UPRS Sodba I U 920/2021-22

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo številka 6150-59/2021/4 z dne 5. 5. 2021 se odpravi in se mu zadeva vrne v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške v višini 347,70 EUR v petnajstih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do prenehanja obveznosti.

Upravni postopek

1Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju: Ministrstvo) v sofinanciranje ni sprejelo projekt "..." tožeče stranke (v nadaljevanju: Projekt). Ta je sodil na področje B (programske vsebine radijskih in televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega, študentskega oziroma nepridobitnega programa) rednega letnega javnega projektnega razpisa za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2021 (JPR-MV-2021; v nadaljevanju: Razpis). Razpložljiva sredstva za to področje so znašala 2,060.529,92 EUR. Razdeljena so bila med 28 projektov. Tožeča stranka je v ocenjevanju in vrednotenju prejela 335. točk (od možnih 575. točk) in ni dosegla pragu sofinanciranja (366. točk).

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

2Opisani odločbi je tožeča stranka oporekala. V tožbi je poudarila, da so pri treh članih Strokovne komisije nastopile okoliščine, zaradi katerih ne bi smeli sodelovati pri ocenjevanju. Imeli so povezave s politično stranko in mediji. Svojih stališč tožena stranka ni obrazložila. Ocena Strokovne komisije je skopa in v nasprotju s tretjim odstavkom 119. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju: ZUJIK¹). Po mnenju tožeče stranke je tožena stranka kršila načelo enakosti in posegla v pravico do svobode izražanja.

3V odgovoru na tožbo je tožena stranka pojasnila, da Zakon o medijih (v nadaljevanju: ZMed²) taksativno določa okoliščine, ki preprečujejo članstvo v Strokovni komisiji. Zveza s politično stranko in mediji ni izključitveni razlog. Tožeča stranka bi morala zahtevati izločitev članov tekom upravnega postopka. Strokovna komisija je presodila Projekt po merilih in kriterijih Razpisa. Posamezne in skupna ocena so obrazložene. Tožena stranka pa ni dolžna vključiti druge projekte oziroma Poročilo o njihovi razvrstitvi. Zagotovljeno je bilo enako obravnavanje vseh prijaviteljev in enako varstvo njihovih pravic. Posamezni projekti istega vlagatelja so lahko skozi leta različno ocenjeni. To je odvisno od njihovega pomena in stanja medijskega pluralizma.

Sojenje brez glavne obravnave

4S soglasjem strank je sodišče razsodilo na podlagi njunih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP³ v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1⁴). Slednji so se namreč odpovedale (listovni številki spisa 39 in 40; drugi odstavek 279.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Dokazni postopek

5V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1).

6Med drugim je tožeča stranka s tožbo predložila končna predloga Strokovne komisije - točkovanje projektov tožeče stranke iz let 2019 in 2020 (priloga A5), in članek "..." z dne 26. 5. 2021 (priloga A7).

7Omenjenih listin sodišče ni vzelo v obzir. Izostala je razlaga, zakaj jih ni izročila že v upravnem postopku (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).⁵ Poleg tega je članek izšel po izdaji izpodbijane odločbe (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).⁶

8Poleg tega te listine niti ne bi pripomogle k rešitvi upravnega spora. Kot bo vidno iz nadaljnje utemeljitve, je bila obrazložitev tožene stranke pomanjkljiva (drugi odstavek 287. člena ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

9Tožeča stranka se je sicer sklicevala še na številne druge listine, ki pa jih sodišču ni izročila s tožbo (prvi odstavek 226. člena ZPP⁷ in prvi odstavek 22. člena ZUS-1; prvi odstavek 28. člena ZUS-1⁸).

10Ostale listine (priloge A1 do A4, A6) in upravni spis številka 6150-59/2021 je sodišče pregledalo in prebralo.

Materialno pravo

11Javni interes za kulturo se med ostalim uresničuje s financiranjem kulturnih projektov (24. člen v zvezi z drugim odstavkom 25. člena ZUJIK). Javna sredstva za financiranje kulturnih projektov državnega pomena zagotavlja država (drugi odstavek 61. člena ZUJIK). Pravila postopka javnega razpisa za financiranje kulturnih projektov določa ZUJIK, za vprašanja, ki niso urejena, pa se smiselno uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP;⁹ prvi odstavek 100. člena ZUJIK).

