UPRS Sodba I U 560/2022-46

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da ji je tožnik, kot imetnik odločb o dodelitvi radijskih frekvenc (v nadaljevanju ODRF), za uporabo tam naštetih ODRF dolžan za leto 2022 plačati letno nadomestilo v skupnem znesku 281.376,00 EUR. V izpodbijanem delu odločbe, tj. točki 1.1.6. izreka, je odločila, da je dolžan za ODRF št. 38144-2/2021/25/A z dne 10. 6. 2021, za katero je bilo v odločbi št. 38144-2/2021/29/A z dne 10. 6. 2021 določeno 40.000 točk, plačati znesek 28.800,00 EUR. V obrazložitvi navaja, da je imetnik ODRF na podlagi 60. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) in 5. člena Splošnega akta o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc (v nadaljevanju Splošni akt) dolžan plačati Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije letno plačilo za uporabo radijskih frekvenc. Znesek plačila je zmnožek števila točk, določenega z odločbo o določitvi števila točk, in vrednosti točke, tj. 0,72 EUR.

2Tožnik se z odločitvijo o plačilu nadomestila iz točke 1.1.6. izreka ne strinja. V tožbi navaja, da mobilne frekvence 700 MHz do 1. 4. 2022 zaradi motenj signala ni mogel nemoteno uporabljati. Razlog za to je bil, da so italijanski operaterji na tej frekvenci še vedno izvajali digitalno televizijo, čeprav bi morali izvesti prehod na kanale pod 700 MHz do konca leta 2021. Trdi, da je toženko opozoril, da je v razpisni dokumentaciji za javno dražbo za dodelitev radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom v radiofrekvenčnih pasovih 700 MHz, 1500 MHz, 2100 MHz, 2300 MHz, 3600 MHz in 26 GHz določeno, da bo Italija skladno s Sklepom (EU) 2017/899 prehod na kanale izvedla do 31. 12. 2021. Obvestil jo je, da se prehod ni izvedel do tega datuma in da se bodo zaradi tega pojavljale motnje. Pojasnil ji je, da ob meji z Italijo načrtuje gradnjo 5G omrežja v frekvenčnem pasu 700 MHz ter da glede tega pričakuje motnje, kar je z vidika uporabniške izkušnje nedopustno. Čeprav je bila toženka pravočasno seznanjena, da tožnik do 1. 4. 2022 ni mogel nemoteno uporabljati dodeljenih frekvenc v pasu 700 MHz, pa mu je v nasprotju s šestim odstavkom 60. člena ZEKom-1 naložila plačilo za celo leto. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na točko 1.1.6. izreka, odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

3Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je ODRF št. 38144-2/2021/25 z dne 10. 6. 2021 veljavna in daje tožniku pravico, da od 15. 6. 2021 uporablja z njo dodeljene frekvence v pasu 700 MHz na celotnem ozemlju Republike Slovenije in ne zgolj na območju zahodnega dela države, kjer je prihajalo do motenj. Trdi, da ZEKom-1 v primeru motenj ne določa znižanja plačila za uporabo radijskih frekvenc. Določba šestega odstavka 60. člen ZEKom-1 ureja le primere, ko je pravica do uporabe radijskih frekvenc prenehala. Šestega odstavka 60. člena ZEKom-1 ni mogoče smiselno razlagati tako, kot trdi tožnik. Ker je javno pravo kogentne narave, poljubne razlagalne metode in dopolnjevanje zakonskih določb niso možne. Toženka tako brez izrecne pravne podlage zavezancem ne more zmanjšati njihove pristojbine. Podrejeno uveljavlja, da tožnik do znižanja plačila ni upravičen, ker je lahko frekvence ves čas nemoteno uporabljal na preostalem območju Republike Slovenije, na mejnem območju z Italijo pa najmanj od 15. 3. 2022 dalje, ko so motnje prenehale. Navedbe o tem, da je toženka za motnje vedela, so irelevantne. V vsakem primeru pa v trenutku izdaje ODRF ni mogla predvideti, da bo prišlo do zamika s strani Italije. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

4Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 1. 7. 2022 vztraja, da bi morala toženka znižati zaračunano plačilo tako, da se upošteva obdobje in odstotek ozemlja, na katerem se je frekvenca v pasu 700 MHz lahko nemoteno uporabljala. Vztraja, da je šesti odstavek 60. člena ZEKom-1 mogoče smiselno uporabiti, saj je bila frekvenca v obdobju treh mesecev neuporabna na približno četrtini ozemlja Republike Slovenije. Nasprotno z namenom zakona bi bilo, če bi moral tožnik nositi finančno in operativno breme, ker ni mogel uporabljati frekvence iz razlogov, ki so na strani Republike Slovenije. Toženka se je motenj vseskozi zavedala, saj je skupaj z operaterji, ki so prav tako imeli težave na meji z Italijo, na sestanku iskala rešitve za prilagoditev odmere letnega plačila.

