UPRS Sodba II U 533/2017-21

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za okolje in prostor, Direkcije Republike Slovenije za vode, št. 42602-34/2016-1 z dne 30. 11. 2016 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 298,66 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

Potek upravnega postopka

1Prvostopenjski organ je z odločbo št. 42602-34/2016-1 z dne 30. 11. 2016 tožeči stranki, kot zavezancu, odmeril tretji obrok nadomestila za rabo vode in za vodno pravico v višini 9.030,38 EUR (1. točka izreka odločbe). Odločil je, da mora tožeča stranka odmerjeni obrok nadomestila za rabo vode in za vodno pravico plačati do 31. 12. 2016, in sicer na podračun javnofinančnih prihodkov, s podatki za plačilo, kot izhajajo iz 2. točke izreka odločbe; da je zavezanec za nepravočasno plačano nadomestilo za rabo vode in za vodno pravico dolžan plačati zakonite zamudne obresti (3. točka izreka odločbe) ter da v tem postopku stroški niso nastali (4. točka izreka odločbe).

2Upravni organ je izdal izpodbijano odločbo na podlagi 199.c člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 2/04 - ZZdrI-A, 41/04 - ZVO-1, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15, v nadaljevanju: ZV-1), četrtega odstavka 199.e člena ZV-1 in 199.c člena ZV-1. Tožeči stranki, kot zavezancu, je bilo namreč z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42602-19/2014-2 z dne 29. 12. 2014, ki je v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 3555-3/2015/2 z dne 12. 5. 2015 postala dokončna 4. 6. 2015 (v nadaljevanju tudi: odmerna odločba), odmerjeno nadomestilo za rabo vode in za vodno pravico v višini 242.942,40 EUR, z obročnim plačilom v 27 zaporednih letnih obrokih, z izpodbijano odločbo pa se odmerja 3. (tretji) obrok nadomestila za rabo vode in za vodno pravico v višini 9.030,38 EUR.

3Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor) z odločbo št. 3555-55/2016/2 z dne 27. 9. 2017 zavrnilo in odločilo, da stroške pritožbenega postopka krije tožeča stranka.

Tožbene navedbe

4Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepopolne ter zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da je upravni organ, v nasprotju s 4. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), z dvema odločbama, t. j. odmerno in izpodbijano, odločil o isti zadevi.

5Tožeča stranka nadalje navaja, da ureditev plačila nadomestila, ki jo je uvedel ZV-1C, krši ustavno zagotovljeno prepoved retroaktivnosti, nasprotuje pa tudi ustavnima načeloma sorazmernosti in enakosti, kar v nadaljevanju tožbe podrobno pojasnjuje. Pri tem še poudarja, da je sprememba obroka nadomestila nezakonita tudi iz razloga, ker v dokončni odmerni odločbi ni predvideno, da bi se letni obroki usklajevali z referenčno obrestno mero za izračun državnih pomoči, niti na kakršenkoli drug način, zato jih upravni organ brez spremembe, razveljavitve ali odprave odmerne odločbe tudi ne more samoiniciativno spremeniti, saj je upravni organ s tem samovoljno posegel v dokončno upravno odločbo. Odmerno odločbo bi namreč upravni organ lahko spremenil le po postopku obnove postopka (260. člen ZUP), in sicer tako, da bi, denimo zaradi novih dejstev, odpravil in nato spremenil celotno odmerno odločbo in na tej podlagi izdal račun oziroma novo odločbo (drugi odstavek 199.c člena ZV-1).

6Tožeča stranka še izpostavlja, da je upravičena do stroškov pritožbenega postopka na podlagi določil Odvetniške tarife (OT), ki jih je določila v stroškovniku, in sicer skladno s tretjim odstavkom 113. člena ZUP. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Predložitev upravnega spisa

7Tožena stranka je sodišču predložila upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

Prekinitev in nadaljevanje postopka

8Naslovno sodišče je s sklepom II U 533/2017-9 z dne 6. 10. 2020 postopek v predmetni zadevi prekinilo do končne odločitve Ustavnega sodišča o zahtevi Vrhovnega sodišča za oceno ustavnosti določb četrtega in petega odstavka ter 1. in 3. alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199.b člena, prvega odstavka in 1. stavka drugega odstavka 199.e člena v zvezi s petim odstavkom istega člena ZV-1.

9Ustavno sodišče RS je z odločbo št. U-I-348/20-20 z dne 30. 5. 2024 odločilo, da se peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 razveljavijo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008 (1. točka izreka odločbe). Nadalje je odločilo, da peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 niso v neskladju z Ustavo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, v obdobju od 1. 1. 2008 do 21. 12. 2013 (2. točka izreka odločbe). Zavrglo pa je zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka, prve alineje šestega odstavka in sedmega odstavka 199.b člena ZV-1 (3. točka izreka odločbe).

10Skladno s 156. členom Ustave RS se postopek pred sodiščem, ki je bil prekinjen zaradi začetka postopka pred ustavnim sodiščem, nadaljuje po odločitvi ustavnega sodišča. Ker je Ustavno sodišče RS o zahtevi za oceno ustavnosti odločilo z zgoraj navedeno odločbo, je naslovno sodišče s sklepom II U 533/2017 z dne 3. 7. 2024 odločilo, da se predmetni upravni spor nadaljuje.

