UPRS Sodba III U 177/2022-29

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Vsebina izpodbijane odločbe

1Z izpodbijano odločbo, št. 35440-23/2019-19 z dne 9. 2. 2022, je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) najprej pod I. točko izreka zavrnila tožničin zahtevek za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za odstranjevanje odpadkov v premični čistilni napravi, nato je pod II. točko izreka (po uradni dolžnosti) odločila, da se tožnici izdano okoljevarstveno dovoljenje za odstranjevanje odpadkov v premični čistilni napravi, št. 35472-186/2014-10 z dne 29. 5. 2015 (v nadaljevanju: okoljevarstveno dovoljenje), spremeni, kot je opisano v tej točki izreka, pod III. točko izreka pa, da preostalo besedilo izreka okoljevarstvenega dovoljenja ostane nespremenjeno. Odločeno je bilo še, da pritožba zoper II. točko izreka te odločbe ne zadrži njene izvršitve (IV. točka izreka) in da stroški postopka niso nastali (V. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica 30. 5. 2019 vložila vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, ki ji je priložila v odločbi povzeto dokumentacijo. Kot uvodoma pojasni prvostopenjski organ, mora upravljavec naprave, glede na določbo drugega odstavka 85. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1), za vsako nameravano spremembo v obratovanju naprave iz 82. člena ZVO-1, ki je povezana z delovanjem ali razširitvijo naprave in lahko vpliva na okolje, ali spremembo dejavnosti ali glede upravljavca, vložiti vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, ki mora skladno s tretjim odstavkom istega člena, poleg vsebin iz 83. člena ZVO-1, vsebovati tudi opis sprememb naprave in opis vplivov nameravane spremembe na okolje ali dele okolja oziroma navedbo sprememb, kadar gre za spremembo upravljavca. V prvem odstavku 83. člena ZVO-1 je določeno še, da mora upravljavec v zvezi z obratovanjem naprave ali opravljanjem dejavnosti zagotoviti ukrepe za izpolnitev pogojev, določenih v predpisih iz 17., 19. ali 20. člena ZVO-1. Tak predpis je tudi Uredba o odpadkih, ki v drugem odstavku 38. člena določa pogoje za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo ali odstranjevanje odpadkov v skladu z ZVO-1. Skladno s 1. točko drugega odstavka 39. člena Uredbe o odpadkih mora vlagatelj z načrtom ravnanja z odpadki izkazati izpolnjevanje pogojev iz 3., 4. in 5. točke drugega odstavka 38. člena Uredbe o odpadkih, kar v konkretnem primeru pomeni, da mora z ukrepi v načrtu ravnanja z odpadki izkazati, da so v zvezi z obratovanjem naprave za predelavo odpadkov zagotovljeni ukrepi za izpolnitev okoljevarstvenih, tehničnih in drugih zahtev iz predpisov, ki urejajo emisijo snovi in energije v okolje, ravnanje s posamezno vrsto odpadkov ali posamezen postopek obdelave odpadkov, in da predvidena obdelava ne ogroža človekovega zdravja ali povzroča škodljivih vplivov na okolje iz prvega odstavka 10. člena te uredbe (v nadaljevanju: ukrepi). Kot dalje pojasni prvostopenjski organ, je za obravnavno zadevo relevantna tudi Uredba o obdelavi odpadkov v premičnih napravah, ki določa vrste obdelave odpadkov, ki se lahko izvajajo v premičnih napravah za obdelavo odpadkov, in pogoje za obdelavo v njih. Po določbi prvega odstavka 2. člena te uredbe je premična naprava za obdelavo odpadkov tehnološka enota, ki je v celoti premična, z vgrajenim motorjem za premikanje ali brez njega, v kateri se lahko obdelujejo odpadki, in je namenjena obdelavi odpadkov na kraju njihovega nastanka ali na kraju vgradnje materialov, ki nastajajo iz obdelave odpadkov. Za vsa vprašanja v zvezi s splošnim ravnanjem z odpadki in splošnimi pogoji obdelave odpadkov, ki niso posebej urejena z Uredbo o obdelavi odpadkov v premičnih napravah, pa se po drugem odstavku 1. člena te uredbe uporablja predpis, ki ureja ravnanje z odpadki (tj. Uredba o odpadkih).

