UPRS Sodba I U 25/2022-36

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Radovljica, št. 351-192/2020-37 z dne 15. 3. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

III. Zahteva stranke z interesom po povrnitvi stroškov postopka se zavrne.

1Upravna enota Radovljica je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo stranki z interesom izdala dovoljenje za objekt daljšega obstoja - počitniško hišo z lopo - drvarnico, z naslovom ..., zgrajeno pred 1. 1. 1998, na delu zemljišča parc. št. 545/4, k. o. A., vpisano v kataster stavb s številko stavbe ..., k. o. A., v opisu in obsegu, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe (1. točka izreka). Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja še, da se šteje, da počitniška hiša iz 1. točke izreka po pravnomočnosti dovoljenja ni nelegalen ali neskladen objekt in da ima v času veljavnosti tega dovoljenja tudi uporabno dovoljenje (2. točka izreka), da se zaznamba pogojne veljavnosti dovoljenja za objekt daljšega obstoja iz 1. točke izreka odločbe na podlagi dovoljenja za objekt daljšega obstoja po njegovi pravnomočnosti vpiše v zemljiški kataster, pri čemer vpis predlaga organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti (3. točka izreka), ter da v postopku stroški organa in strank niso bili zaznamovani (4. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja razloge za svojo odločitev. Ob tem med drugim navaja, da objekt od 1. 1. 1998 obstaja v enakem obsegu, kar je razvidno iz primerjave fotografij, iz primerjave aerofoto posnetkov, iz predloženih izjav prič ter iz inšpekcijskih zapisnikov. Glede zahteve tožnikov po neposrednem zaslišanju vseh prič, katerih pisne izjave so bile predložene med postopkom, prvostopenjski organ navaja, da so izjave prič podpisane in vsebinsko podane tako, da upravni organ v predmetni zadevi ne vidi nobenega doprinosa k rešitvi zadeve z njihovim zaslišanjem in meni, da bi njihovo zaslišanje podaljšalo predmetni postopek in povečalo stroške.

3Toženka je zavrnila pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe med drugim navaja, da je stranka z interesom zlasti z listinami in predloženimi fotografijami zatrjevala ter izkazovala, da gre za objekt daljšega obstoja, ki je bil v enakem obsegu in enake namembnosti zgrajen pred 1. 1. 1998. Tožnika nasprotnega dokaza nista predložila, zgolj pavšalne navedbe ne zadostujejo. Toženka se strinja tudi z zaključkom prvostopenjskega organa glede neposrednega zaslišanja prič, saj navedene listine niti niso ključne za odločitev v zadevi, tožnika pa tudi nista izkazala, kaj bi z neposrednim zaslišanjem dosegla.

4Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Povzemata pritožbene očitke in uveljavljata, da objekt v katastru ni vrisan na pravem mestu, glede česar sta predlagala postavitev izvedenca, a je upravni organ njune navedbe zavrnil, s čemer je kršil načelo materialne resnice. Dejansko stanje v zadevi je nepopolno ugotovljeno. Tožnika nista bila stranki postopka, ki se je nanašal na vpis stavbe v kataster stavb. Tožnika sta gradnji nasprotovala tudi zato, ker leži v območju Triglavskega narodnega parka (TNP), zaradi česar ni pogojev niti za obstoj, kaj šele za legalizacijo po 117. členu Gradbenega zakona (GZ). Stara dokumentacija o gradnji ni relevantna, saj je očitno, da objekt ni zgrajen v skladu s to. Predmetni objekt nima dostopne poti, do zaznambe javnega dobra je prišlo šele 3. 8. 2011 (in torej objekt nima enake namembnosti od 1. 1. 1998 dalje). Objekt je bil po 1. 1. 1998 bistveno spremenjen, iz dokazov, ki jih je predložila investitorka (na kateri je dokazno breme), ne izhaja nasprotno. Tožnika negativnih dejstev (da objekt od navedenega datuma ni obstajal v enakem obsegu) ne moreta dokazati. Iz zapisnika z dne 23. 6. 2020 izhaja, da gre za legalizacijo stanovanjske hiše, iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, da bi investitor kasneje predlagal legalizacijo počitniškega objekta, na katerega se nanaša omenjena odločba. Organ je na škodo tožnikov kršil zakon, ker ni neposredno zaslišal prič, sklicujoč se na načelo ekonomičnosti. Očitno je, da je cilj investitorja določena vsebina izjav prič; ker so vse izjave v enaki obliki, je očitno, da jih je za potrebe postopka sestavil investitor, zato je nujno, da se preverijo skladno z načelom neposrednosti. Upravni organ od tožnika po eni strani zahteva dokaze za njune trditve, po drugi strani pa dokaze investitorja presoja povsem nekritično. Tožnika menita, da je organ v postopku ravnal očitno pristransko. Tožnika nista prejela grafičnih prilog, na katere se sklicuje organ, niti organ tožnikov s temi ni seznanil, saj je njunemu pooblaščencu listine vročal po elektronski pošti na način, da se priponk ni dale odpreti. S tem je bila tožnikoma kršena pravica do izjave. Tožnika zahtevata, da se izpodbijana odločba odpravi, podredno, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V obeh primerih zahtevata tudi povrnitev stroškov upravnega spora.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču je poslala upravne spise zadeve.

6Stranka z interesom v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika. Meni, da je bilo dejstvo, da predmetni objekt obstaja bistveno nespremenjen od 1. 1. 1998 dalje, pravilno ugotovljeno, organ je izvedel temeljit dokazni postopek in svoje zaključke tudi obrazložil. Tožnika ne podata nikakršnih navedb, ki bi kakorkoli omajale resničnost izjav prič, s širitvijo dokaznega postopka bi se ta po nepotrebnem podaljševal. Tudi sicer so bile ugotovitve v upravnem postopku sprejete na podlagi celostnega dokaznega gradiva. Stranka z interesom sodišču predlaga, da tožbo zavrne, tožniku naj naloži plačilo njenih stroškov postopka.

7Vse stranke postopka so sodišču pisno sporočile, da se glavni obravnavi odpovedujejo. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v zadevi zato odločilo brez glavne obravnave, na podlagi pisnih vlog strank in pisnih dokazov.

K I. točki izreka:

8Tožba je utemeljena.

9V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ stranki z interesom izdal dovoljenje za objekt daljšega obstoja - počitniško hišo z lopo - drvarnico, ki stoji na delu zemljišča parc. št. 545/4, k. o. A.

10GZ je v prvem odstavku 117. člena določal, da se za objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb, ali če gre za objekt gospodarske javne infrastrukture, v katastru gospodarske javne infrastrukture, lahko na zahtevo investitorja, lastnika ali imetnika stavbne pravice izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja. En izmed osnovnih pogojev, ki mora biti izpolnjen za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, je glede na predstavljeno zakonsko določbo tako tudi, da objekt od 1. 1. 1998 obstaja v enakem obsegu.

11Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ v konkretni zadevi ugotovil, da je navedeni pogoj izpolnjen. Svojo ugotovitev je uprl na fotografije objekta, ortofoto posnetke ter zapisnike iz inšpekcijskega postopka, ob tem pa izrecno tudi na pisne izjave prič. Iz upravnega spisa zadeve izhaja, da so pisne izjave podale priče B. B., C. C. in D. D., E. E. in F. F., G. G., H. H., ter I. I.

12Tožnika sta že tekom upravnega postopka (vloga z dne 7. 7. 2020) izrazila dvom v verodostojnost vsebine omenjenih izjav prič, ter uveljavljala, da so vse napisane v enaki obliki in z uporabo iste pisave ter da gre za izdelke investitorja, ki so mu priče zgolj podpisale, kar je pripravil. Tožnika sta zato zahtevala neposredno zaslišanje vseh prič, kar predstavlja njune dokazne predloge v upravnem postopku, predlagane v dokazovanje z njune strani zatrjevanega dejstva, da predmetni objekt od 1. 1. 1998 ne obstaja v enakem obsegu.