5Toženka v pripravljalni vlogi z dne 7. 7. 2022 odgovarja, da ZEKom-1 in Splošni akt ne urejata znižanja plačila, za katerega se zavzema tožnik, zlasti pa ne na osnovi odstotka ozemlja, zato takega kriterija organ ne sme poljubno uporabljati. Nerelevantno je tožnikovo sklicevanje na sestanek med toženko z operaterji, saj navedeno v ničemer ne vpliva na odločitev v zadevi.

6Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 11. 12. 2023 uveljavlja še, da je treba 60. člen ZEKom-1 razlagati v skladu s pravom Evropske unije, ki daje podlago za znižanje plačila. Upoštevati naj bi bilo treba člen 13 Direktive o 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (v nadaljevanju Direktiva o odobritvi), kot tudi neposredno uporabljive določbe Direktive (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju Direktiva EECC). Sklicuje se na sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) C-443/19 in sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 97/2013, ki pri odmeri plačila za frekvence zapoveduje neposredno uporabo sodne prakse SEU. Toženka je na naroku temu oporekala, češ da 13. člen Direktive ni neposredno uporabljiv, prav tako pa za obravnavano zadevo nista uporabljivi sodbi C-443/19 in C-375/11, medtem ko se sodba X Ips 97/2013 nanaša na primer, ko je zavezanec za plačilo med letom prenehal obstajati.

7Sodišče je 19. 12. 2023 opravilo narok, pri čemer je strankama na njuno prošnjo dovolilo, da na naroku v okviru materialnega procesnega vodstva zastavljena vprašanja odgovorita s pisno vlogo, stranki pa sta se novemu naroku odpovedali. Vendar je sodišče glede na vsebino vlog v skladu z 292. členom Zakona o pravdnem postopku¹ v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)² sklenilo, da se glavna obravnava ponovno začne in 28. 2. 2024 opravilo nov narok za glavno obravnavo.

8Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v sodnem in upravnem spisu.

9Tožba ni utemeljena.

10Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da je bila izdana v skrajšanem postopku. Ker tožnik v tožbi ni uveljavljal, da za izdajo odločbe v skrajšanem postopku niso bili izpolnjeni pogoji, sodišče tega, ali je iz tega razloga prišlo do bistvene kršitve določb postopka ni presojalo.³ Ker pa tožnik pred izdajo odločbe ni imel možnosti, da se o zadevi izjavi, je dovolilo, da navaja nova dejstva in dokaze oziroma jih ni obravnavalo kot nedopustne tožbene novote po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1.⁴ Posledično je navajanje dejstev in dokazov, ki presegajo razloge izpodbijane odločbe, izdane v skrajšanem postopku, dopustilo tudi toženki.

11Iz Splošnega akta, izdanega na podlagi drugega odstavka 60. člena ZEKom-1, izhaja, da se plačila izražajo s številom točk (prvi odstavek 3. člena), da se število točk določi z odločbo o določitvi števila točk (drugi odstavek 6. člena) in pomnoži z vrednostjo točke, ki jo agencija določi s tarifo, skladno s 6. in 60. členom ZEKom-1. Glede na to je toženka z izpodbijano odločbo tožniku sporno plačilo določila tako, da je število točk (40.000), določenih že v odločbi št. 38144-2/2021/29/A z dne 10. 6. 2021, pomnožila z vrednostjo točke 0,72 EUR, določene v 3. členu Tarife 2022 o vrednosti točke za plačilo na podlagi obvestila za plačilo za uporabo radijskih frekvenc in za plačilo za uporabo elementov oštevilčenja.

12Uvodoma se zato zastavlja vprašanje, ali tožnik v tem postopku lahko ugovarja višini plačila, saj je odločba o številu točk pravnomočna, v izpodbijani odločbi pa se te le pomnožijo z vrednostjo točke. Sodišče je s tem v zvezi upoštevalo sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 97/2013, s katerim je ugodilo reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča I U 492/2012, v kateri je to sodišče zavzelo stališče, da bi lahko tožnik ugovarjal zmanjšani površini pokrivanja le zoper odločbo o določitvi števila točk. Vrhovno sodišče je zavzelo drugačno stališče, in sicer, da tudi posebna odločba (o številu točk), ki jo Pravilnik⁵ predvideva, ne pomeni protipravnosti, če ne pomeni, gledano vse odločbe skupaj, da bi z njo presegli namen zakona ali zaradi več odločb onemogočili učinkovito pravno varstvo. Pri vmesni odločbi gre zgolj za način, kako določiti višino pristojbine, ne posega pa se v načelo predvidljivosti ali odreka sodno varstvo.