12Postopek javnega razpisa se uporabi takrat, ko je mogoče vnaprej določiti le kriterije za ocenjevanje in vrednotenje predlogov kulturnih programov ali projektov, financirajo pa se tisti programi oziroma projekti, ki so v postopku izbire ocenjeni oziroma ovrednoteni višje (drugi odstavek 103. člena ZUJIK).

13Strokovna komisija oceni in ovrednoti programe in projekte glede na v razpisu določen namen in cilje, cilje kulturne politike ter strokovne in druge kriterije za ocenjevanje in vrednotenje programa oziroma projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa (tretji odstavek 11. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju: Pravilnik¹⁰). Strokovna komisija razvrsti vse kulturne programe oziroma kulturne projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje kulturnega programa oziroma kulturnega projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa (drugi odstavek 119. člena ZUJIK). O tem pripravi poročilo, v katerem morajo biti natančno navedeni razlogi za razvrstitev kulturnih programov oziroma kulturnih projektov in predlog, kateri kulturni programi oziroma kulturni projekti, ki so predmet ocenjevanih ustreznih vlog, se financirajo v določenem obsegu, kateri pa se glede na višino sredstev in razvrstitev ne financirajo. Predlog lahko vsebuje tudi po prednostnem redu razvrščeno rezervno listo programov ali projektov ustreznih vlog, ki lahko postanejo predmet sofinanciranja v primeru sprostitve ali povečanja proračunskih sredstev ali rezervno listo, na podlagi katere se lahko povečuje obseg sofinanciranja že odobrenih programov ali projektov (tretji odstavek 119. člena ZUJIK).

14Pri obravnavanju sofinanciranja radijskih in televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega, študentskega oziroma nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa strokovna komisija upošteva merila: zagotavljanje rednega in objektivnega ter uravnoteženega predstavljanja političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov, zlasti politične pozicije in opozicije; kakovost, izvirnost, komunikativnost in aktualnost avtorske obravnave; pomen projekta za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti ali posebnih vsebin; pomen izvedbe v projektu predlaganih programskih vsebin za raznolik razvoj slovenske medijske krajine; pomen za uresničevanje pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti; nepridobitnost programa kot prednostno merilo; zagotavljanje večjega zaposlovanja ali sklepanja pogodbenih razmerij zaposlovanja novinarjev oziroma programskih delavcev, ki medij ustvarjajo; omogočanje uresničevanja pravice do javnega obveščanja in obveščenosti lokalnim in manjšinskim skupnostim in ali se razširja v manjšinskih jezikih; zagotavljanje upoštevanja načela kulturne raznolikosti, načela enakih možnost spolov ter uveljavljanja strpnosti (enajsti odstavek 4a. člena ZMed).

15Na podlagi predloga strokovne komisije minister izda o vsaki ustrezni vlogi, prispeli na javni razpis, posamično odločbo, s katero odloči o odobritvi ter deležu sofinanciranja ali o zavrnitvi sofinanciranja posameznega kulturnega projekta oziroma programa (prvi odstavek 120. člena ZUJIK). Enako pravilo je v prvem odstavku 15. člena Pravilnika. Minister lahko zavrne predlog Strokovne komisije glede financiranja posameznega javnega kulturnega programa oziroma projekta ter ga z utemeljitvijo vrne v ponovno presojo. Ne more pa sprejeti drugačne odločitve, kot je predlagana. Javni kulturni program ali projekt lahko vrne v ponovno presojo samo enkrat.

16Vložitev tožbe v upravnem sporu je dovoljena zaradi bistvenih kršitev postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev oziroma očitne kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja. Odpravljena ali za nično izrečena odločba ne vpliva na že sklenjene pogodbe (peti odstavek 94. člena ZUJIK).

K I. točki izreka

17Tožba je utemeljena.

18Ključni tožbeni očitek je uperjen zoper obrazložitev izpodbijane odločbe. Tožeča stranka je prepričana, da je ta skopa in da ocene Strokovne komisije ni mogoče preizkusiti.

19O tem, da je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev je bilo prelitega že veliko črnila. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je večkrat naglasilo, da se lahko v upravnem sporu sodi le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom.¹¹ Sodišče tehta, ali so bili kriteriji za ocenjevanje dovolj jasni in določni ter uporabljeni.¹²

20Na Razpis, ki je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 180/2020 dne 4. 12. 2020, se je tožeča stranka prijavila s svojim Projektom. Zanj je prejela 335. točk. Ker ni dosegla pragu glede na razpoložljiva sredstva, se ni uvrstila v sofinanciranje.

