VSRS Sklep X Ips 22/2024

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 402/2020-36 z dne 22. 5. 2023 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

1Ministrstvo za notranje zadeve je z odločbo, št. 213-1276/2019/14 (1323-03) z dne 10. 2. 2020, odpravilo zagotovilo Upravne enote Novo mesto, št. 213-85/2018-48 z dne 13. 5. 2019, in zavrnilo tožnikovo vlogo za sprejem v državljanstvo zaradi neizpolnjevanja pogoja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu (v nadaljevanju ZDRS).

2Tožnik je zoper to odločbo vložil tožbo, ki ji je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano upravno odločbo odpravilo in vrnilo zadevo toženki v ponovni postopek. Odločitev je oprlo na razlago navedene določbe 10. člena ZDRS, v skladu s katero bi morala toženka upoštevati, da je tožnik v upravnem postopku zatrjeval, da ni mogel vplivati na prekinitve zaposlitev, zaradi katerih je moral zapustiti Slovenijo. Po stališču sodišča kratkotrajne odsotnosti in odsotnosti, ki niso posledica izključno prosilčeve odločitve, niso odločilnega pomena za trajno in tesno povezanost prosilca s Slovenijo. Njegova fizična prisotnost je nujna le v določenem obdobju pred vložitvijo prošnje za državljanstvo, ki pa v tem primeru ni sporna.

3Vrhovno sodišče je na toženkin predlog s sklepom X DoR 89/2023 z dne 24. 1. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanja:

"Ali je za zapolnitev vsebine nedoločenega pravnega pojma iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS "dejansko živi" možen spregled fizične prisotnosti stranke in opravljanja bistvenih življenjskih aktivnosti na ozemlju Republike Slovenije?"

4Na podlagi tega sklepa je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

5Tožnik na revizijo ni odgovoril.

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Dejansko stanje zadeve

8Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku in povzetega v izpodbijani sodbi, izhaja, da je tožnik prošnjo za pridobitev državljanstva z naturalizacijo vložil 12. 9. 2018. V obdobju od 15. 9. 2007 do 17. 8. 2012 v Sloveniji ni bil ves čas fizično prisoten, saj je imel težave s pravočasnim pridobivanjem delovnih dovoljenj. Tako je bila njegova zaposlitev v tem času trikrat prekinjena, zaradi česar je med 31. 12. 2009 in 15. 3. 2010 ter med 1. 3. 2011 in 6. 11. 2011 živel v Bosni in Hercegovini.

Revizijske navedbe

9Revidentka izpostavlja, da oseba, ki fizično ni prisotna v Sloveniji, tukaj ne more imeti središča svojih interesov in ne more vzpostaviti trajnih povezav, kar je glede na 3. točko prvega odstavka 10. člena ZDRS pogoj, da oseba "dejansko živi" v Sloveniji. Drugačno stališče izpodbijane sodbe odstopa od sodne prakse Upravnega (zadeve II U 505/2014, III U 75/2019, I U 462/2019) in Vrhovnega sodišča (zadeva X Ips 13/2019). Meni tudi, da je uporaba 3. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba)¹ preozka za opredelitev pojma dejanskega življenja. Poleg navedene sodne prakse tudi jezikovna in teleološka razlaga potrjujeta, da gre za širši pojem, ki ga je treba zapolniti z vzročno zvezo med okoliščinami fizične prisotnosti v Sloveniji in okoliščinami uresničevanja življenjskih interesov v tej državi. Poudarja, da se šele po ugotovitvi izpolnjenosti pogoja dejanskega življenja lahko ugotavlja pogoj neprekinjenega življenja, v tem okviru pa, ali so na fizično odsotnost osebe, ki prosi za naturalizacijo, vplivale objektivne okoliščine.

Revizijska presoja

10Glede na navedeno revidentkino trditev o nujnosti prosilčeve fizične prisotnosti v Sloveniji je moralo Vrhovno sodišče v zvezi z dopuščenim pravnim vprašanjem presoditi pravilnost stališča v 40. točki izpodbijane sodbe, ki je, da so tožnikove prekinitve bivanja v Sloveniji zaradi izgube zaposlitve pomembne le za zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje za sprejem v državljanstvo, torej v obdobju, za katerega ZDRS zahteva neprekinjeno dejansko življenje v Republiki Sloveniji. V nadaljevanju se zato opredeljuje do pomena prosilčeve fizične prisotnosti oziroma odsotnosti iz Slovenije kot bistvenega elementa dejanskega življenja v državi. S tem daje nadaljnjo razlago 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS k že sprejeti v sklepu X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022, v katerem je razložilo pojem neprekinjenega dejanskega življenja v Sloveniji.