K I. točki izreka:

11Tožba je utemeljena.

12Predmet spora je v obravnavani zadevi odločba o odmeri tretjega obroka nadomestila za rabo vode, ki je bilo tožeči stranki naloženo na podlagi četrtega odstavka 199.b člena ZV-1.

13Skladno s četrtim odstavkom 199.b člena ZV-1 mora pravna ali fizična oseba, ki je do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pa ji vodno dovoljenje do uveljavitve ZV-1C ni bilo izdano, plačati nadomestilo za rabo vode. Skladno s šestim in sedmim odstavkom 199.b člena ZV-1 se nadomestilo za rabo vode v primeru iz četrtega odstavka istega člena plača za obdobje dejanske rabe vode do 31. 12. 2013 oz. do prenehanja, če to nastopi pred 31. 12. 2013, pri čemer se nadomestilo za rabo vode ne plačuje za obdobje pred 1. 1. 2005.

14Po presoji sodišča je neutemeljen tožbeni ugovor, da naj bi bilo dvakrat odločeno o isti stvari, saj z odmerno odločbo (še) ni bilo odločeno o plačilu oziroma višini tretjega obroka nadomestila za rabo vode. Prav tako ne držijo niti tožbene navedbe, da naj bi upravni organ nezakonito posegel v dokončno upravno odločbo. Zadnji stavek drugega odstavka 199.c člena ZV-1 namreč organu nalaga, da pri obročnem plačilu obračuna referenčne obresti, ki so določene v višini referenčne obrestne mere za izračun državnih pomoči, ki velja na dan izdaje vsakokratne odločbe oziroma izdaje računa, kar pomeni, da obstaja zakonska podlaga za izdajo izpodbijane odločbe.

15Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-348/20-20 z dne 30. 5. 2024 izpodbijane določbe ZV-1 ocenjevalo z vidika prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave (prepoved retroaktivnosti). Pri tem je ugotovilo, da sta nadomestilo za rabo vode in plačilo za vodno pravico iz spornih določb ZV-1 javni dajatvi (okoljski dajatvi za rabo naravne dobrine), ki povratno učinkujeta na že zaključene pravne položaje rabe vode. V nadaljevanju je zato presojalo, ali so kumulativno izpolnjena vsa merila iz drugega odstavka 155. člena Ustave, v skladu s katerimi lahko (le) zakon določi, da imajo njegove posamezne določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Presodilo je, da so izpolnjena prva tri merila, in sicer, da je retroaktivnost določena z zakonom, da imajo le posamezne zakonske določbe učinek za nazaj, in da je navedeno retroaktivnost zahtevala javna korist. Predlagatelj zakona je namreč v zakonodajnem gradivu navedel razloge, s katerimi je utemeljil javno korist za povratni učinek nadomestila za rabo vode in plačila za vodno pravico. Med temi je Ustavno sodišče kot razlog, ki utemeljuje določitev obveznosti plačila navedenih okoljskih dajatev za rabo vode v obdobju pred uveljavitvijo izpodbijane zakonske ureditve, pripoznalo cilj zakonodajalca, da odpravi neenakosti med subjekti na trgu. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo tudi okoliščino, da je nastala neenakost posledica kršitve načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, kot izraza temeljnega načela varstva okolja. Pri oceni obstoja javne koristi Ustavno sodišče tudi ni prezrlo okoliščine, da so vzroki za nastali neenak položaj uporabnikov vode na trgu povsem na strani države. Ne glede na to pa zamuda države pri izvrševanju njene ustavne dolžnosti varstva okolja, v okvir katere spada tudi obveznost celostne ureditve področja posebne rabe vodnih virov, ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel izjemoma za nazaj predpisati okoljskih dajatev za posebno rabo vode, kadar je posledica sistemsko neurejenega področja plačila za posebno rabo vode neenak položaj uporabnikov vode na trgu, prav z namenom odprave tovrstne neenakosti.

16Ustavno sodišče je v nadaljevanju presojalo, ali je obenem izpolnjeno tudi četrto merilo, t. j., da izpodbijana zakonska ureditev ne posega v pridobljene pravice. V zvezi s tem je sprejelo stališče, da ustavna prepoved povratnega posega v pridobljene pravice v primerih, kakršne zadevajo izpodbijane zakonske norme, ne ščiti pravice do posebne rabe vode brez plačila. Raba vode, ki presega njeno splošno rabo, brez plačila, ni uporabnikova pravica. Taka raba vode tudi ne more pridobiti pravne narave pridobljene pravice zgolj s potekom časa, ki je posledica zamude države pri vzpostavitvi pravne podlage za odmero tega plačila.

