VSRS Sodba IV Ips 17/2023

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavne.

A.

1Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo Pr 363/2022 z dne 10. 1. 2023 pravno osebo A. in njeni odgovorni osebi - vršilko dolžnosti direktorice zavoda A. A. in pomočnico direktorice zavoda B. B. spoznalo za odgovorne storitve prekrška po 2. točki prvega odstavka 111. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3). Pravni osebi je izreklo globo v znesku 12.500,00 EUR, odgovornima osebama pa vsaki globo 500,00 EUR. Odločilo je, da so storilke prekrška dolžne plačati sodno takso. Višje sodišče v Ljubljani je s sklepom PRp 129/2023 z dne 11. 5. 2023 ob reševanju pritožb storilk prekrška po uradni dolžnosti izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je postopek o prekršku na podlagi 1. točke prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) ustavilo in odločilo, da stroški postopka bremenijo proračun.

2Zoper pravnomočno sodbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovna državna tožilka Katjuša Čeferin, kot navaja v uvodu, zaradi kršitve desetega odstavka 24. člena ZJN-3, prve alineje a. točke prvega odstavka 21. člena ZJN-3 in 2. točke prvega odstavka 111. člena ZJN-3 v zvezi s prvim odstavkom 136. člena in 1. točko 156. člena ZP-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, da zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi in ugotovi, da so bile z izpodbijanim sklepom pritožbenega sodišča storjene uveljavljane kršitve.

B.

3Jedro prekrškovnega očitka pravni in odgovornima osebama je bilo v obravnavanem primeru, da odgovorni osebi pri oddaji javnega naročila za dobavo pisarniškega materiala in tonerjev za račun in v korist pravne osebe v letu 2019 nista upoštevali, da je skupna dejanska vrednost zaporednih javnih naročil pisarniškega materiala in tonerjev, ki so jih oddali posamezni centri za socialno delo, ki so se v oktobru 2018 spojili v novo pravno osebo - A., v prvih devetih mesecih leta 2018 znašala 33.129,00 EUR brez DDV, preračunano na obdobje 12 mesecev pa 44.172,00 EUR brez DDV. Zaradi takšne skupne vrednosti posameznih javnih naročil je za novonastalo pravno osebo za ta del istovrstnih naročil pisarniškega materiala in tonerjev, oddanih v letu 2019, nastopila obveznost izvedbe ustreznega postopka javnega naročanja v skladu z določbami ZJN-3.

4Bistvo vložene zahteve za varstvo zakonitosti je v nasprotovanju stališču pritožbenega sodišča, ki je postopek o prekršku zoper storilke ustavilo, ker je presodilo, da novonastalega javnega zavoda ni mogoče obravnavati kot javnega naročnika na podlagi skupne dejanske vrednosti zaporednih naročil pisarniškega materiala in tonerjev za čas, ko ta sploh še ni obstajal. Vložnica zahtevo utemeljuje z navedbami, da v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1) preide z združitvijo na prevzemno družbo vse premoženje ter pravice in obveznosti prevzete družbe, prevzemna družba pa kot univerzalni pravni naslednik vstopi v vsa pravna razmerja, katerih subjekt je bila prevzeta družba. V obravnavanem primeru je A. univerzalni pravni naslednik prej samostojnih centrov za socialno delo, na katerega je prešlo vse premoženje ter vse pravice in obveznosti pravnih oseb, ki so s spojitvijo javnih zavodov prenehale. Zato je treba učinke statusnega preoblikovanja razlagati širše in ocenjeno vrednost nadaljnjih potreb novonastalega subjekta, ki je univerzalni naslednik spojenih zavodov, presojati z vidika predhodnih zaporednih naročil iste vrste spojenih zavodov.

5V času storitve obravnavanih prekrškov so bili javni zavodi zavezanci za oddajo javnega naročila, če je bila ocenjena vrednost blaga ali storitev brez davka na dodano vrednost enaka ali višja od 20.000,00 EUR.¹ V skladu z določbo desetega odstavka 24. člena ZJN-3, ki določa metode za izračun ocenjene vrednosti javnih naročil, se za javno naročilo blaga ali storitev, ki se redno ponavlja ali se bo predvidoma podaljšalo v določenem obdobju, ocenjena vrednost javnega naročila izračuna na podlagi skupne dejanske vrednosti zaporednih javnih naročil iste vrste, oddanih v zadnjih 12 mesecih ali v proračunskem letu, upoštevaje spremembe količine ali vrednosti, ki bi nastale v 12 mesecih po prvotnem naročilu oziroma na podlagi skupne ocenjene vrednosti zaporednih javnih naročil, oddanih v 12 mesecih po prvi dobavi oziroma izvedbi ali v poslovnem letu, če je to daljše od 12 mesecev.

