sklicuje tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe in na podlagi katere je sprejela odločitev, ni bila predložena tožeči stranki v vpogled in v izjavo.

25Tožena stranka je postopek kontrole opravila na podlagi 157. člena ZVO-1, ki predpisuje, da se inšpekcijski nadzor opravlja na podlagi tega zakona in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki jih ne ureja ZIN uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navedeno pomeni, da je tožena stranka pri vodenju postopka in pri odločanju, skladno z načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), vezana na izoblikovane temeljne procesne garancije, ki strankam tudi pred upravnimi organi, ko ti odločajo o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, zagotavljajo izvedbo poštenega postopka. Po uveljavljenih standardih velja postopek pred državnimi organi (tudi upravnimi) za poštenega, če je strankam v postopku (še pred izdajo odločbe) dana možnost (pisne ali ustne) izjave o vseh za odločitev pomembnih vprašanjih. Z namenom, da se zadeva na primeren način pred odločitvijo vsestransko razišče ter da med strankami in organom ni neraziskanih pravno pomembnih vprašanj, zakon predvideva določene institute, ki garantirajo poštenost postopka, vse z namenom, da se morebitna sporna vprašanja, nesporazumi ali nejasnosti, če je le mogoče, razrešijo še pred izdajo odločbe, s katero organ oblastno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Cilj je torej razjasnitev merodajnih dejstev v zadevi in uresničitev pravice do obrambe stranke, to je da ima stranka v postopku aktivno vlogo in da ni zgolj objekt postopka.

26Po prvem odstavku 154. člena ZUP je ustna obravnava obvezna v zadevah, v katerih je udeleženih več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. Ne glede na navedeno pa daje zakon uradni osebi, ki vodi postopek, možnost oziroma pooblastilo, da (bodisi po lastnem preudarku bodisi na predlog stranke) razpiše ustno obravnavo tudi tedaj, ko ta sicer po zakonu ni obvezna, če glede na okoliščine konkretne zadeve presodi, da bi bila njena izvedba (tako z vidika upravnega organa kot tudi stranke) koristna za razjasnitev zadeve. Kot poudarja pravna teorija, velja ustna obravnava za koristno zlasti v zapletenih zadevah, saj omogoča učinkovit dokazni postopek, pri katerem se lahko stranke že na obravnavi izjavijo o vseh pravno pomembnih dejstvih, tako pravnih kot dejanskih, izpodbijajo trditve nasprotnih strank ter ugotovitve upravnega organa, predlagajo svoje dokaze in aktivno sodelujejo ves čas postopka.²

27Zgoraj zapisano pomeni, da bi tožeča stranka morala imeti možnost (biti vabljena), da pri ogledu sodeluje, ker se je na njem odločalo o njenih obveznostih oz. ugotavljalo dejansko stanje na podlagi katerega je bila izdana odločitev/ukrep zoper njo. Tožena stranka je tožeči stranka omogočila, da se o zadevi izjavi, vendar ji ni vročila vseh dokumentov na podlagi katerih je odločitev sprejela in na katere se sklicuje v obrazložitvi odločbe (oba zapisnika ter zbir tehtnih in evidenčnih listov). Ker tega ni storila, je kršila pravico stranke do izjave in povzročila bistveno kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

28Zaradi kršitve pravice do izjave, na katero sodišče pazi po uradni dolžnosti, je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo v celoti odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

29Glede pravilne uporabe materialnega prava sodišče dodaja, da se v obravnavanem primeru izpodbijana odločba (izdana dne 9. 11. 2021) nanaša na obdobje od 1. 1. 2021 do 30. 9. 2021. V tem obdobju je že veljal ZVO-1J (od 1. 1. 2021) ter Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ("stara") do 23. 4. 2021 in nato spremenjena Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ("nova"). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka za celotno obravnavano obdobje uporabila "novo" Uredbo, kar pa ni pravilno, saj je "nova" Uredba začela veljati šele dne 23. 4. 2021, relevantna vsebina pa se razlikuje od vsebine "stare" Uredbe.