21Razpisni kriteriji so bili opredeljeni v 8. točki Razpisa in Navodilih prijaviteljem za izdelavo vloge (poglavje "Način ocenjevanja programskih vsebin", 3. točka; v nadaljevanju: Navodila).¹³ Za radijske in televizijske programe s statusom lokalnega, regionalnega, študentskega oziroma nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa (področje B) jih je bilo devet, s skupnim možnim številom 575. točk (8.2. točka Razpisa in 3. točka Navodil). Posamezni kriterij je imel merila in najvišje število možno točk. Tako je bilo za pomen projekta (1. kriterij) bistven pomen za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti ali posebnih vsebin (25 točk). Sledila je kakovost (profesionalna realizacija programske vsebine), izvirnost (inovativnost in ambicioznost vsebine), komunikativnost (interakcija med medijskim tekstom in občinstvom) ter aktualnost (družbena relevantnost) avtorske obravnave (2. kriterij, vsako merilo 11. točk, skupaj 44. točk). Podobno je bilo za raznolik razvoj slovenske medijske krajine (3. kriterij; lestvica točkovanja glede na delež splošno informativnih, kulturnih, znanstveno strokovnih, raziskovanih in izobraževalnih vsebin, (10. točk)). Za zagotavljanje kulturne raznolikosti, enakih možnosti spolov ter uveljavljanja strpnosti je bilo predvideno največ 10. točk (4. kriterij); enako število tudi za omogočanje javnega obveščanja in obveščenosti lokalnih in manjšinskih skupnosti ter uporabe manjšinskih jezikov (5. kriterij). V razponu je bil določen še kriterij zaposlovanja novinarjev oziroma delavcev, ki medij ustvarjajo (6. kriterij, 6. točk). Za pomen pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti so bile možne 3. točke (7. kriterij); za redno, objektivno in uravnoteženo predstavljanje političnega delovanja, stališč organizacij, posameznikov, zlasti pozicije in opozicije 2. točki (8. kriterij); za nepridobitnost programa pa 5. točk (9. kriterij).

22Pri 3. in 6. kriteriju je tožeča stranka dosegla vse točke. Pri ostalih pa ji je Strokovna komisija dodelila manjše število z izjemo nepridobitnosti, kjer tožeča stranka ni prejela nobene točke. Pomisleki, ki jih je mogoče izluščiti iz obrazložitve Strokovne komisije so v smeri delne izvirnosti in manjše komunikativnosti Projekta, ciljnosti in koherentnosti vsebin ter zmanjšanega pomena za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti in posebnih vsebin. Manjšo pomembnost je Strokovna komisija pripisala še rednemu, objektivnemu in ravnotežnemu predstavljanju političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov. Sicer je bil Projekt po mnenju Strokovne komisije sorazmerno kakovosten in je prinašal dodano vrednost z vidika kulturne raznolikosti, enakih možnost spolov in strpnosti (6. stran izpodbijane odločbe in 4., 5. stran Skupnega ocenjevalnega lista vseh članov Strokovne komisije).

23Ni dvoma, da je besedilo Razpisa materialno pravo, na katerega mora sodišče opreti svojo presojo. V njem pa so določeni kriteriji (merila in lestvici ocenjevanj).

24Obrazložitev izpodbijane odločbe (utemeljitev Strokovne komisije) ni razkrila razlogov za število dodeljenih točk pri posameznih kriterijih. Zlasti je to očitno pri 1., 2., 3. in 6. kriteriju (pomen projekta; kakovost, izvirnost, komunikativnost, aktualnost avtorske obravnave; raznolik razvoj slovenske medijske krajine; število zaposlenih). Sodišču tako ni znano kam sodi "težje razvidna ciljnost in koherentnost vsebin". Prav tako ni mogoče razbrati, katera merila pri posameznih kriterijih je Ministrstvo uporabilo in katera je tožeča stranka dosegla. Zapisano je le število točk in povsem splošna navedba o izvirnosti, manjši komunikativnosti Projekta in zmanjšanem pomenu za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti, posebnih vsebin in za redno, objektivno ter ravnotežno predstavljanje političnega delovanja, stališč raznih organizacij in posameznikov.

