UPRS Sodba I U 229/2021-26

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

III. Tožeča stranka je dolžna povrniti stranki z interesom A. A. stroške tega postopka v višini 373,32 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrnila zahtevo za razlastitev dela nepremičnine parc. št. ..., k. o...., ki je v lasti razlastitvene zavezanke A. A., do 1/1, v korist tožnice kot razlastitvene upravičenke (1. točka izreka). Odločila je še, da posebni stroški postopka za izdajo tega sklepa (pravilno: odločbe) niso nastali (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila zahtevo za odvzem lastninske pravice na delu predmetnega zemljišča, ki je v lasti razlastitvene zavezanke A. A. Navedeno zemljišče je po namenski rabi najboljše kmetijsko zemljišče (K1) in se v skladu z Uredbo o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (v nadaljevanju Uredba o VVO) nahaja znotraj najožjega vodovarstvenega območja (v nadaljevanju VVO) z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ki se uporablja za oskrbo prebivalcev s pitno vodo za Mestno občino Ljubljana in delno za občini Dol pri Ljubljani in Škofljica. Zahtevo za razlastitev je tožnica podala iz razloga zavarovanja količin in kakovosti vodnih virov; v okviru notranjega nadzora s strani upravljavca vodovoda je bil namreč večkrat zaznan pojav pesticida metazaklora na območju vodarne B., ki se nahaja znotraj predmetnega VVO. Upravljavec je o tem večkrat obvestil pristojni inšpektorat, vendar inšpekcijski nadzor ni privedel do ugotovitve konkretnih uporabnikov pesticida metazaklora, prav tako pa ni privedel do izboljšanja stanja. Prvostopenjski organ je ugotovil, da pogoji za razlastitev niso izpolnjeni, saj tožnica ni izkazala obstoja konkretne javne koristi v smislu drugega odstavka 192. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Za nameravano razlastitev ni podan pogoj nujnosti, saj razlastitveni namen (tj. zavarovanje zemljišča pred večkrat zaznanim pojavom pesticida metazaklora na območju vodarne B.) ni nujno potreben glede na to, da neučinkovitost inšpektorata ni okoliščina, ki je ne bi bilo mogoče odpraviti. Inšpektor lahko namreč v primeru ugotovljene kršitve izreče globo za prekršek v skladu s 34. členom Uredbe o VVO, pooblastila inšpektorjev pri opravljanju inšpekcijskega nadzora pa so podrobneje urejena tudi v 19. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Poleg tega tožnica ni uspela izkazati pogoja za razlastitev iz tretjega odstavka 76. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), da se lastninska pravica lahko odvzame v primerih, ko predpisanih omejitev in prepovedi ni mogoče doseči iz objektivnih okoliščin. Ker poseg v lastninsko pravico A. A. kot razlastitvene zavezanke na način, da bi se ji odvzela lastninska pravica na predmetnem delu nepremičnine, ni nujen in bi bilo sredstvo (odvzem lastninske pravice) za dosego cilja (zaščita pitne vode) pretirano breme za razlastitveno zavezanko ter nesorazmerno glede na to, da je cilj mogoče doseči z drugimi ukrepi, je prvostopenjski organ zahtevo za razlastitev zavrnil.

3Zoper prvostopenjsko odločbo je tožnica vložila pritožbo na Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor; v nadaljevanju toženka), ki je pritožbo zavrnilo.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

4Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je prvostopenjski organ napačno ugotovil, da ni podan pogoj nujnosti za razlastitev, saj sama nima nobenega vpliva na (ne)učinkovitost inšpekcijskega nadzora. Izpostavlja, da je inšpektorat za kmetijstvo organ v sestavi državnega, in ne občinskega organa, zato ga tožnica ne more prisiliti k bolj učinkovitemu delovanju in ravnanju, po drugi strani pa mora tožnica svojim občanom zagotoviti neoporečnost vodnih virov. Nadalje navaja, da pristojni inšpektorat ne more objektivno ugotoviti, iz katere parcele predmetnega najožjega VVO je škodljiva substanca prišla v vodni vir, zato kršitelju ne more izreči globe za prekršek. Po mnenju tožnice bi bil edini možen način za zagotovitev oskrbe z varno pitno vodo na območju Mestne občine Ljubljana ta, da bi upravljavec vodovoda ves čas meril prisotnost vseh substanc v vseh vodnih virih (vodnjakih) in posamezen vir začasno izključil iz obratovanja, če bi bile mejne vrednosti katerekoli od škodljivih substanc presežene. To pa po mnenju tožnice ni objektivno izvedljivo, saj bi to lahko povzročilo motnje pri oskrbi s pitno vodo. Nadalje poudarja, da je javna korist razlastitvenega namena tudi v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, čeprav prvostopenjski organ tega sploh ni ugotavljal, saj javna korist vseh prebivalcev tožeče stranke po varni oskrbi s pitno vodo pretehta nad koristjo razlastitvene zavezanke, da na predmetni nepremičnini kosi travo. Tožnica tudi ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Opozarja, da prvostopenjski organ in toženka nista konkretno in utemeljeno pojasnila, na kakšen način bi tožnica dejansko lahko dosegla ustrezno zavarovanje količin in kakovosti vodnih virov pitne vode brez odvzema lastninske pravice na predmetni nepremičnini, zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravne spise zadeve.

6Stranka z interesom A. A. na tožbo ni odgovorila. V pripravljalni vlogi z dne 27. 9. 2023 navaja, da je upravljavec vodovoda tožnico pozval k aktivnostim za odkup zgolj tistih parcel, ki se nahajajo na ograjenem območju črpališč vodarn, na katerem se predmetna nepremičnina stranke z interesom ne nahaja. Izpostavlja, da je bila na zadevnem VVO v obdobju med 2008 in 2019 zaznana samo ena potencialna kršitev v zvezi z uporabo pesticida metazaklora, ki naj bi bila razlog za razlastitev.

Glavna obravnava

7Sodišče je 9. 11. 2023 izvedlo javno glavno obravnavo, ki so se jo udeležili pooblaščenka tožnika, stranka z interesom osebno in njen pooblaščenec, toženka pa kljub pravilnemu vabljenju ne.

Dokazni sklep

8V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine, ki so priložene tožbi (prvo- in drugostopenjska odločba ter pritožba tožnice zoper izpodbijano odločbo v upravnem postopku; priloge A2-A4), in v ostale listine upravnega spisa.

9Sodišče je zavrnilo dokazni predlog stranke z interesom A. A. za vpogled v listine: dopisa Javnega podjetja C., d.o.o., št. 355-156/2016-001 z dne 19. 7. 2016 in 355-134/2016-001 z dne 3. 5. 2016 (C1); dopis Javnega podjetja D., d.o.o., št. 614-4053/2019-001 z dne 12. 9. 2019 (C2); dokument "Analiza preglednice dokumentacije MOL, ki je osnova za razlastitev na VVO 1 v k. o. ... in... (vodarna B.)" (C3); elektronsko sporočilo s prilogo "Kmetijstvo in pitna voda Ljubljanskega polja v ČS Posavje" z leta 2021 (C5); in znanstveni članek "Nitrogen Mass Balance and Pressure Impact Model Applied to an Urban Aquifier", revija Water, 2020 (12) (C6) ter fotokopijo povratnice (C7). Navedene dokazne predloge je sodišče zavrnilo kot prepozne, saj jih stranka z interesom ni podala niti v upravnem postopku niti v roku za odgovor na tožbo v tem upravnem sporu, temveč šele v vlogi z dne 27. 9. 2023, na obravnavi pa ni podala upravičenih razlogov za zamudo.

K I. točki izreka

10Tožba ni utemeljena.

11V obravnavani zadevi je sporno, ali bi moral organ ugoditi zahtevi tožnice za razlastitev dela nepremičnine s parc. št. ..., k. o. ..., ki je v lasti razlastitvene zavezanke - stranke z interesom A. A.