13V upravnem postopku velja načelo proste presoje dokazov. Po 10. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) o tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba, pooblaščena za vodenje postopka oziroma za odločanje v upravni zadevi po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka. Navedeno pomeni, da nobeno od dokaznih sredstev samo po sebi nima večje teže od ostalih in da je uspeh dokaznega postopka odvisen od presoje izvedenih dokazov, ki jo v skladu z načelom proste presoje dokazov opravi upravni organ, ki mora to svojo presojo tudi obrazložiti. Upravni organ pa lahko presoja le dokaze, ki jih je izvedel. Tudi za upravni postopek namreč velja, da je mogoče obstoj dejstev presoditi šele po tem, ko je bil dokazni postopek izveden in dokazi tudi ustrezno vsebinsko pretehtani, ne pa obratno, da bi se vpliv predlaganih dokazov na dejansko stanje lahko presojal, še preden so bili izvedeni.

14Upravni organ je torej dolžan izvesti vse predlagane dokaze. Vnaprejšnja dokazna ocena, to je presoja dokazov, ki sploh niso bili izvedeni, ni dopustna. Izvedbo dokazov zato lahko organ zavrne le, če za to obstajajo utemeljeni formalni (npr. dokaz je nesubstanciran) ali vsebinski razlogi, to je, če je dokaz (1) nepotreben, ker je dejstvo že dokazano, (2) nerelevanten, ker dejstvo, ki naj bi se dokazovalo, za odločitev ni pravno pomembno, oziroma je dokaz (3) neprimeren za ugotovitev zatrjevanega dejstva.

15Prvostopenjski organ zahtevanega zaslišanja prič ni izvedel, v izpodbijani odločbi pa je, kot pojasnjeno že uvodoma, s tem v zvezi navedel, da "so izjave prič podpisane in vsebinsko podane tako, da upravni organ v predmetni zadevi ne vidi nobenega doprinosa k rešitvi zadeve z njihovim zaslišanjem in meni, da bi njihovo zaslišanje podaljšalo predmetni postopek in povečalo stroške." S tem je, ne da bi poprej zaslišal priče, prvostopenjski organ vnaprej presodil, da izvedba teh dokazov ne bo spremenila njegovih dejanskih ugotovitev glede obstoja predmetnega objekta, kot jih je (med drugim) ugotovil na podlagi predloženih pisnih izjav prič, in sicer kljub konkretiziranim dvomom v verodostojnost vsebine predloženih pisnih izjav, ki sta jih izrazila tožnika. Prvostopenjski organ je s tem ocenil dokaze, ki jih ni izvedel, kar pomeni vnaprejšnjo dokazno oceno, ki je prepovedana. Toženka (kot drugostopenjski organ) navedene kršitve v pritožbenem postopku ni sanirala, pač pa je s svojo odločbo pritrdila pravilnosti ravnanja prvostopenjskega organa.

16Upravni organ lahko zavrne izvedbo dokaza kot nepotrebnega iz razloga, ker je dejstvo že dokazano, samo če je obstoj dejstva, ki se z zavrnjenim dokaznim predlogom dokazuje, že dokazan, nikakor pa ne takrat, ko bi lahko iz nasprotnih dokazov izhajal neobstoj tega dejstva. Povedano drugače, prvostopenjski organ bi izvedbo navedenih dokaznih predlogov z zaslišanjem prič lahko zavrnil le, če bi že na podlagi drugih izvedenih dokazov ugotovil, da so že dokazana dejstva, ki jih tožnik dokazuje s temi dokaznimi predlogi. Ker sta tožnika uveljavlja, da predmetni objekt od 1. 1. 1998 ne obstaja v enakem obsegu, pisne izjave prič s tem v zvezi pa so neverodostojne, bi prvostopenjski organ predlagane dokaze z zaslišanjem prič kot nepotrebne smel zavrniti le, če bi ugotovil, da je tožnik navedena dejstva že uspel dokazati z drugimi dokazi. Obravnavani primer pa ni takšen, saj je prvostopenjski organ ugotovil ravno nasprotno. Zavrnitev teh dokaznih predlogov z argumentom, da izvedba teh dokazov ne bo spremenila dejanskih ugotovitev organa glede obstoja predmetnega objekta, zato pomeni nedovoljeno vnaprejšnjo dokazno oceno.

