UPRS Sodba in sklep II U 132/2022-15

I. Tožbi se delno ugodi, sklep Vlade Republike Slovenije o določitvi deležev odpadne embalaže za april, maj in junij 2022, objavljen v Uradnem listu RS, št. 43/2022 dne 25. 3. 2022, se v delih, ki se nanašajo na tožečo stranko, tj. družbo F. d. o. o., odpravi in se v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. V preostalem delu se tožba zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom določila deleže odpadne embalaže za pravne osebe: A., d. o. o., B., d. o. o., C., d. o. o., D., d. o. o., E. d .o. o. in za tožečo stranko, in sicer so bili za tožečo stranko določeni naslednji deleži: za papir 23,49 %, za steklo 13,98 %, za plastiko in kovine (mešana embalaža) 21,76 % in za les 27,00 %, vse za obdobje april, maj in junij 2022. Na podlagi sklepa je bila tožeča stranka dolžna zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo.

Tožbene navedbe

2Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu v kateri navaja, da je izpodbijani sklep posamični upravni akt kljub temu, da je objavljen kot predpis v Uradnem listu, saj zanjo konkretno določa deleže odpadne embalaže, torej javnopravno obveznost določeno v 20. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki nanjo učinkuje neposredno in pomeni poseg v njen pravni položaj, predvidena pa tudi ni izdaja drugih pravnih aktov.

3Navaja, da je Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba) v 30. členu v zvezi z Metodologijo za določanje deležev odpadne embalaže, ki je sestavni del Uredbe, neustavna in nezakonita. Podano je nasprotje z dvanajstim in trinajstim odstavkom 20. člena ZVO-1, hkrati pa je Uredba v neskladju z 2., 120., 33. in 74. členom Ustave RS (v nadaljevanju URS), saj ne upošteva možnosti prehajanja proizvajalcev ob koncu koledarskega leta iz ene v drugo skupino DROE, saj se pri določanju deležev za prvo in drugo tromesečje sklicuje izključno na podatke iz preteklega koledarskega leta, kar je v nasprotju s trinajstim odstavkom 20. člena ZVO-1. Pojasnjuje, da kadar so proizvajalci prešli iz ene DROE v drugo, obveznosti v prejšnjem polletju niso enake obveznostim proizvajalcev, ki so v tem koledarskem letu vključeni v njeno shemo. Izpostavlja, da tožena stranka pri določanju deležev pobiranja odpadne embalaže ni upoštevala dejanskih okoliščin, da vsi proizvajalci iz preteklega leta niso več pogodbeno zavezani tudi v tekočem letu, posledično pa je izračun deleža prevzema odpadne embalaže za navedeno obdobje v nasprotju s trinajstim odstavkom 20. člena ZVO-1.

4Nadalje navaja, da je tožena stranka pri izdaji izpodbijanega sklepa bistveno kršila pravila postopka, saj se v postopku ni mogla seznaniti in izjaviti o relevantnem dejanskem stanju, izpodbijani sklep pa je v celoti neobrazložen, zato se ga ne da preizkusiti. Zaradi navedenega ji ni bila omogočena priprava učinkovitega pravnega sredstva. S tem ravnanjem ji je upravni organ kršil 22., 23. in 25. člen Ustave RS. Tožena stranka sploh ni ugotavljala dejanskega stanja, saj so deleži navedeni v izpodbijanem sklepu izračunani na podlagi podatkov proizvajalcev za pretekli kvartal, torej predstavljajo dejansko stanje za tisto obdobje, ne pa tudi dejanskega stanja za april, maj in junij 2022.

5Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep v celoti odpravi in toženi stranki naloži, da v roku 30 dni od 1. 4. 2022 naprej določi deleže odpadne embalaže tako, da pri določitvi deležev za določeno obdobje upošteva količnik med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili za to obdobje posamezno družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih v enakem obdobju dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka upravnega spora, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Odgovor na tožbo

6Tožba je bila vročena toženi stranki, vendar nanjo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

Glede glavne obravnave

7V predmetni zadevi je sodišče, kljub temu, da je tožeča stranka predlagal glavno obravnavo in zaslišanja, odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi zaradi absolutno bistvene kršitve določb postopka, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

8Iz istega razloga sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, naj sodišče odloči o zadevi v sporu polne jurisdikcije, saj sodišče to naredi le tedaj, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje.¹ V predmetni zadevi pa navedeni pogoji niso izpolnjeni ( prvi odstavek 65. člena ZUS-1), saj izpodbijani sklep v nobenem delu ni obrazložen, upravni spis, ki ga je posredovala tožena stranka, pa predstavlja zgolj predlog izpodbijanega sklepa s strani Generalnega sekretariata Vlade RS.

Sodna presoja

9Tožba je delno utemeljena.

K I. točki izreka

10Sodišče uvodoma izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča RS, ki ga je zavzelo v sklepu opr. št. I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023², to je: da Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže (v takrat obravnavanem primeru za obdobje: januar, februar in marec 2022) izpolnjuje tako formalne kot materialne kriterije pojma upravnega akta iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).³ Iz citiranega sklepa Vrhovnega sodišča RS izhaja, da je tožena stranka z navedenim sklepom odločila o pritožnikovi materialnopravno določeni obveznosti ter določila obseg/delež obveznosti, s čimer je posegla v njen pravni položaj in ga konkretno oblikovala. Pojasnilo je, da je izpodbijani sklep utemeljen na normi javnega prava, ki toženo stranko pooblašča za enostransko, oblastveno in posamično odločanje v javnem interesu.

11Sledeč stališču Vrhovnega sodišča RS tako tudi naslovno sodišče zaključuje, da izpodbijani sklep predstavlja upravni akt iz 2. člena ZUS-1. To pa pomeni, da mora izpodbijani sklep najprej zadostiti zahtevi iz tretjega odstavka 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) glede obveznih sestavin upravnega akta.