12Med strankami ni sporno, da je predmetno zemljišče, na delu katerega tožnica zahteva odvzem lastninske pravice, po namenski rabi kmetijsko zemljišče in da se nahaja na območju najožjega VVO za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (zajetje B.). Prav tako ni sporno, da tožnica zahteva razlastitev iz razloga, ker je bil v okviru notranjega nadzora s strani upravljavca vodovoda večkrat zaznan pojav fitofarmacevtskega sredstva (pesticida) metazaklora na območju vodarne B., ki se nahaja znotraj predmetnega VVO, in ker inšpekcijski nadzor ni učinkovit. Tožnica vztraja, da je razlastitev nujno potrebna za dosego razlastitvenega namena in v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, česar organ niti ni ugotavljal, in izpostavlja, da ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena.

13Ureditev vodovarstvenega režima je podrobneje urejena v 76. členu ZV-1. Tako se lahko na vodovarstvenem območju omejijo ali prepovejo dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko ali kakovostno stanje vodnih virov, ali zaveže lastnike ali druge posestnike zemljišč na vodovarstvenem območju, da izvršijo ali dopustijo izvršitev ukrepov, s katerimi se zavaruje količina ali kakovost vodnih virov (prvi odstavek). Navedene omejitve se lahko nanašajo na: prepoved ali določitev posebnih pogojev pri posegih v prostor, prepoved ali omejitev opravljanja dejavnosti; ter prepoved ali omejitev pri prevozu blaga ali ljudi (drugi odstavek).

14Na podlagi prvega odstavka 74. člena ZV-1¹ je Vlada RS sprejela Uredbo o VVO, ki določa VVO za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja in ki ureja oskrbo prebivalstva Mestne občine Ljubljana s pitno vodo, zaščitne ukrepe, prepovedi in omejitve ter roke, v katerih morajo lastniki ali drugi posestniki nepremičnin na tem območju svoje delovanje prilagoditi določbam te uredbe (1. člen). Uredba o VVO v prvem odstavku 22. člena na najožjih VVO izrecno prepoveduje uporabo fitofarmacevtskih sredstev (pesticidov), ki vsebujejo aktivne snovi s Seznama prepovedanih aktivnih snovi, za zatiranje škodljivih organizmov na kmetijskih zemljiščih. Nadzor nad izvajanjem določbe Uredbe o VVO v zvezi s prepovedmi in omejitvami uporabe fitofarmacevtskih sredstev (pesticidov) opravljajo inšpektorji, pristojni za kmetijstvo (druga alineja drugega odstavka 33. člena), ki lahko v primeru uporabe fitofarmacevtskih sredstev v nasprotju z 22. členom Uredbe o VVO izrečejo globo za prekršek (34. člen).

15Če z omejitvami in prepovedmi iz prvega in drugega odstavka 76. člena ZV-1 ni mogoče doseči zavarovanja količin in kakovosti vodnih virov, se lahko lastninska pravica na zemljišču, ki je na območju VVO za javno oskrbo s pitno vodo, po predpisih o razlastitvi odvzame ali omeji (tretji odstavek 76. člena ZV-1). To pomeni, da se pri odločanju o zahtevi za razlastitev poleg tretjega odstavka 76. člena ZV-1 uporabljajo tudi pravila ZUreP-2.

16V skladu z ZUreP-2 je razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist ter če je za dosego javne koristi nujno potrebna in če je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek 192. člena ZUreP-2). Iz navedene določbe izhaja, da je poseg v lastninsko pravico z razlastitvijo ali omejitvijo oziroma obremenitvijo dopusten le ob predhodno izvedenem testu sorazmernosti. Po tem testu je poseg v človekove pravice dopusten le na podlagi legitimnega, stvarno upravičenega cilja, pri čemer pa je vselej treba oceniti še, ali je ta v skladu z načelom pravne države (2. člen Ustave), ki prepoveduje prekomerne posege države tudi v primerih, ko se z njimi zasleduje legitimen cilj. Ocena, ali ne gre morda za prekomeren poseg, se opravi na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, v okviru katerega se preverja, ali je poseg nujen in sorazmeren v ožjem pomenu. Razlastitev mora tako v konkretnem primeru zadostiti vsem trem elementom načela sorazmernosti: (1) obstajati mora javni interes, ki ustreza enemu od zakonsko določenih razlastitvenih namenov in je stvaren, določen, konkreten; (2) razlastitev mora biti nujno potrebna za dosego tega namena; ter (3) med javno koristnostjo konkretnega namena razlastitve in težo posega v lastninsko pravico mora obstajati sorazmernost v ožjem smislu.