25Z drugimi besedami, sodišče ni uspelo dognati, čemu je tožena stranka pri posameznem kriteriju dodelila tožeči stranki dano število točk.

26Strokovna komisija mora ovrednotiti projekte v oziru na namen in cilje Razpisa, cilje kulturne politike ter strokovne in druge kriterije, kot so bili opredeljeni v Razpisu (tretji odstavek 11. člena Pravilnika). Pri sofinanciranju študentskih radijskih programov pridejo v poštev vsa zgoraj našteta merila iz enajstega odstavka 4a. člena ZMed).

27Podrobnejših pravil o obrazložitvi odločbe ZUJIK ne vsebuje. Sodišče se je zato naslonilo na prvi odstavek 214. člena ZUP (prvi odstavek 100. člena ZUJIK). Poleg ostalega, obrazložitev obsega razloge, ki po ugotovljenem dejanskem stanju narekujejo tako odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Ne enih, ne drugih (razlogov) po posameznih kriterijih v izpodbijani odločbi ni mogoče zaslediti. Posledično je (tudi) ni mogoče preizkusiti. To predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Še drugače, obravnavana obrazložitev ne dopušča presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.¹⁴

28V luči zapisanega se sodišče ni ukvarjalo z ostalimi tožbenimi navedbami. Ministrstvo bo moralo v ponovnem postopku oceniti in ovrednotiti Projekt po razpisnih kriterijih in svojo odločitev (po teh kriterijih) ustrezno obrazložiti (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

29Izpodbijana odločba torej ni pravilna in zakonita (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Sodišče je tožbi ugodilo, odločbo odpravilo in zadevo vrnilo Ministrstvu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

30Tožeči stranki je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1; v nadaljevanju: Pravilnik¹⁵). Le-ta znaša 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% davka na dodano vrednost pa v skupni višini 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

¹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 53/2007 z dne 15. 6. 2007, 56/2008 z dne 6. 6. 2008, 4/2010 z dne 22. 1. 2010, 20/2011 z dne 18. 3. 2011, 111/2013 z dne 27. 12. 2013, 68/2016 z dne 4. 11. 2016, 71/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številke: U-I-35/04-11 z dne 11. 1. 2007, U-I-276/05-11 z dne 5. 7. 2007 in U-I-210/10 z dne 1. 12. 2011.
² Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 35/2001 z dne 11. 5. 2001, 62/2003 z dne 27. 6. 2003, 60/2006 z dne 9. 6. 2006, 47/2012 z dne 22. 6. 2012, 22/2016 z dne 25. 3. 2016, 39/2016 z dne 3. 6. 2016, 82/2021 z dne 24. 5. 2021 in odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-181/01-12 z dne 16. 11. 2003, U-I-106/01-27 z dne 5. 2. 2004, U-I-207/01-20 z dne 28. 10. 2004, U-I-95/09-14 z dne 21. 10. 2010, U-I-196/17-6 z dne 20. 6. 2019, U-I-26/17-33 z dne 24. 10. 2019.
³ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.
⁴ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
⁵ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.
⁶ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.
⁷ Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, GV Založba, 2005, Ljubljana, stran 427.
⁸ Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019, 14. točka ter sodbo in sklep I Up 476/2013 z dne 5. 2. 2015, 32. točka.
⁹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.
¹⁰ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki 43/2010 z dne 31. 5. 2010 in 62/2016 z dne 30. 9. 2016.
¹¹ Glej sklepe X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015, 12. točka, X Ips 299/2014 z dne 18. 8. 2014, 12. točka, X Ips 305/2012 z dne 11. 12. 2013, 13. točka in številne druge. Primerjaj še sodbo I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013, 10. točka.
¹² Glej sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 725/2008 z dne 14. 12. 2010, 9. točka.
¹³ Ta navodila so bila sestavni del razpisne dokumentacije (četrti odstavek 8.3 točke Razpisa).
¹⁴ Primerjaj sodbe in sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 205/2013 z dne 12. 6. 2013, 9. točka, I Up 1018/2004 z dne 18. 5. 2006, sedmi odstavek ter G 12/2011 z dne 21. 6. 2011, 26. točka, G 23/2011 z dne 3. 10. 2013, 28. točka.
¹⁵ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki: 24/2007 z dne 20. 3. 2007 in 107/2013 z dne 20. 12. 2013.