3070. člen "nove" Uredbe določa, da Uredba začne veljati 15. dan po objavi v Uradnem listu dne 8. 4. 2021, torej 23. 4. 2021. Veljavnost je določena za naprej, zato se za obdobje pred tem datumom "nova" Uredba ne sme uporabljati. Že 154. člen Ustave RS določa, da morajo predpisi biti objavljeni preden začnejo veljati in da predpis začne veljati 15. dan po objavi v državnem uradnem listu ali uradnem glasilu lokalne skupnosti. 155. člen Ustave določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj ter da samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. V obravnavanem primeru "nove" Uredbe pa temu ni tako, saj je izrecno določeno, da začne veljati dne 23. 4. 2021 in od tega dne naprej jo upravni organi morajo uporabljati. V primeru ko upravni organ obravnava obdobje, ki zajema tudi čas pred veljavnostjo "nove" Uredbe, mora obdobje razdeliti na obdobje (v obravnavanem primeru od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021) za katerega uporabi pravila "stare" Uredbe in na obdobje (od 23. 4. 2021 do 30. 9. 2021) na obdobje za katerega uporabi materialnopravno iz "nove" Uredbe.

31"Stara" Uredba (veljavna do dne 23. 4. 2021) je določala, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju prevzete odpadne embalaže (drugi odstavek 19. člena). Če ravnanje z odpadno embalažo ureja več družb za ravnanje z odpadno embalažo (v obravnavanem primeru skupina DROE), ki je komunalni odpadek, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom. Prvi odstavek 26. člena je določal, da morajo t. i. proizvajalci odpadne embalaže (iz prvega odstavka 25. člena) skleniti pogodbo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo (kot je tožeča stranka), razen če sami zagotovijo prevzemanje odpadne embalaže ob pogoju, da pridobijo potrdilo o vpisu v evidenco individualnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo, ki jo vodi Ministrstvo (27. člen) ali če njihova letna količina embalaže ne presega 15.000 kg (prvi odstavek 36. člena).

32Spremenjena "nova" Uredba od dne 23. 4. 2021 pa določa, da morajo izvajalci javne službe (npr.: stranka z interesom v obravnavanem primeru) družbi za ravnanje z odpadno embalažo (npr. tožeči stranki) oddajati vso odpadno embalažo, ki je zbrana kot ločena frakcija ali kot izločena iz mešanih komunalnih odpadkov (prvi odstavek 21. člena). Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju prevzete odpadne embalaže (drugi odstavek 22. člena). Uredba določa, da je sistem PRO sistem zagotavljanja ravnanja z odpadno embalažo (29. člen). Proizvajalec, ki svoje obveznosti iz sistema PRO izpolnjuje skupaj z drugimi proizvajalci, mora z družbo za ravnanje z odpadno embalažo skleniti pogodbo. Proizvajalec pa lahko svoje obveznosti PRO izpolnjuje samostojno v okviru individualnega sistema ravnanja z odpadno embalažo, če je vpisan v uradno evidenco (prvi odstavek 32. člena). Prvi odstavek 40. člena določa, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo na celotnem območju RS zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane na območju RS (ki nastane kot ločena frakcija ali kot izločena iz mešanih komunalnih odpadkov), razen za tisto odpadno embalažo, za katero zagotavljajo ravnanje proizvajalci, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO. Ti namreč tudi skladiščijo in kasneje prevzamejo embalažo od izvajalca javne službe. Spremenjena Uredba je odpravila izjemo iz prvega odstavka 36. člena "stare" Uredbe, po "novi" Uredbi so v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo embalažo na trg, ne glede na količino embalaže.

33To pa pomeni, da bi izvajalci javne službe morali ločeno voditi/skladiščiti odpadke, ki jih bodo kasneje prevzeli tisti, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO in so vpisani v uradno evidenco in ostale odpadke, ki ji prevzemajo člani skupine DROE. Uredbi sta tukaj različni, iz izpodbijane odločbe pa ni razvidno, da bi tožena stranka to upoštevala za odpadke zbrane pred veljavnostjo "nove" Uredbe, saj za njih pravila "nove" Uredbe ne morejo veljati.

34V obravnavanem obdobju je veljal tudi Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev pandemije COVID-19 (v nadaljevanju ZUIZEOP), ki je v 100. a členu določal, da stroške ravnanja z odpadno embalažo - to je neprevzeto odpadno embalažo iz leta 2020, plača RS. Tudi upoštevanje tega materialnega predpisa ni razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe.

35Pri tem se tožeča stranka že od začetka postopka sklicuje na dne 11. 2. 2021 spremenjeno okoljevarstveno dovoljenje. Navaja, da do 11. 2. 2021 ni dolžna prevzeti % celotne odpadne embalaže, ampak samo % tiste odpadne embalaže od proizvajalcev s katerimi ima sklenjeno pogodbo. Tožeča stranka ob tem pravilno navaja, da tožena stranka v odločbi prve in druge stopnje ni odgovorila na te navedbe in da v tem delu izpodbijana odločba ni obrazložena.