17Z nedovoljeno vnaprejšnjo dokazno oceno je prvostopenjski organ zagrešil bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Za to kršitev gre zato, ker upravni organ na ta način ni pravilno vsebinsko odgovoril na dokazni predlog strank, tak odgovor pa je sestavni del pravice strank, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev (9. člen ZUP).

18V predmetni zadevi tudi ni podlage za to, da bi sodišče odpravilo ugotovljeno kršitev pravice do izjave, ki jo je upravni organ zagrešil s tem, da ni izvedel vseh predlaganih dokazov, saj bi to pomenilo, da je nanj prenesen pretežni del bremena dokaznega postopka, ki ga zakon sicer nalaga upravnemu organu.21 Upravni spor ni namenjen ugotavljanju pravno relevantnega dejanskega stanja, ki ga je dolžan v upravnem postopku ugotoviti upravni organ, saj bi to pomenilo prenos dokaznega postopka in odločitve na upravno sodišče, za kar v ZUS-1 (razen v izjemnih okoliščinah, ki pa v konkretni zadevi niso podane) ni podlage. Razlogi za sprejeto odločitev morajo biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Z dopolnjevanjem celotnega ali pretežnega dela dejanskega stanja, ki bi moralo biti ugotovljeno v upravnem postopku in bi ga za sprejem zakonite odločitve moral vsebovati že izpodbijani akt, pa bi bila strankam tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva. Iz predstavljenih razlogov v predmetni zadevi tudi niso izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča, kot je to (s postavitvijo primarnega zahtevka po tem, da se izpodbijana odločba (zgolj) odpravi) predlagal tožnik.

19Iz predstavljenih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi (v njenem podrednem zahtevku) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1).

20Ker je sodišče iz navedenih razlogov tožbi ugodilo, se ni opredeljevalo do ostalih tožbenih razlogov, ki za odločitev niso relevantni. Ne glede na to sodišče opozarja še, kakor sledi.

21V zadevi ni sporno, da se obravnavani objekt nahaja na zemljišču parc. št. 545/4, k. o. A. Iz podatkov upravnega spisa v predmetni zadevi izhaja, da navedeno zemljišče sodi v 3. varstveno območje Triglavskega narodnega parka po Zakonu o Triglavskem narodnem parku (ZTNP-1; prej ZTNP), v posebno območje Natura 2000; Julijci, SPA (identifikacijska številka SI5000019), v ekološko pomembno območje Julijske Alpe (določeno s posebno Uredbo o ekološko pomembnih območjih), v območje naravne vrednote Pokljuka - planota ter v območje varstvenega režima kulturne dediščine (območje kulturne krajine Julijske Alpe - Triglavski narodni park).

22Gre torej za pomembno območje narave, ki je v Sloveniji zakonsko regulirano z Zakonom o ohranjanju narave (ZON), ki je bil podlaga za sprejem Uredbe o posebnih varstvenih območjih (Natura 2000) in Uredbe o ekološko pomembnih območjih, ZNTP-1 (kot aktom varovanja) (prej ZTNP) ter Zakonom o varstvu kulturne dediščin (ZVKD-1).

23117. člen GZ, ki ga je treba uporabiti v obravnavanem primeru, ne določa, kako se mora uporabiti ta določba v primeru, ko gre za primer nelegalne gradnje na pomembnih območjih narave ali pa na območjih, kjer bi sicer veljali posebni predpisi za posege v okolje. Kot je razvidno iz predloga zakona (EVA 2015-2550-0004 z dne 21. 4. 2017¹), pa je bil predlagateljev namen (med drugim) legalizirati tudi take objekte, ki so zgrajeni na varovanih območjih. Takšna ureditev pa po mnenju sodišča ni ustavno skladna.