13Upoštevaje to stališče je sodišče presojalo tožnikove ugovore zoper odmerjeno plačilo, čeprav je odločba o določitvi števila točk z dne 6. 1. 2021 pravnomočna. Okoliščine, zaradi katerih naj bi se obveznost plačila za leto 2022 po stališču tožnika znižala, so namreč nastopile med 1. 1. in 15. 3. (po trditvah toženke) oziroma 1. 4. 2022 (po trditvah tožnika). Za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva je treba zato dopustiti, da tožnik ugovore zoper plačilo uveljavlja v tisti odločbi, s katero mu je plačilo tudi dejansko odmerjeno in s katerim se ne strinja. V nasprotnem primeru bi bil namreč opisani način določanja plačila zaradi onemogočanja učinkovitega pravnega varstva protipraven.

14Med strankama ni sporno, da je bila tožniku z ODRF dodeljena (tudi) pravica do uporabe radijske frekvence 700 MHz na celotnem območju Republike Slovenije in da je na tej frekvenci, ker Italija ni spoštovala dogovora, po katerem jo je lahko uporabljala do 31. 12. 2021, na območju, ki meji z Italijo, prihajalo do motenj. Sporno je, ali so te motnje tožniku onemogočale izvajanje storitev, do kdaj in na kakšnem območju ter ali evropski ali nacionalni predpisi določajo, da je treba te motnje upoštevati pri odmeri letnega plačila agenciji ter določiti nižji znesek plačila, kot izhaja iz izpodbijane odločbe.

15V obravnavani zadevi je bilo z izpodbijano odločbo odmerjeno plačilo po 60. členu ZEKom-1, ki je določal, da so imetniki odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc zavezanci za letno plačilo agenciji za uporabo dodeljenih radijskih frekvenc. Plačila krijejo stroške, ki jih ima agencija z upravljanjem in nadzorom radiofrekvenčnega spektra (prvi odstavek). Agencija s splošnim aktom predpiše način izračuna plačil agenciji na podlagi tega člena. Ta je odvisen od pokrivanja ali gostote prebivalstva na območju pokrivanja ali radijske frekvence ali širine radifrekvenčnega pasu ali vrste radiokomunikacij ali kombinacije naštetega, ne sme pa omejevati konkurence ali ovirati vstopa na trg (drugi odstavek).

16Sodišče se tako strinja s toženko, da pri spornem plačilu ne gre za plačilo imetnika ODRF v zameno za rabo radijske frekvence, saj je to plačilo urejal osmi odstavek 60. člena ZEKom-1, ampak gre za plačilo oziroma pristojbino, ki je bila po ZEKom-1 namenjena za delovanje agencije. Pri tem pa je treba zaradi razumevanja razlike med 60. člena ZEKom-1 in 6. ter 7. členom ZEKom-1 upoštevati, da so bile plačilo za delovanje agencije, poleg imetnikov ODRF, zavezane plačati tudi osebe, ki so zagotavljale elektronske komunikacijske storitve na podlagi obvestila (5. člen ZEKom-1). Za te zavezance je 6. člen ZEKom-1 določal, da so na podlagi obvestila iz prvega odstavka prejšnjega člena operaterji zavezanci za letno plačilo agenciji. Plačila po tem členu krijejo stroške, ki jih ima agencija z izvrševanjem določb tega zakona, razen določb V. in VI. poglavja tega zakona (prvi odstavek 6. člena ZEKom-1). V zvezi s temi zavezanci, torej zavezanci, ki storitev niso opravljali na podlagi odločbe oziroma ODRF ampak na podlagi obvestila, je četrti odstavek 7. člena ZEKom-1, določal, da mora zavezanec za plačilo za koledarsko leto, v katerem je prenehal zagotavljati javna komunikacijska omrežja oziroma izvajati javne komunikacijske storitve, plačati toliko dvanajstin letnega plačila, kolikor celih mesecev je zagotavljal javna komunikacijska omrežja oziroma izvajal javne komunikacijske storitve, vendar ne manj od ene dvanajstine letnega plačila. Za zavezance, imetnike ODRF, pa je šesti odstavek 60. člena ZEKom-1 določal, da mora ne glede na četrti odstavek 7. člena ZEKom-1 zavezanec, tj. imetnik ODRF, ki mu je pravica do uporabe radijskih frekvenc prenehala zaradi poteka roka, za katerega je bila podeljena, ali zaradi razlogov, ki niso na njegovi strani, plačati le toliko dvanajstin letnega plačila, kolikor celih mesecev je bila ta pravica veljavna, vendar ne manj kakor eno dvanajstino letnega plačila.