3Prvostopenjski organ je po pregledu tožničine vloge ugotovil, da je glede na navedeno pravno podlago v smislu ugotavljanja za odločitev relevantnih okoliščin nejasna oziroma v njej ni izkazano, da so v zvezi z obratovanjem naprave za predelavo odpadkov zagotovljeni zgoraj opisani ukrepi. Tožnica je bila zato z dopisom z dne 16. 12. 2021 seznanjena z dejstvi, pomembnimi za odločitev, in pozvana, da v postavljenem 15-dnevnem roku poda ustrezne dopolnitve ter pojasnila. V zvezi z zahtevano spremembo 11. točke A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja je bila seznanjena, da zahtevi za spremembo ne more biti ugodeno, ker se po določbi drugega odstavka 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah obdelava odpadkov v premični napravi na istem mestu lahko ponovi, če je čas od konca zadnjega obratovanja premične naprave na tem mestu daljši od šestih mesecev. V delu, ki se nanaša na načrt ravnanja z odpadki (v nadaljevanju: načrt), pa je bila pozvana, da popravi vsebino načrta na v dopisu z dne 16. 12. 2021 opredeljen način. Prvostopenjski organ je tožnico obenem pozval, da v zvezi z zahtevo za spremembo največje dnevne količine industrijske odpadne vode, ki nastaja na napravi pri postopkih odstranjevanja odpadkov na mestu nastanka odpadkov (določenih v 3. točki A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja), z dosedanjih 20 m³ na 45 m³, in v zvezi z zahtevano spremembo največje dnevne količine industrijske odpadne vode, ki nastaja na napravi pri postopkih odstranjevanja odpadkov na vrstah mest nastanka odpadkov (določenih v 4. točki A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja), in sicer z dosedanjih 50 m³ na 70 m³, pojasni, kako je bila določena največja dnevna količina industrijske odpadne vode, tj. 70 m³, ki nastaja na napravi pri postopkih odstranjevanja odpadkov na vrstah mest nastanka odpadkov. Tožnica je namreč v utemeljitvi zahtevane spremembe navedla, da glede na lokacijo obdelave, kapaciteto naprave ter čas za odvoz na komunalno čistilno napravo Kranj dnevno lahko izvrši le tri obdelave, kar pomeni največ 45 m³ obdelane odpadne vode dnevno, zato naj pojasni vzroke za razliko v zahtevani spremembi in opisani dejansko možni dnevni količini nastale odpadne vode. Tožnica je bila v dopisu z dne 16. 12. 2021 tudi opozorjena na posledice, če zahtevanih popravkov in pojasnil v danem roku ne bo predložila. Kot nato pojasni prvostopenjski organ, je tožnica po elektronski pošti 5. 1. 2022 sicer zaprosila za podaljšanje roka (do 15. 2. 2022), vendar je bila njena prošnja zavrnjena s sklepom, št. 35440-23/2019-18 z dne 1. 2. 2022. Ker niti do 6. 1. 2022 niti do dneva izdaje izpodbijane odločbe ni predložila zahtevanih pojasnil in dopolnitev, iz katerih bi bilo razvidno, da sta izpolnjena pogoja iz 3. in 4. točke drugega odstavka 38. člena Uredbe o odpadkih, je prvostopenjski organ ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, zato je bila njena vloga na podlagi petega odstavka 85. člena ZVO-1 zavrnjena.

4Kot dalje izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je bil v obravnavanem primeru na podlagi 1. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1 uveden tudi postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, o uvedbi katerega je prvostopenjski organ na podlagi tretjega odstavka istega člena obvestil Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju: IRSOP). O uvedbi postopka preverjanja in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti pa je bila obveščena tudi tožnica, ki je bila obenem pozvana, da predloži za to potrebne podatke, kar je tudi storila. Glede na to, da je IRSOP po opravljenem izrednem inšpekcijskem nadzoru izdal odločbo, št. 06182-955/2018-15 z dne 30. 7. 2019 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba), in pripravil poročilo, št. 06182-2342/2019-3 z dne 27. 9. 2019, iz katerega so razvidne z nadzorom ugotovljene kršitve, je prvostopenjski organ postopek spremembe in preverjanja okoljevarstvenega dovoljenja s sklepom, št. 35440-23/2019-9 z dne 9. 10. 2019, prekinil do izvršitve inšpekcijske odločbe. Tožnica je zoper sklep o prekinitvi postopka vložila pritožbo, ki pa jo je nato umaknila, saj je bilo s kontrolnim inšpekcijskim pregledom ugotovljeno, da je inšpekcijsko odločbo izvršila. Zato se je inšpekcijski postopek zaključil, prvostopenjski organ pa je ustavil tudi postopek z omenjeno pritožbo ter nato v skladu s petim in šestim odstavkom 85. člena ZVO-1 po uradni dolžnosti spremenil okoljevarstveno dovoljenje, kot je razvidno iz II. točke izreka izpodbijane odločbe. Po tem je odločil še, da ostane okoljevarstveno dovoljenje v preostalem delu nespremenjeno, da pritožba ne zadrži izvršitve II. točke izreka te odločbe ter da v upravnem postopku niso nastali stroški.