12V skladu z 210. členom ZUP, ki ureja obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe,⁴ mora biti vsaka odločba označena kot taka (prvi odstavek citiranega člena) in praviloma izdana pisno (drugi odstavek citiranega člena). Pisna odločba obsega uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben. V primerih, za katere tako določa zakon ali na podlagi zakona izdan predpis, posamezni deli v odločbi niso obvezni. Če se odločba izdela samodejno, ima lahko namesto podpisa in žiga faksimile (tretji odstavek citiranega člena).

13Sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep (že na prvi pogled) ne vsebuje vseh sestavin, ki bi jih v skladu s tretjim odstavkom 210. člena ZUP moral. Iz njega na primer ni razviden pouk o pravnem sredstvu,⁵ niti ne vsebuje nikakršne obrazložitve. V skladu z 214. členom ZUP mora biti namreč upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

14Ni sicer vsaka napaka v zvezi z obličnostjo upravnega akta takšna, ki bi vodila v njegovo nezakonitost. Vendar med sestavne dele upravnega akta, katerih odsotnost ima za posledico, da se odločitve ne da preizkusiti in predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), spada obrazložitev odločitve.

15Izpodbijani sklep po presoji sodišča ne dosega niti minimalnega standarda obrazložitve po prvem odstavku 214. člena ZUP in ga kot takšnega sploh ni mogoče preizkusiti v okviru upravnega spora (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Kot že obrazloženo, mora obrazložitev vsebovati zahtevke in navedbe strank, ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člen ZUP), vsega tega pa navedeni sklep nima.

16Tožena stranka je sicer v izpodbijanem sklepu na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določila deleže prevzemanja odpadne embalaže glede na vrsto odpadne embalaže, vendar pa ni pojasnila razlogov, ki so bili odločilni za odločitev o materialnopravno določeni obveznosti tožeče stranke in njenem obsegu ter pravni podlagi, ki je narekovala sprejeto odločitev (tj. obveznost tožeče stranke do prevzema in ravnanja z odpadno embalažo v točno določenih deležih). V izpodbijanem sklepu so izostali razlogi o tem, zakaj in na podlagi česa mora tožeča stranka v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v deležih, določenih v izpodbijanem sklepu.⁶ Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti namreč v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče. Temu standardu v konkretnem primeru ni zadoščeno.

17Ker torej izpodbijani sklep ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. in 214. člen ZUP, ga sodišče posledično ne more preizkusiti, to pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo v delih, ki se nanaša na tožečo stranko, in zadevo v tem obsegu vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je upravni organ vezan na stališča sodišča iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

18Ker je bilo treba tožbi ugoditi že iz zgoraj navedenih razlogov, se sodišče do drugih navedb strank ni posebej opredeljevalo, saj na drugačno odločitev to ne bi moglo vplivati. V ponovljenem postopku bo tožena stranka morala navesti in pojasniti zakaj in na podlagi česa mora tožeča stranka v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v posameznih točno določenih deležih.

K II. točki izreka

19V preostalem delu je tožba nedovoljena.

20Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed teh pogojev je, da tožnik v tožbi uveljavlja svojo pravico ali pravno korist (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Če procesne predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči. Na podlagi drugega odstavka 36. člena ZUS-1 pazi sodišče na te razloge po uradni dolžnosti.

21Sodišče ugotavlja, da se izpodbijani sklep nanaša na šest pravnih oseb med katerimi je tudi tožeča stranka, slednja pa v tožbi predlaga, da sodišče odpravi celoten sklep in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

22Po presoji sodišča lahko tožeča stranka v tem postopku uspešno ščiti le svoje neposredne, individualne pravne interese, ne more pa uveljavljati, da je sklep nezakonit tudi glede ostalih pravnih oseb navedenih v izpodbijanem sklepu in predlagati, da se sklep odpravi tudi za njih. Tožeča stranka namreč ni zastopnica javnega interesa niti ni zastopnica pravnih oseb, na katere se izpodbijani sklep v preostalem delu nanaša. Slednje so morale, v primeru, da se z vsebino sklepa niso strinjale, same vložiti pravno sredstvo oziroma sprožiti ustrezne postopke sodnega varstva.

23Glede na navedeno je bilo treba tožbo zoper izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na A., d. o. o., B., d. o. o., C., d. o. o., D., d. o. o. in E., d .o. o., zavreči na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Sodišče je zato odločilo kot izhaja iz II. točke izreka sodne odločbe.

K III. točki izreka

24Glede na dejstvo, da je sodišče tožbi v pretežnem delu ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Po določilu prvega odstavka 3. člena Pravilnika je tožeča stranka, ki v postopku ni imela pooblaščenca, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 15,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj s priglašenimi zakonskimi zamudnimi obrestmi naložilo v plačilo toženi stranki.

25Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ)⁷.

¹ Mira Dobravec Jalen et al., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 370 - 371.
² Glej tudi sklep VSRS opr. št. I Up 178/2022 z dne 20. 9. 2023.
³ Člen 2 ZUS-1 se glasi: "(1) V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (v nadaljnjem besedilu: tožnik). O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. (2) Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. (3) Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja."
⁴ Enako velja tudi za sklep, s katerim se meritorno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, torej o glavnem predmetu upravnega postopka (kar je drugače kot to sicer velja za procesne sklepe).
⁵ Člen 215 ZUP.
⁶ Enako tudi odločba UPRS opr.št. I U 887/2022-6 z dne 16. 1. 2024, opr. št. I U 68/2022-13 z dne 15. 2. 2024 in opr. št. I U 1429/2023-16 z dne 13. 12. 2023.
⁷ Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006.