17Sodišče glede na te določbe ZEKom-1 sodi, da razlaga, da bi morala toženka na podlagi šestega odstavka 60. člena ZEKom-1 upoštevati motnje na območju meje z Italijo in znižati plačilo, ni pravilna. Kot neutemeljeno tavrača stališče tožnika, da naj bi bil namen zakona ta, da v primeru motenj signala ni dolžan plačati odmerjenega plačila, saj iz citirane določbe izhaja kvečjemu namen zakonodajalca, da je zavezanec, imetnik ODRF, dolžan plačati letno plačilo agenciji v odvisnosti od veljavnosti ODRF, ne glede na to, ali je storitve izvajal oziroma zagotavljal. Termin "zagotavljanje" storitev je bil namreč v ZEKom-1 uporabljen le v primeru javnih komunikacijskih storitev, ki se opravljajo brez odločbe, tj. na podlagi obvestila iz 5. člena ZEKom-1.

18Zakon torej dejanske uporabe in motenj v primeru ODRF ne prepoznava kot merilo, od katerega bi bila odvisna višina plačila iz prvega odstavka 60. člena ZEKom-1. Kot je sodišče že pojasnilo, je nižje plačilo predvideno samo v primerih, ko je pravica do uporabe radijske frekvence prenehala. Tedaj namreč preneha potreba, da toženka v zvezi z delovanjem zavezanca oziroma izvajanjem njegove dejavnosti opravlja katerekoli storitve. Iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1 in 11. člena Splošnega akta sicer izhaja, da se število točk določi tudi v odvisnosti od faktorja E, ki se določi glede na področje, na katerem se radijska frekvenca uporablja, torej glede na t.i. območje pokrivanja. Pooblaščenka toženke je na naroku 19. 12. 2023 pojasnila, da se to območje določi v ODRF s položajem oddajnikov; če v ODRF ni posebej omejeno, pa velja, da je določeno za območje Slovenije. Po Splošnem aktu število točk za območje celotne Slovenije znaša 50 točk.⁶ Tolikšno število točk je uporabljeno tudi v odločbi o določitvi števila točk tožniku št. 38144-2/2021/29 z dne 10. 6. 2021, kar je utemeljeno s tem, da gre za uporabo radijskih frekvenc na celotnem področju Republike Slovenije. Temu, da ima pravico uporabljati frekvenco na območju Republike Slovenije, tožnik ne ugovarja; ugovarja, da je bil pri tem v določenem obdobju oviran oziroma onemogočen.

19Sodišče sodi, da je treba uporabo tega faktorja v formuli, po kateri se izračuna plačilo, v skladu s prej opisanimi zakonskimi izhodišči, razlagati v odvisnosti od (veljavne) pravice imetnika, da ODRF uporablja na nekem območju (tj. območju pokrivanja) in ne od tega, ali jo na takem območju tudi dejansko uporablja. Gre torej za element v formuli, ki je odvisen od geografskega območja, za katerega velja ODRF in ne za dejanski obseg izvajanja te pravice na tem območju ali kvaliteto zagotavljanja storitev na tem območju.

20Nadalje sodišče ugotavlja, da Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 97/2013, ki po navedbah tožnika narekuje, da naj bi se tudi pri tem plačilu upoštevala "dejanska uporaba" frekvenc, v točki 15. izrecno navaja, da je zakonodajalec v ZEKom-1 spremenil v zadevi I U 492/2021 sporno pravilo Pravilnika⁷ in v četrtem odstavku 7. člena ZEKom-1 upošteval spremembe, ki se zgodijo med letom. Nadalje navaja, da bi bilo treba zahtevi revidenta, če bi se spor presojal po ZEKom-1 in ne po ZEKom, ugoditi neposredno na podlagi 7. člena ZEKom-1. Vendar v obravnavanem primeru tožnik ne zagotavlja storitev na podlagi obvestila⁸ ampak na podlagi ODRF. Ker v primeru četrtega odstavka 7. člena ZEKom-1 ne gre za plačila imetnikov ODRF ampak tistih, ki izvajajo storitve elektronskih komunikacijskih omrežij na podlagi priglasitve, tj. brez odločbe, obravnavana zadeva že iz tega razloga ne more biti primerljiva z zadevo, ki jo je obravnavalo Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 97/2013. Za neupoštevanje te sodbe pa tako obstajajo razlogi za razlikovanje.⁹