24Skladno z 8. členom Ustave morajo upravni organi in sodišča namreč neposredno uporabiti ratificirana mednarodna pravila (ali nacionalno pravo razlagati skladno z mednarodno pogodbo) in prednostno uporabiti pravo Evropske unije (skladno s 3.a členom Ustave in v slovenski pravni red prenesenima Pogodbi o EU in Pogodbi o delovanju EU).

25Iz sodne prakse Sodišča EU tako izhaja, da je t.i. regularizacija (oziroma legalizacija - op. sod.) mogoča zgolj, kadar se upoštevajo vsi okoljevarstveni predpisi, brez prilagajanja že zgrajenemu objektu. Sodišče EU je tako v sodbi, C-261/18, zapisalo: ''Glede možnosti, da se a posteriori regularizira ta neizvedba presoje, Direktiva 85/337 ne nasprotuje temu, da nacionalna pravila v nekaterih primerih dopuščajo regularizacijo ravnanj ali aktov, ki so po pravu Unije nezakonita, pod pogojem, da za to možnost velja pogoj, da je zadevnim osebam onemogočeno, da bi obšle pravila Unije ali jih ne uporabile, in da ta možnost ostane izjemna (sodba, C-196/16 in C-197/16 z dne 26. 7. 2017)'' (76. točka obrazložitve)².

26Navedeno pomeni, da je treba pri legalizaciji objekta upoštevati tudi okoljske predpise zaradi spoštovanja ukrepov varovanja okolja in ohranjanja narave³.

27Kot že povedano, to območje regulira sedaj veljavni ZTNP-1 (lex specialis v primerjavi z GZ), ki v 19. točki prvega odstavka 13. člena prepoveduje graditi nove ali povečevati počitniške enote ali spreminjati namembnost obstoječih objektov v počitniške enote. Pred uveljavitvijo navedenega predpisa je veljal ZTNP, ki je na celotnem območju narodnega parka prepovedoval graditi individualne počitniške hiše ali počitniška stanovanja (18. točka prvega odstavka 12. člena).

28Glede na zgoraj navedeno naj prvostopenjski organ, ko bo ponovno odločal o zadevi, poleg 117. člena GZ, upošteva tudi omejitve in pogoje, ki (oziroma kolikor) izhajajo iz citiranih določb ZTNP-1 oziroma ZTNP glede obravnavanega objekta. Le takšna razlaga 117. člena GZ je namreč po mnenju sodišča ustavoskladna.

K II. točki izreka:

29Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnikov, ki sta upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

30Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je zastopal pooblaščenec - odvetnik, zato se jima priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika), povečano za 22 % davek na dodano vrednost, ki znaša 62,70 EUR (odvetnik je zavezanec za DDV), skupaj tako v znesku 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnikov je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti.

31Toženka je dolžna tožnikoma priznane stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

K III. točki izreka:

32Povrnitev stroškov postopka je zahtevala tudi stranka z interesom.

33Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je treba glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1.⁴

34Sodišče ugotavlja, da je imela stranka z interesom v predmetnem upravnem sporu interes, da se ne ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe, zaradi česar je njena pravica do povrnitve stroškov odvisna od uspeha toženke v tem upravnem sporu (154. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker toženka v upravnem sporu ni uspela, je sodišče zavrnilo tudi stroškovni zahtevek stranke z interesom.

¹ ''Obstoječi objekti so zgrajeni v nasprotju z namensko rabo (najpogosteje gre za kmetijska zemljišča, varovana območja, itd.)...''
² Tako dr. Rajko Knez v pritrdilnem ločenem mnenju k sklepu Ustavnega sodišča, št. U-I-228/22 z dne 29. 2. 2024;
³ Ibidem;
⁴ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 in sklepu I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.