Splošno o prekinitvah in trajanju dejanskega življenja v Republiki Sloveniji

11ZDRS v prvem odstavku 10. člena določa, da lahko pristojni organ osebo, ki prosi za naturalizacijo, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije, če je to v skladu z nacionalnim interesom, pri čemer mora oseba izpolnjevati v nadaljevanju te določbe naštete pogoje. Ker so ti določeni izčrpno, pomeni, da če prosilec ne izpolnjuje že enega od njih, mora organ prošnjo zavrniti, zaradi česar ne nastopi odločanje o sprejemu v državljanstvo po prostem preudarku.²

12ZDRS tako v 3. točki prvega odstavka navedenega člena kot pogoj določa, da oseba dejansko živi v Sloveniji deset let, od tega neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje in ima urejen status tujca. Iz te določbe izhaja, da mora prosilec, ki želi pridobiti državljanstvo na podlagi naturalizacije, dejansko že živeti v Sloveniji daljše (večletno) časovno obdobje. V tem času mora biti njegovo bivanje pravno urejeno (zakonito),³ kar pa ne zadošča, saj je po navedeni določbi pomembna tudi vsebinska kvaliteta njegovega bivanja v Sloveniji. Na podlagi osmega odstavka 10. člena ZDRS se namreč šteje, da oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji, če je fizično prisotna na njenem ozemlju in je tu središče njenih interesov. Tako je razvidno, da se dejansko življenje izkazuje z navedenima kumulativno določenima elementoma prosilčeve fizične navzočnosti na ozemlju Republike Slovenije in v uresničevanja njegovih bistvenih življenjskih interesov v tej državi.⁴

13Iz tega sledi, da dejanskega življenja ne udejanja fizično odsotni tujec, čeprav je Slovenija center njegovih interesov, niti fizično prisotna oseba, ki te interese, pomembne za izkazovanje tesnih in trajnih povezav s Slovenijo,⁵ v bistvenem uresničuje drugje. Pri tem pa je očitno in za odgovor na revizijsko vprašanje bistveno, da zakonodajalec v 3. točki prvega odstavka 10. člena ZDRS ne zahteva prosilčevega neprekinjenega desetletnega dejanskega življenja v Sloveniji, saj je to določeno le za obdobje zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje za sprejem v državljanstvo. Prav zaradi zahteve po neprekinjenosti dejanskega življenja le v času neposredno pred vložitvijo prošnje je jasno, da so v obdobju pred tem prekinitve možne in tudi dopustne. To ima za posledico, da lahko prosilec obdobje preostalih prvih (vsaj) pet let dejanskega življenja, s katerim napolni predpisano desetletno dejansko življenje v Republiki Sloveniji, doseže s seštevkom posameznih različno dolgih obdobij, ne glede na to, da je med njimi prihajalo do prekinitev. Pomembno je le, da je prosilec tudi v teh obdobjih, preživetih v Sloveniji, izpolnjeval materialne kriterije za dejansko življenje iz osmega odstavka 10. člena ZDR.

14Treba pa je upoštevati, da določene prosilčeve odsotnosti nimajo učinka prekinitve dejanskega življenja v Sloveniji. Kdaj gre za take primere, izhaja iz že navedene Uredbe. Gre za odsotnosti, ki so v bistvenem opredeljene v prvem odstavku 2. člena in ki jih je zaradi učinka mogoče obravnavati tudi kot upravičene odsotnosti, take pa so zaradi svojega krajšega trajanja na letni ravni, v primerih daljših, a še vedno časovno omejenih odsotnosti pa zaradi prosilčeve napotitve v tujino s strani subjektov s sedežem v Republiki Sloveniji, ko je prekinitev posledica odločitev teh subjektov,⁶ ne pa izključno prosilčevih.⁷ V teh primerih torej prosilčeva opustitev fizične prisotnosti ne povzroči prekinitve njegovega tukajšnjega dejanskega življenja, zaradi česar njegova kontinuiteta in s tem časovni potek nista vprašljiva. Na podlagi tega je razvidno, da je neprekinjenost dodatna značilnost prosilčevega dejanskega življenja v državi, zato je pravilno revizijsko stališče, da pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji in zahteva po njegovi neprekinjenosti nista identična.⁸

15Po obrazloženem je treba prosilčeve odsotnosti, ki imajo v pravnem oziru učinek prekinitve dejanskega življenja v Sloveniji (in zato ne smejo nastopiti v petih letih pred vložitvijo prošnje), upoštevati na način, da se ne vštevajo v izpolnjevanje roka, določenega v 3. točki prvega odstavka 10. člena ZDRS. Tovrstne prekinitve zato dejansko podaljšujejo obdobje, v katerem lahko prosilec izpolni navedeni zakonski pogoj desetletnega dejanskega življenja. Povedano še drugače: prosilec mora pred vložitvijo prošnje v Sloveniji dejansko živeti neprekinjeno pet let, medtem ko lahko obdobje preostalih (vsaj) pet let dejanskega življenja doseže tudi s seštevanjem posameznih različno dolgih obdobij dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, med katerimi so nastale prekinitve iz razlogov, ki jih upoštevaje določbe Uredbe ni mogoče spregledati.