21Tožnik je uveljavljal še, da sklep Vrhovnega sodišča X Ips 97/2013 pri odmeri plačila za frekvence zapoveduje neposredno uporabo sodne prakse SEU in da je treba 60. člen ZEKom-1 razlagati v skladu s pravom Evropske unije, ki daje podlago za znižanje plačila. Trdil je, da 13. člen Direktive o odobritvi od držav članic zahteva, da zagotovijo, da so pristojbine za pravice uporabe radijskih frekvenc objektivno utemeljene, transparente, nediskriminacijske in sorazmerne glede na njihov predvideni namen, kar naj bi izhajalo iz sodbe C-443/19. Toliko bolj naj bi sorazmernost poudarjal 42. člen Direktive EECC, ki se neposredno uporablja, saj je Republika Slovenija ni pravočasno prenesla v notranji pravni red. Iz tega naj bi po njegovem prepričanju izhajalo, da mora višina pristojbin za uporabo radiofrekvenčnega spektra odražati dejansko uporabo frekvenc. Če je uporabnik na določenem delu ozemlja ni mogel uporabljati, bi bilo treba zato plačilo sorazmerno znižati tako, da se upošteva čas in območje dejanske uporabe frekvenc.

22Toženka je po presoji sodišča pravilno opozorila, da v obravnavani zadevi člen 13. Direktive o odobritvi, ki se sicer lahko neposredno uporablja,¹⁰ ni uporaben. Enako velja glede neposredne uporabe 42. člen Direktive EECC. Ti dve določbi se namreč nanašata na pristojbine za pravico do uporabe radijskih frekvenc, kar je bilo v nacionalni ureditvi urejeno v osmem odstavku 60. člena ZEKom-1. Ta je določal, da se ne glede na določbo 23. člena Zakona o digitalni radiodifuziji (Uradni list RS, št. 102/07 in 85/10) za vse radijske frekvence, ki se dodelijo na podlagi javnega razpisa, razen za radijske frekvence za analogno radiodifuzijo, plača tudi določen znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc. Ta je prihodek državnega proračuna. Najmanjša višina tega zneska in način njegovega plačila se določijo v sklepu o uvedbi postopka javnega razpisa. Pri določitvi višine oziroma najmanjše višine tega zneska in določitvi načina plačila je treba upoštevati ponudbo in povpraševanje po razpisanih frekvencah, razvitost trga, na katerega se nanašajo razpisane frekvence, ter višino tovrstnih plačil v drugih državah EU. V nobenem primeru ne sme biti tako visok, da bi oviral razvoj inovativnih storitev in konkurence na trgu.

23V obravnavani zadevi pa z izpodbijano odločbo ni bilo odmerjeno plačilo po osmem odstavku 60. člena ZEKom-1. Sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožnikove argumente, da naj bi to, da gre za pristojbino iz 13. člena Direktive o odobritvi, izhajalo iz sodbe C-443/19. V tej sodbi je SEU presojalo, ali je v nasprotju s členom 13. Direktive o odobritvi, če država članica predpiše, da se poleg pristojbine za pravico do uporabe radijskih frekvenc plača tudi davek na prenos premoženja, s katerim se na splošno obdavčuje prenos koncesij. Zavzelo je stališče, da pristojbina, ki se uporablja za vse gospodarske subjekte, lahko spada pod člen 13 Direktive o odobritvi, če je obdavčljiv dogodek vezan na dodelitev pravic uporabe radijskih frekvenc, v tem primeru pa morata davek in dajatev skupaj izpolnjevati pogoje iz člena 13 te direktive. Tako sicer drži trditev tožnika, da je sporočilo navedene sodbe v tem, da so za pravno opredelitev dajatve ključne njene objektivne značilnosti. Vendar pa iz prvega in osmega odstavka 60. člena ZEKom-1 upoštevaje te, objektivne okoliščine, jasno izhaja, da gre za dve različni pristojbini. Pristojbina iz prvega odstavka 60. člena ZEKom-1 po vsebini ustreza upravni pristojbini iz 12. člena Direktive o odobritvi (oziroma člena 16 Direktive EECC), pristojbina iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1 pa pristojbini za pravice uporabe in za pravice do vgradnje naprav iz 13. člena Direktive o odobritvi (oziroma člen 42 Direktive EECC).