Vsebina odločbe drugostopenjskega upravnega organa

5Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 35402-6/2022-2550-2 z dne 11. 7. 2022 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), zavrnilo tožničino pritožbo zoper sklep prvostopenjskega organa, št. 35440-23/2019-18 z dne 1. 2. 2022 (1. točka izreka drugostopenjske odločbe), ter njeno pritožbo zoper I. in III. točko izreka izpodbijane odločbe (2. točka izreka) ter odločilo, da stroške pritožbenega postopka nosi tožnica (3. točka izreka). V zvezi s pritožbenimi navedbami, ki se nanašajo na sklep o zavrnitvi podaljšanja roka za dopolnitev vloge, drugostopenjski organ navaja, da se v skladu s tretjim odstavkom 99. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) rok, ki ga je določila uradna oseba, ki vodi postopek, in s predpisi določen rok, ki ga je mogoče podaljšati, lahko pred iztekom roka na prošnjo prizadete osebe podaljša, če so podani in v vlogi za podaljšanje roka navedeni opravičeni razlogi za to. Tožnica je zaprosila za podaljšanje roka, vendar ni navedla nobenega razloga, ki bi to utemeljeval, zato je sklep, s katerim je bila njena prošnja za podaljšanje roka zavrnjena, pravilen in zakonit. V zvezi s pritožbenimi navedbami, ki se nanašajo na predlagano spremembo 11. točke A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja, drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno izhajal iz določbe drugega odstavka 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah, kar argumentira s sklicevanjem na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. Ob tem poudarja, da je vezanost upravnega organa na zakon in podzakonske predpise absolutna, zato ne more odkloniti uporabe predpisa, četudi bi menil, da je ta v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije ali zakonom. Presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil je namreč pridržana sodni veji oblasti. Drugostopenjski organ dalje pojasni še, da so bile v postopku izdaje izpodbijane odločbe ugotovljene pomanjkljivosti v zvezi z načrtom ravnanja z odpadki ter nejasnosti v zvezi z zahtevanimi spremembami največje dnevne količine odpadne vode, zato je bila tožnica pozvana k popravi vsebine načrta ravnanja z odpadki in podaji pojasnil glede zahtevane sprememba maksimalne dnevne količine industrijske odpadne vode (70 m³). Kljub pozivu ni predložila popravljenega načrta ravnanja z odpadki, niti ni podala zahtevanih pojasnil, zato je bila njena zahteva za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja v tem delu pravilno zavrnjena. Te odločitve pa tudi ne morejo spremeniti v pritožbi podane navedbe oziroma pojasnila v zvezi z zahtevano spremembo največje dnevne količine odpadne vode, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bila podana in tako predstavljajo pritožbene novote. Nato drugostopenjski organ obrazloži še odločitev o stroških postopka.

Povzetek tožbenih navedb

6Tožnica s tožbo v upravnem sporu izpodbija prvostopenjsko odločbo v I. in III. točki izreka, in sicer iz razlogov kršitve pravil postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravi in zadevo v tem obsegu vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, toženki pa naloži, da tožnici povrne stroške pritožbenega in tega sodnega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7Uvodoma tožnica navaja, da upravni organi svoje delo opravljajo samostojno, na podlagi Ustave in zakonov, kar pomeni, da niso dolžni upoštevati neustavnih oziroma nezakonitih podzakonskih aktov (institut exceptio illegalis), zato bi se drugostopenjski organ moral opredeliti do njenih pritožbenih ugovorov o protiustavnosti določbe drugega odstavka 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah. Ker tega ni storil, je zagrešil bistveno kršitev določb postopka in tudi kršitev ustavnih pravic tožnice. Ta opozarja, da upravni organi nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Podzakonski predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da s tem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje, ker bi to bilo v nasprotju s 15. in 87. členom Ustave. Uredba o obdelavi odpadkov v premičnih napravah je podzakonski akt, sprejet na podlagi petega in šestega odstavka 20. člena ZVO-1. Ti zakonski določbi pa izrecno ne določata nobenih časovnih omejitev ali prepovedi glede delovanja naprav za ravnanje z odpadki na istem mestu, taka prepoved oziroma omejitev na podlagi zakonskega besedila (sploh upoštevajoč šesti odstavek 20. člena ZVO-1, kjer je izrecno določeno, da se upošteva najboljše razpoložljive tehnike in zaključke o BAT) tudi ni določljiva. Zadevna omejitev pomeni nesorazmerno obveznost pri načinu obratovanja premične naprave, zato je ta določba v nasprotju ne le z legalitetnim načelom iz 120. člena Ustave in načelom usklajenosti pravnih aktov iz 153. člena Ustave, temveč tudi v nasprotju s pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave in načelom svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Sporna omejitev ni skladna z novejšimi stališči Ustavnega sodišča, niti nima podlage v drugih predpisih s področja varstva okolja in ohranjanja narave.