17Sodišče sodi, da je organ v primeru obravnavane zahteve za razlastitev pravilno izhajal iz ugotovitve, da obstaja javni interes, ki ustreza zakonsko določenemu razlastitvenemu namenu, tj. zaščita pitne vode na območju Mestne občine Ljubljana, ki je varovana v prvem odstavku 70.a člena Ustave, tretjem odstavku 76. člena ZV-1 in Uredbi o VVO. Med strankami pa je sporno, ali je takšen poseg v lastninsko pravico stranke z interesom nujno potreben za dosego tega razlastitvenega namena.

18Tožnica v tožbi navaja, da inšpekcijski nadzor nad onesnaževanjem vodnega vira z nedovoljenim fitofarmacevtskim sredstvom (pesticidom) metazaklorom na predmetnem območju najožjega VVO ni učinkovit. V zvezi s tem poudarja, da inšpektor ne more preprečiti onesnaževanja vodnega vira, saj ne more identificirati osebe, ki na kmetijskem zemljišču uporablja fitofarmacevtska sredstva (pesticide), ki so prepovedana v skladu z 22. členom Uredbe o VVO.

19Pooblastila pristojnega inšpektorja so na splošno določena v ZIN, dodatno pa so urejena tudi v področnih zakonih in podzakonskih predpisih, ki urejajo posamezno področje iz stvarne pristojnosti posameznega inšpektorata, v konkretnem primeru Inšpektorata za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo. V skladu z osmo alinejo prvega odstavka 19. člena ZIN ima inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora pravico brezplačno vzeti vzorce materialov in opreme za potrebe preiskav. Pooblastilo za odvzem vzorcev za potrebe inšpekcijskega nadzora ima kmetijski inšpektor tudi na podlagi tretje alineje prvega odstavka 174. člena Zakona o kmetijstvu. Prav tako ima inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora na podlagi trinajste alineje prvega odstavka 19. člena ZIN pravico opraviti druga dejanja, ki so v skladu z namenom konkretnega nadzora.

20Glede na predstavljena pooblastila je mogoče logično sklepati, da lahko v primeru inšpekcijskega nadzora zaradi onesnaženja vodnega vira na območju najožjega VVO s prepovedanimi fitofarmacevtskimi sredstvi pristojni (kmetijski) inšpektor z odvzemom vzorcev (na primer iz tal, živil ali drugih kmetijskih pridelkov) in na podlagi izvedene analize teh vzorcev ugotovi, na katerem zemljišču se uporabljajo prepovedana fitofarmacevtska sredstva, ki so prišla v vodni vir. Na podlagi te ugotovitve pa lahko inšpektor nadalje identificira tudi inšpekcijskega zavezanca (na primer lastnik zemljišča ali druga oseba, ki uporablja konkretno zemljišče). Tožbeni ugovor, da inšpekcijski nadzor ni učinkovit način za zavarovanje vodnega vira na območju najožjega VVO, ker pristojni inšpektorat ne more identificirati zemljišča, na katerem je uporaba prepovedanih pesticidov povzročila njihovo prisotnost v vodnem viru, zaradi česar kršitelju ne more izreči globe za prekršek, zato po presoji sodišča ne vzdrži kritične presoje. Iz navedenega izhaja, da je pravilen zaključek organa, da v konkretnem primeru razlastitev dela zemljišča v lasti stranke z interesom ni nujno potrebna za dosego razlastitvenega namena, tj. zaščita pitne vode na območju Mestne občine Ljubljana.