24Direktiva o odobritvi t.i. "upravne pristojbine", ki po vsebini ustrezajo plačilom iz prvega oziroma drugega odstavka 60. člena ZEKom-1, obravnava v členu 12. Ta določa, da (1) vse upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe: (a) skupaj pokrivajo samo upravne stroške, ki bodo nastali z upravljanjem, nadzorom in uveljavitvijo sheme splošnih odobritev in pravic uporabe ter posebnih obveznosti iz člena 6(2), ki lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, usklajevanja in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev sekundarne zakonodaje in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju, in (b) se naložijo posameznim podjetjem objektivno, transparentno in sorazmerno, kar zmanjša dodatne stroške upravljanja in pripadajoče dajatve na najmanjši možni obseg. V bistvenem enaka je določba člena 16. Direktive EECC.¹¹

25SEU je v več zadevah obravnavalo tudi razlago te določbe Direktive o odobritvi. Tako je pojasnilo, da je upravne pristojbine po tej določbi […] na eni strani mogoče naložiti le za upravne storitve, ki jih nacionalni regulativni organi opravljajo v korist operaterjev elektronskih komunikacijskih storitev zlasti na podlagi splošne odobritve ali dodelitve pravice uporabe radijskih frekvenc ali številk, in na drugi strani, ker morajo kriti upravne stroške, nastale s temi storitvami. Tako je lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, natančneje v zvezi z upravnimi pristojbinami, ki jih države članice naložijo operaterjem, ki so imetniki splošne odobritve na podlagi člena 12 Direktive o odobritvi, njihov namen le kritje upravnih stroškov štirih dejavnosti, in sicer izdajanje, upravljanje, nadzor in izvajanje veljavne sheme splošnih odobritev.¹²

26Dalje je navedlo, da Direktiva o odobritvi ne določa niti načina določitve zneska upravnih pristojbin, ki jih je mogoče naložiti na podlagi člena 12 te direktive, niti načina pobiranja teh pristojbin. Vendar je, na eni strani, iz člena 12(2) navedene direktive ob upoštevanju njene uvodne izjave 30 razvidno, da morajo navedene pristojbine kriti dejanske upravne stroške za dejavnosti, navedene v točki 38 te sodbe in morajo biti uravnotežene s temi stroški. Tako skupni prihodki, ki jih države članice prejmejo iz naslova zadevne pristojbine, ne morejo preseči vseh stroškov, povezanih s temi dejavnostmi. Na drugi strani člen 12(1)(b) Direktive o odobritvi določa, da države članice posameznim podjetjem naložijo navedene upravne pristojbine objektivno, transparentno in sorazmerno. Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev sledi, da države članice lahko podjetjem, ki zagotavljajo elektronsko komunikacijsko storitev ali omrežje, naložijo pristojbino za financiranje dejavnosti NRO, vendar pod pogojem, da je ta pristojbina namenjena izključno kritju stroškov z zvezi z dejavnostmi, navedenimi v členu 12(1)(a) Direktive o odobritvi, da skupni prihodki, pridobljeni na podlagi navedene pristojbine, ne presegajo vseh stroškov, povezanih s temi dejavnostmi, in da se navedene upravne pristojbine podjetjem naložijo objektivno, transparentno in sorazmerno, kar mora preveriti predložitveno sodišče.¹³

27Glede na vsebinsko enako dikcijo člena 12(b) in 13, ter upoštevaje navedena stališča SEU, sodišče sodi, da je tudi ta del Direktive o odobritvi neposredno uporabljiv. Strinja se s tožnikom, da tudi po členu 12 Direktive velja, da nacionalno sodišče sme in v primeru takšnih tožbenih navedb tudi mora preverjati, ali je naložena pristojbina sorazmerna.

28Toženka je trdila, da je sorazmernost v Splošnem aktu že upoštevana. To je med drugim utemeljevala tudi s tem, da je ukrepe v primeru škodljivega čezmejnega motenja določal četrti odstavek 24.a člena (op. sodišča: pravilno 24. člena) ZEKom-1 in so obsegali predvsem povečanje dovoljene oddajne moči, spremembo horizontalnega sevalnega diagrama, spremembo polarizacije, spremembo višine antene nad terenom ter spremembo lokacije oddajanja, če se s tem območje pokrivanja ne spremeni. Sodišče se strinja s tožnikom, da so glede na zakonsko dikcijo¹⁴ ti ukrepi našteti le primeroma.