6Po zakonski ureditvi, ki naj bi jo po stališču vložnice zahteve z nabavo pisarniškega materiala in tonerjev kršile storilke prekrška, gre torej za naročila blaga ali storitev, ki jih naročnik naroča in potrebuje redno. Ureditev od naročnika terja, da pri izračunu ocenjene vrednosti javnega naročila pregleda vrednost preteklih naročil in pri izračunu upošteva tudi morebitne spremembe količin ali vrednosti za obdobje, za katero oddaja naročilo (12 mesecev ali manj, če ne potrebuje naročila za obdobje 12 mesecev). Temeljni pogoj, za izračun ocenjene vrednosti, ki temelji na predhodnih rednih potrebah iste vrste je, da je naročnik v preteklosti potrebe po naročilih iste vrste sploh imel.²

7Pritrditi je treba izhodišču zahteve za varstvo zakonitosti, da je bistvena posledica univerzalnega pravnega nasledstva, da prevzemni pravni subjekt postane pravni naslednik celote pravic, obveznosti in pravnih razmerij subjektov, ki so se na takšen ali drugačen način vanj združili. Ni pa mogoče pritrditi stališču vložnice zahteve, da bi morala novonastala pravna oseba - A., v katero je bilo po sklepu Vlade RS spojenih 5 manjših centrov za socialno delo iz območja Gorenjske - ocenjevati svoje bodoče potrebe za leto 2019 na podlagi potreb za naročilo pisarniškega materiala in tonerjev, ki so jih v zadnjih 12 mesecih imeli posamični centri za socialno delo, ki zaradi spojitve v novo pravno osebo, ne obstajajo več. Univerzalno pravno nasledstvo namreč lahko zajema le tiste obveznosti, ki z ugasnitvijo posameznega pravnega subjekta oziroma nastankom nove pravne osebe še vedno obstajajo.

8Takšno stališče je razvidno že iz jezikovne razlage določbe desetega odstavka 24. člena ZJN-3, ki kot temeljni pogoj za uporabo pravil v zvezi s tako imenovanim rednim istovrstnim javnim naročilom predpostavlja, da je naročnik v preteklosti potrebe po naročilih iste vrste dejansko imel. V obravnavanem primeru je bila pravna oseba ustanovljena z vpisom v sodni register dne 1. 10. 2018. Iz tega izhaja, da pred svojo ustanovitvijo ni mogla biti javni naročnik, niti ni mogla imeti predhodnih rednih potreb iste vrste, ker sploh še ni obstajala. Novonastala pravna oseba kot univerzalni pravni naslednik je namreč dolžna uporabljati določila javnega naročanja od svoje ustanovitve dalje, ker zaporednih javnih naročil iste vrste že po naravi stvari pred tem ni mogla imeti.

9Jezikovna razlaga določbe desetega odstavka 24. člena ZJN-3 po kateri novonastali pravni subjekti, če tudi je nastal na podlagi spojitve več samostojnih pravnih oseb, pri izračunu ocene vrednosti bodočega javnega naročila ni dolžan izhajati iz vsote vrednosti preteklih izvedenih javnih naročil posameznih pravnih oseb, ki ne obstajajo več, je podprta tudi z logično razlago. Statusno preoblikovanje pravnih oseb javnega prava - v obravnavanem primeru ustanovitev novega javnega zavoda s spojitvijo petih, manjših javnih zavodov - je v praksi praviloma motivirano z zmanjšanjem porabe javnih sredstev oziroma racionalizacijo poslovanja. Zato se novonastali pravni subjekt, ki je nastal s spojitvijo več pravnih subjektov, pri oceni vrednosti bodočih javnih naročil ne more opirati na vsoto vrednosti javnih naročil posameznih pravnih subjektov v času, ko so ti subjekti še poslovali kot samostojne pravne osebe javnega prava. Bodoča vrednost javnega naročila osebe javnega prava, ki je nastala z združitvijo posameznih javnopravnih subjektov, bo zaradi racionalizacije poslovanja utegnila biti bistveno drugačna/manjša, kot je bila v preteklem obdobju pri javnih naročnikih, ki so se združili v novo pravno osebo javnega prava. Takšna razlaga pa seveda ne pomeni, da novonastala pravna oseba javnega prava pri naročilu blaga ali storitev na začetku svojega delovanja, ko vrednosti blaga ali storitev, ki ga bo potrebovala v prihodnjem obdobju, ne more oceniti na podlagi potreb preteklega obdobja, ni zavezana načelom gospodarnosti, učinkovitosti in transparentnosti porabe javnega denarja.

C.

10Ker v zahtevi za varstvo zakonitosti uveljavljane kršitve zakona niso podane, je Vrhovno sodišče zahtevo vrhovne državne tožilke za varstvo zakonitosti na podlagi določbe 425. člena ZKP v zvezi z določbo 171. člena ZP-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

¹ Z novelo ZJN-3B se je v skladu s prvo alinejo točke a) prvega odstavka 21. člena ZJN-3 mejna vrednost, od katere je odvisna uporaba določb ZJN-3 za javna naročila blaga ali storitev zvišala na 40.000,00 EUR brez DDV.
² Primerjaj Basta Trtnik, M. (2016): Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, stran 122.