21Ob tem sodišče izpostavlja, da je tožnica že tekom upravnega postopka in v tožbi izrecno navedla, da do sedaj ni bilo izkazano, da stranka z interesom kot razlastitvena zavezanka na predmetnem zemljišču ne spoštuje predpisanih prepovedi in omejitev v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev. Tudi iz dokumentacije, ki se nahaja v upravnem spisu, v katerega je vpogledalo sodišče, ne izhaja, da bi zoper stranko z interesom bili izrečeni kakršni koli inšpekcijski ukrepi, niti ni bilo zaznano, da bi na območju vodarne B. s svojim ravnanjem povzročila onesnaženje vodnega vira. Sodišče se zato pridružuje stališču organa, da problematike prekoračenih vrednosti določenih škodljivih substanc v vodnih virih na območju vodarne B. ni mogoče reševati z vsesplošno razlastitvijo vseh na tem območju ležečih zemljišč, brez da bi bilo za vsako od teh zemljišč izkazani vsi pogoji, ki jih za razlastitev predpisuje zakon.

22Sodišče še dodaja, da se lahko tožnica v primeru nezadovoljstva nad delom določenega inšpektorja obrne na glavnega inšpektorja pristojnega inšpektorata, ki vodi in predstavlja inšpektorat, organizira in koordinira delo inšpektorjev ter v okviru svojih pooblastil odgovarja za zakonitost, kakovost in učinkovitost dela inšpekcije (prvi odstavek 10. člena ZIN). Prav tako se lahko obrne na ministra, pristojnega za kmetijstvo, ki Inšpektoratu za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo kot organu v njegovi sestavi daje usmeritve in obvezna navodila za delo ter mu lahko naloži, da v mejah svoje pristojnosti opravi določene naloge ali sprejme določene ukrepe ter mu o tem poroča (drugi in tretji odstavek 23. člena Zakona o državni upravi).

23Ker je organ po presoji sodišča pravilno ugotovil, da poseg v lastninsko pravico stranke z interesom ni nujno potreben za dosego razlastitvenega namena, se sodišče kot nepotrebno za odločitev ni opredeljevalo do tožbenih navedb v zvezi s sorazmernostjo zahtevanega posega.

24Tožnica še ugovarja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker organ ni konkretno in utemeljeno pojasnil, na kakšen način bi tožnica dejansko lahko dosegla ustrezno zavarovanje količin in kakovosti vodnih virov pitne vode brez odvzema lastninske pravice na predmetni nepremičnini. Organ je po presoji v izpodbijani odločbi prepričljivo pojasnil, zakaj neučinkovitost inšpektorata ni okoliščina, ki je ne bi bilo mogoče odpraviti, s čemer je po presoji sodišča ustrezno obrazložil, da lahko tožnica doseže ustrezno zavarovanje količin in kakovosti vodnih virov pitne vode v inšpekcijskem postopku. Zato je tudi ta tožbeni ugovor treba zavrniti kot neutemeljenega.

25Ker so tožbene navedbe neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka

26Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka v tem upravnem sporu.

27Odločitev o stroških tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

K III. točki izreka

28Povrnitev stroškov postopka je zahtevala tudi stranka z interesom.

29Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je treba glede tega vprašanja v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1.²

30V skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. Stranka z interesom je nasprotovala temu, da se tožbi ugodi, zato je v tem upravnem sporu uspela. Na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo.

31Stranka z interesom je na glavni obravnavi priglasila odvetniške stroške za udeležbo na naroku v višini 500 točk, za materialne stroške v višini 2 % od vrednosti storitev, vse skupaj povečano za 22 % DDV, saj je pooblaščenec stranke z interesom zavezanec za DDV.

32Sodišče je odmerilo in priznalo stroške na podlagi zgoraj navedenih določb ZPP in Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT). Stranki z interesom je priznalo stroške za zastopanje na naroku v višini 500 točk (tar. št. 34/3-1 OT), ker gre v predmetnem upravnem sporu za neocenljivo zadevo, na narok pa je stranka pristopila s pooblaščencem, ki je odvetnik. Skupaj z materialnimi stroški po 11. členu OT (pavšalni znesek v vrednosti 2 % od vrednosti storitve) ob vrednosti točke v višini 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT), višina priznanih stroškov znaša 306,00 EUR, skupaj z 22 % DDV pa 373,32 EUR. Priznane stroške mora tožnica stranki z interesom plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Ta določa: "Da se zavaruje vodno telo, ki se uporablja za odvzem ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo pred onesnaževanjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost voda ali na njeno količino, vlada določi vodovarstveno območje."
² Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 in sklepu I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.