29Vendar pa je toženka sorazmernost utemeljevala predvsem z enakopravno porazdelitvijo plačil med njene uporabnike in s samo naravo tega plačila. Trdila je, da gre za pristojbino, ki je namenjena delovanju agencije in je neodvisna od dejanske uporabe radijskega spektra. Dodeljeni spekter je po zakonu oziroma Splošnem aktu zgolj "ključ" za razdelitev plačila med uporabnike njenih storitev, ta pa se odmeri za vse imetnike enako (tj. na isti pravni podlagi in na enak način). Navajala je, da je namen teh plačil upravljanje in nadzor radijskega spektra ter pokrivanje stroškov nalog usklajevanja, standardizacije, analize trga, tržnega nadzora ter regulativne dejavnosti, ki vključuje pripravo in uveljavitev zakonodaje in upravnih odločb, kar vse toženka izvaja v enakem obsegu in na enak način neodvisno od tega, v kakšni meri imetnik radijskega frekvenčnega pasu oziroma radijskih frekvenc te uporablja. Vsaka drugačna razlaga bi po njenem prepričanju spodkopala osnovni namen teh plačil in povzročila neenako obravnavo zavezancev za plačilo.

30Na naroku dne 28. 2. 2024 je toženka še dodala, da bi bil pristop, po katerem bi bilo treba pri sorazmernosti upoštevati morebitne motnje v bistvu v nasprotju s členom 12 Direktive o odobritvi, saj bi povzročil prekomeren poseg v njeno delovanje in dodatne obremenitve, s tem pa tudi na škodo vseh zavezancev zvišal stroške upravljanja. Toženka bi morala namreč celo leto dnevno spremljati obstoj motenj in jih ustrezno ovrednotiti, saj vse motnje niso enake, pri tem pa je v registru uporabnikov radijskih frekvenc vpisanih preko 10.000 ODRF- jev, za katere pobira letno pristojbino.

31Sodišče tem argumentom pritrjuje. Sorazmernost pokrivanja stroškov za delovanjem agencije, tj. za zagotavljanje njenih storitev v zvezi z izdajanjem ODRF, upravljanjem frekvenčnega spektra in nadzorom nad izvajanjem dodeljenih pravic, namreč ni v neposredni povezavi s tem, v katerem obsegu posamezni operaterji uporabljajo oziroma ne uporabljajo dodeljene ODRF oziroma ali so pri tem moteni. Toženka je navajala, da v primeru motenj pride celo do povečanja upravljanja in nadziranja spektra, torej do njenih dodatnih aktivnosti. Zato bi bilo posledično zmanjšanje letnega plačila zaradi motenj na določenem območju pokrivanja celo v nasprotju z namenom plačila upravnih pristojbin. Tožnik je temu le posplošeno ugovarjal, češ da toženka ne more pobirati plačila za čas, ko dejansko ne nudi storitev. Vendar, kot je sodišče že pojasnilo, toženkine storitve gotovo niso potrebne, če ODRF ni veljavna, ko torej ni dodeljena. Tožnik pa ni z ničemer argumentiral, zakaj toženkine storitve, ki jih krije plačilo in katere sploh, ne bi bile potrebne v času motenj.

32Stroški za delovanje agencije morajo biti torej sorazmerno razporejeni med operaterje, ki imajo veljavne ODRF (in tiste, ki opravljajo storitve na podlagi obvestila). Merila, določena v Splošnem aktu, so zato strukturirana tako, da zagotavljajo njihovo sorazmerno obremenitev, saj so vezana na značilnosti dodeljene pravice in veljajo za vse enako. Sodišče se strinja z logično argumentacijo toženke, da bi, če bi morala pri teh plačilih upoštevati morebitne motnje pri uporabi ODRF ali druge razloge, zaradi katerih imetnik veljavne ODRF frekvence ne bi uporabljal na celotnem območju pokrivanja, prišlo do večjega obsega njenega delovanja in s tem do večjih stroškov za uporabnike njenih storitev. To ne bi bilo v skladu z zahtevo direktiv, da je treba stroške upravljanja zmanjšati na najmanjši možen obseg. Tožnik pa nasprotnih argumentov, s katerimi bi izpodbijal trditev toženke, da merila zagotavljajo enakopravno obravnavo vseh imetnikov ODRF oziroma da bi upoštevanje motenj zvišalo pristojbine, tudi ni navajal, saj se je skliceval le na obsežnost motenj v frekvenčnem pasu 700 MHz in na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 97/2013. Sodišče je že pojasnilo, zakaj sodi, da se ta sodba ne more nanašati na primer, kot je obravnavani.