16Razlago glede upoštevnosti prekinitev dejanskega življenja podpirajo tudi stališča pravne teorije. Ta obravnavani pogoj iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS razlaga tako, da ga izpolni prosilec, ki je v Sloveniji dejansko živel skupno vsaj deset let, neposredno pred oddajo prošnje pa pet let,⁹ oziroma da mora oseba dejansko živeti v Sloveniji v skupnem seštevku deset let, od tega brez prekinitev zadnjih pet let.¹⁰

17Po navedenem je odgovor na postavljeno revizijsko vprašanje, da pri zapolnitvi vsebine pojma dejanskega življenja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS ni mogoče spregledati (zanemariti) zahteve po prosilčevi fizični prisotnosti na ozemlju Republike Slovenije, niti zahteve, da je tu njegovo središče interesov, in to ne le v obdobju zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje za sprejem v državljanstvo, ampak tudi v obdobju predhodnih pet let, v katerem lahko prekinitve vplivajo na časovni potek zahtevanega desetletnega obdobja dejanskega življenja v Sloveniji.

Presoja konkretnega primera

18Upoštevaje navedeno je sicer neutemeljena revizijska navedba, da se odsotnosti stranke ugotavljajo šele v okviru zahteve "neprekinjenega življenja", kar pa ni imelo vpliva na dosedanje revidentkino odločanje o tožnikovi prošnji. Iz povzetega stanja zadeve v izpodbijani sodbi je namreč razvidno, da je v upravnem postopku ugotavljala tudi prekinitve tožnikovega bivanja v Sloveniji (zaradi prenehanja zaposlitve), do katerih je prišlo prej in ne šele v obdobju zadnjih petih let pred vložitvijo prošnje.

19Se pa zato kot zmotna izkaže razlaga Upravnega sodišča, da sta prekinitev tožnikove zaposlitve v Republiki Sloveniji in zapustitev države pomembni le za zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje. Tako stališče ni navedeno v 22. točki obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 37/2022, na katero se sklicuje izpodbijana sodba. Iz te točke izhaja le, da vsakršna prekinitev dejanskega življenja v Sloveniji še ne vpliva nujno na izpolnjevanje pogoja neprekinjenega življenja, pri čemer je treba upoštevati celoten kontekst v citiranem sklepu izraženih stališč. Zaradi njihovega nepravilnega razumevanja, kot ga je mogoče razbrati iz zapisanega v izpodbijani sodbi, je Upravno sodišče zmotno presodilo pomen tožnikove fizične navzočnosti v Sloveniji, s tem ko je kot neutemeljeno zavrnilo revidentkino stališče, da je fizična prisotnost nujna, ker tožnik brez nje sploh ne more izpolniti pogoja dejanskega življenja v predpisanem desetletnem trajanju. Posledično sodišče ni podrobneje ugotavljalo, za kakšne prekinitve tožnikovega dejanskega življenja je šlo in ni ovrednotilo njihovega vpliva na izpolnjevanje obravnavanega zakonskega pogoja, čeprav je tožnik v tožbi z navajanjem dejanskih okoliščin zatrjeval, da ga je izpolnil.

20Vrhovno sodišče je zato zaradi napačne uporabe materialnega prava reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

Glasovanje

21Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Glede na vsebino obravnavane zadeve je verjetno je mišljen 2. člen, saj Uredba v 3. členu določa sredstva, ki prosilcu zagotavljajo materialno in socialno varnost.
² Glej sklep X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022, 14. točka obrazložitve.
³ Šteje se, da ima oseba urejen status tujca, če ima v Republiki Sloveniji izdano dovoljenje za stalno ali začasno prebivanje, potrdilo o prijavi prebivanja za državljana Evropske unije, ali če tako določa drug zakon (deseti odstavek 10. člena ZDRS).
⁴ Prim. tudi sklepa X Ips 13/2019 z dne 26. 11. 2019, 10. točka, in X Ips 37/2022, 20. točka obrazložitve.
⁵ Ali ima oseba v Sloveniji središče svojih interesov, se presoja na podlagi njenih poklicnih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo na to, da med osebo in Republiko Slovenijo obstajajo tesne in trajne povezave (osmi odstavek 10. člena ZDRS).
⁶ Tudi to, da so prosilca napotili v drugo državo slovenski subjekti, je pokazatelj njegove povezanosti s Slovenijo.
⁷ Sklep X Ips 37/2022, 21. in 26. točka obrazložitve.
⁸ Neprekinjenost sama zase tudi sicer kaže na posebej intenzivno povezanost osebe z državo, za katere državljanstvo si prizadeva, oziroma na sprejemanje in s tem vključenosti v njeno delovanje, dejanske in pravne razmere.
⁹ Prim. Matjaž Tratnik, Pravo državljanstva, Lexpera in GV Založba, Ljubljana, 2018, stran 157.
¹⁰ Glej Nada Končina, Zakon o državljanstvu Republike Slovenije v komentarjem, Ministrstvo za notranje zadeve RS, Ljubljana 1993, stran 47.