36Obstaja pa o tem vprašanju že sodna praksa³, ki določa, da sprememba okoljevarstvenega dovoljenja ne vpliva na obveznost izpolnjevanja zakonskih obveznosti tožeče stranke. Od začetka veljavnosti novele ZVO-1J, torej zakon ureja obveznosti DROE, to je ravnanje z odpadki iz izdelkov PRO (20. člen ZVO-1). Z zakonsko ureditvijo mora biti skladno okoljevarstveno dovoljenje in to je pristojni organ za tožečo stranko naredil z zamudo dne 11. 2. 2021, kljub temu pa mora stranka ravnati najprej v skladu z zakonom, saj odločbe - okoljevarstveno dovoljenje (tudi če je napačno) ne more spremeniti/obiti zakonske ureditve.

37Glede navedb tožeče stranke, da ni dolžna prevzeti % celotne zbrane embalaže, ampak samo % tiste, ki jo pri stranki z interesom skladiščijo tisti s katerimi ima sklenjene dogovore, sodišče ugotavlja, da se v obravnavani zadevi postavlja predvsem vprašanje pravilne razlage in uporabe določbe dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki jo je po presoji sodišča, upoštevaje načelo lojalne razlage,⁴ treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato navedena določba z njimi v nasprotju, bi bilo sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,⁵ dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

38Sodišče sodi, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege (na podlagi zakona) dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

39Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 splošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 (načelo odgovornosti povzročitelja in načelo plačila za obremenjevanje) oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada RS. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

40Sodna praksa je (vezano na pravila "stare" Uredbe) že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.⁶ Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a(1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena "stare" Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO (izjema zaradi majhnih količin embalaže), nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), kar pomeni, da DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca gospodarske javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

41Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, poleg pravil uporabe materialnega prava za odpadke zbrane v določenem obdobju, ali je tožena stranka obveznost tožeče stranke ugotovila upoštevaje odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu gospodarske javne službe od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021 zbrane odpadne embalaže do dne 23. 4. 2021 ko je treba uporabiti pravila "stare" Uredbe, izključena zbrana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena.

42Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja ali je tožena stranka pri določitvi količin odpadne embalaže za obdobje od 1. 1. 2021 do dne 23. 4. 2021 upoštevala pravila "stare" Uredbe glede izjeme, da lahko proizvajalci odpadne embalaže sami zagotovijo prevzemanje odpadne embalaže (če so vpisani v evidenco individualnih sistemov ravnanja za odpadno embalažo ali če njihova letna količina embalaže presega 15.000 kg) in pojasnila za kakšno odpadno embalažo gre, torej ali gre pri vseh zbranih količinah komunalne odpadne embalaže v tem obdobju za komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izvajanje obveznosti PRO. Za obdobje od 23. 4. 2021 do 30. 9. 2021 v izpodbijani odločbi ni razvidno upoštevanje pravil "nove" Uredbe, v smislu da so v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo na trg odpadno embalažo in da tisti, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO prevzamejo "svojo" odpadno embalažo, kar se mora upoštevati pri ugotavljanju skupne količine odpadne embalaže v zbirnem centru oz. ali je to bilo upoštevano pri ugotavljanju ton neprevzete odpadne embalaže s strani tožeče stranke. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina embalaže zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 9. 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZIUZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

43Glede na navedeno sodišče sodi, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

44Ker upravni organ izpodbijane odločne ni ustrezno obrazložil, ker ni pravilno uporabil materialnega prava, tožeči stranki pa tudi ni bila dana možnost sodelovanja v postopku (pri ogledu inšpektorja), je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

K II. točki izreka

45Odločitev o zahtevku tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik o povrnitvi stroškov).

46Ker tožnica v postopku ni imela pooblaščenca, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena brez glavne obravnave, se tožnici v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 15,00 EUR.

47Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ).⁷

48Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019 , str. 266, točka 5. in 7.
² Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, Nika Hudej in ostali, str. 167-168.
³ Npr.: sodba Upravnega sodišča RS II U 312/2022-12 z dne 25. 4. 2024, točka 17.
⁴ Načelo lojalne razlage od sodišča terja, da določbo nacionalnega prava, ki ni v skladu s pravom EU, razlaga v skladu z namenom oziroma ciljem (torej je v duhu) evropskega predpisa.
⁵ Glej sodbe SEU v zadevah C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.
⁶ UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka ter UPRS opr. št. I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, 14. točka.
⁷ Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).