33Glede na navedeno sodišče zavrača trditve tožnika, da naj bi bilo treba sorazmernost tudi po členu 12 Direktive o odobritvi razumeti tako, da mora višina pristojbin odražati dejansko razpoložljivost uporabe frekvenc. Tožnik to utemeljuje izključno s tem, da naj bi iz člena 42 Direktive EECC izhajalo, da je treba upoštevati dejansko razpoložljivost uporabe oziroma rabe frekvenc. Drži, da določba člena 42(1)(c) Direktive EECC določa, da si države članice v zvezi s pravicami uporabe radiofrekvenčnega spektra prizadevajo zagotoviti, da je višina veljavnih pristojbin takšna, da zagotavlja učinkovito dodeljevanje in uporabo radiofrekvenčnega spektra tako, da med drugim v največji možni meri uporabijo načine plačila, povezane z dejansko razpoložljivostjo radiofrekvenčnega spektra za uporabo. Vendar je sodišče že pojasnilo, da v obravnavanem primeru ne gre za plačilo za uporabo frekvence ampak za upravno pristojbino, tj. plačilo namenjeno kritju stroškov, ki jih ima agencija z izvajanjem svojih nalog v zvezi z upravljanjem radiofrekvenčnega spektra.

34Po povedanem okoliščine, ali je prihajalo le do motenj ali pa do popolne nezmožnosti uporabe frekvenc v pasu 700 MHz, do kdaj je tako stanje trajalo, ali je tožnik sploh nameraval uporabljati te frekvence na obravnavanem območju in ali bi jih lahko nadomestil s kombinacijo uporabe drugih dodeljenih frekvenc, za višino obravnavane pristojbine niso pravno relevantne. Zato sodišče navedb strank s tem v zvezi v sodbi ni povzemalo in tudi ne presojalo. Če bi štelo, da so po nacionalni zakonodaji ali členu 12 Direktive o odobritvi oziroma členu 16 Direktive EECC relevantne, pa bi glede na naravo upravnega spora moralo odločbo odpraviti in ugotavljanje teh dejstev naložiti toženki. Irelevantne za odločitev so tudi navedbe o domnevnem vedenju toženke o zapoznelem prehodu Italije na kanale pod 700 MHz in o določbah v javnem razpisu, da bo Italija prehod izvedla do konca leta 2021.

35Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Ki določa, da lahko senat med posvetovanjem in glasovanjem sklene, da se končana glavna obravnava znova začne, če je to potrebno, da se dopolni postopek ali razjasnijo posamezna pomembnejša vprašanja.
² Ki določa, da se v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače.
³ Glej I Up 83/2023, X Ips 298/2016, X Ips 19/2015, X Ips 317/2015.
⁴ Ki določa, da v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta.
⁵ Gre za Pravilnik o načinu izračuna plačila na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo števil, ki je prenehal veljati z uveljavitvijo Splošnega akta o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc.
⁶ Za lokalno uporabo do največ 130 občin znaša 25 točk, za lokalno uporabo do največ 65 občin 10 točk in za lokalno uporabo radijskih frekvenc do največ 5 občin 5 točk.
⁷ Peti odstavek 5. člena Pravilnika je določal, da je dolžan zavezanec za plačilo plačati celotno letno plačilo v koledarskem letu, v katerem je prenehal zagotavljati javna komunikacijska omrežja ali izvajati javne komunikacijske storitve ali mu je prenehala pravica do uporabe radijskih frekvenc oziroma elementov oštevilčenja.
⁸ Evropske direktive uporabljajo izraz "splošna odobritev".
⁹ Prim. X Ips 117/2020, tč. 20 in 21.
¹⁰ Glej C-55/11, C-57/11 in C-58/11, izrek sodbe pod točko 2.
¹¹ Razlika je le v tem, da je v novem drugem odstavku določeno, da lahko države članice določijo, da ne bodo uporabile upravnih pristojbin za podjetja, katerih promet je nižji od določene meje ali katerih dejavnosti ne dosežejo najnižjega tržnega deleža in imajo zelo omejen teritorialni obseg.
¹² Glej C-71/12, tč. od 21 do 23.
¹³ Glej od C-228/12 do C 232/12, tč. od 36 do 41. Enako izhaja iz C-375/11, točka 54.
¹⁴ Četrti odstavek 24. člena ZEKom-1 je določal, da lahko agencija pri čezmejnem škodljivem motenju, povzročenem z oddajanjem radijskega signala iz drugih držav v nasprotju z mednarodnopravnimi akti iz drugega odstavka tega člena, sprejme nujne in sorazmerne ukrepe za zaščito nemotene uporabe radiofrekvenčnega spektra v Republiki Sloveniji. Ti ukrepi obsegajo predvsem povečanje dovoljene oddajne moči, spremembo horizontalnega sevalnega diagrama, spremembo polarizacije, spremembo višine antene nad terenom ter spremembo lokacije oddajanja, če se s tem območje pokrivanja ne spremeni.