17Po presoji Ustavnega sodišča je z ustavno prepovedjo iz drugega odstavka 155. člena Ustave varovan posameznikov pravni položaj, da mu država ne bo za nazaj določila obveznosti plačila javne dajatve, ki je pred njeno uveljavitvijo ni bil dolžan in je ni mogel pričakovati. Izpodbijani dajatvi pa po stališču Ustavnega sodišča nimata takega značaja. Čeprav gre za novi javni (okoljski) dajatvi, je bila obveznost plačila za posebno rabo vode za njune zavezance predvidljiva, zakonska ureditev tega področja pred njuno uzakonitvijo pa pri zavezancih ni mogla ustvariti legitimnega pričakovanja, da lahko vodo rabijo brez plačila.

18Za presojo, ali gre za poseg v pridobljene pravice, je bilo zato v obravnavanem primeru odločilno, da pristojnost države, da odmeri plačilo za posebno rabo vode, ni časovno neomejena. Ustavno sodišče je pojasnilo, da načelo pravne varnosti in načelo zaupanja posameznika v pravo terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja. Ob analogni uporabi ustreznih obstoječih pravil o zastaranju je nato Ustavno sodišče ugotovilo, da pristojnost države do odmere plačila za vodno pravico kot javne dajatve zastara v petih letih. Petletni zastaralni rok pa je določen tudi za zastaranje terjatev iz koncesijske pogodbe, kadar je vodna pravica pridobljena na podlagi koncesije.

19Izpodbijani dajatvi v svojem bistvu pomenita naložitev plačila obveznosti plačila za rabo vode tistim, ki so jo v upoštevnem obdobju rabili, pa zanjo niso plačali, in na ta način njihovo izenačitev s tistimi primerljivimi uporabniki vode (proizvajalci pijač), ki so posebno rabo vode v upoštevnem obdobju plačevali. Ob upoštevanju načela enake obravnave zavezancev za plačilo, ki terja, da naslovniki izpodbijanih dveh dajatev niso v slabšem položaju od proizvajalcev pijač, ki imajo vodno pravico na podlagi koncesije, zgolj zato, ker jim je bilo plačilo za vodno pravico naloženo za nazaj, je Ustavno sodišče zaključilo, da so s potekom časa, v katerem bi terjatev države za plačilo vodne pravice za posamezno leto zastarala, naslovniki izpodbijane zakonske ureditve pridobili pravno varovano upravičenje zoper obveznost plačila javne dajatve za posebno rabo vode. Ustavno sodišče je tako odločilo, da izpodbijane določbe v delu, kolikor je na njihovi podlagi mogoče zaračunati nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za dejansko rabo vode pred letom 2008, posegajo v pridobljene pravice teh uporabnikov vode.

20Ustavno sodišče je poseg zakonodajalca v nadaljevanju ocenilo še z vidika ustavno dopustnega, stvarno upravičenega cilja in morebitne prekomernosti posega. Ugotovilo je, da je naslovnike izpodbijanih zakonskih določb ukrep postavil v slabši položaj od uporabnikov vode, s katerimi jih je sicer želel izenačiti, kar je v protislovju z želenim ciljem, t. j. z vzpostavitvijo enakega položaja uporabnikov vode. Naknadna določitev obveznosti plačila izpodbijanih dajatev za rabo vode za obdobje, glede katerega bi ob pravočasni vzpostavitvi pravne podlage za njuno odmero obveznost plačila že zastarala, zato ne more prestati presoje primernosti ukrepa za dosego zasledovanega cilja in gre za prekomeren poseg v pridobljene pravice teh uporabnikov vode.

21Upoštevajoč vse navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da so izpodbijane zakonske določbe v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, s tem pa tudi s prepovedjo povratne veljave zakona iz prvega odstavka 155. člena Ustave, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008. Ustavno sodišče je zato izpodbijano zakonsko ureditev v tem delu razveljavilo, v preostalem delu pa odločilo, da navedene zakonske določbe niso v neskladju z Ustavo.

22Ker je bilo tožeči stranki odmerjeno nadomestilo za rabo vode in za vodno pravico za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013, sodišče ugotavlja, da je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo, s tem ko pri odločanju o plačilu tretjega obroka nadomestila za rabo vode in za vodno pravico, ni upošteval 5-letnega zastaralnega roka.

23Sodišče je zato, v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri odločanju o odmeri nadomestila, upoštevati, da je pravica države do zaračunanja nadomestila za obdobje med 1. 1. 2005 in 1. 1. 2008 že zastarala, kar pomeni, da bo moral ustrezno prilagoditi višino obrokov za upoštevno obdobje (1. 1. 2008 do 31. 12. 2013). Prav tako bo upravni organ odločil tudi o stroških pritožbenega postopka, priglašenih v pritožbi.

K II. točki izreka:

24V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu bi bila tožeča stranka, ki jo zastopa Odvetniška pisarna T., d.o.o., kot pooblaščenec, sicer upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR z DDV. Ker pa je tožeča stranka priglasila stroške za sestavo tožbe v nižjem znesku, in sicer je priglasila 400 točk za sestavo tožbe po tar. št. 30/1 OT, 2% materialne stroške (8 točk) in 22% DDV, kar ob upoštevanju vrednosti točke v višini 0,60 EUR znaša skupno 298,66 EUR, ji je sodišče priznalo stroške v priglašeni višini.

25Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

26Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

27Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1¹ odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitve pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

-------------------------------

¹ Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.