8Kot dalje navaja tožnica, iz pojasnil, ki jih je pridobila, izhaja, da je bila ureditev iz Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah sprejeta na osnovi obdelave odpadkov na gradbiščih, kjer je čas izvedbe gradbenih del do šest mesecev. Poleg tega, da sporna omejitev nima podlage v zakonu, je za tožničino čistilno napravo tudi sicer neprimerna. Ta naprava je specifično konstruirana in opremljena za obdelavo odpadnih voda na mestu nastanka, zgolj zaradi svoje premičnosti pa sodi pod določila omenjene uredbe, s čimer je delovanje naprave nezakonito omejeno. Dejstvo je, da se vse več gospodarskih družb srečuje z zahtevo obdelave vod(e) iz različnih vzrokov oziroma omejitev na osnovi 14. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo, zato prepuščajo oddajo odpadkov pooblaščenim odjemalcem odpadkov. Ta prevzem odpadkov ni časovno in količinsko omejen, česar 4. člen Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah ne upošteva. Ker je njena naprava opremljena za obdelavo odpadnih vod, je tožnica utemeljeno podala vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja tako, da bi ji bila omogočena večkratna ponovitev in neprekinjena obdelava odpadnih vod na posameznih lokacijah. Odstranjevanje odpadkov na nekaterih lokacijah namreč poteka kontinuirano tudi večkrat mesečno skozi celo leto, ravno takšno izvajanje odstranjevanja odpadkov, kot je tožničino, pa predstavlja manj možnosti za nastanek ekološko škodljivih nesreč, manjše so količine odpadkov, manjši je tudi vpliv na okolico. Nenazadnje je takšno ravnanje skladno z 10. členom Uredbe o odpadkih, ki določa način ravnanja z odpadki. Tožnica meni, da njena čistilna naprava predstavlja za opisane primere najboljšo razpoložljivo tehniko odstranjevanja odpadkov, kar bi morala upoštevati tudi Uredba o obdelavi odpadkov v premičnih napravah. V zvezi s predlagano spremembo največje dnevne količine industrijske odpadne vode, ki nastaja na napravi pri postopkih odstranjevanja odpadkov na mestu nastanka odpadkov, določenih v 3. točki A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja, in sicer z dosedanjih 20 m³ na 45 m³, tožnica ponavlja pritožbene navedbe z razlago, da ima premična čistilna naprava kapaciteto obdelave 10 m³, poleg cisterne pa se nahajata še dva bočna rezervoarja, vsak kapacitete 3 m³, pri čemer se pri obdelavi odpadne vode del te vode prečrpa v bočna rezervoarja, tožnica pa lahko dnevno izvrši tri obdelave, s čimer se poveča dnevna količina obdelane vode na 45 m³. Kot predlagane dokaze je v tožbi navedla izpodbijano odločbo, svojo pritožbo zoper to odločbo, drugostopenjsko odločbo, okoljevarstveno dovoljenje in listine upravnega spisa zadeve, predlagala je tudi zaslišanje svojega zakonitega zastopnika.

Nadaljnji potek upravnega spora

9Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

10Po pozivu sodišča je tožnica v vlogi z dne 3. 4. 2023 navedla sodno prakso Ustavnega sodišča, na katero se sklicuje. V zvezi s pojasnili, ki jih je pridobila glede sprejemanja Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah, je pojasnila, da so bila ustno podana pred več kot desetimi leti na skupnih usklajevalnih sestankih v zvezi z izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje njene premične čistilne naprave, ki je takrat predstavljala povsem nov (s strani tožnice tudi patentiran) tip čistilne naprave. Kot je še navedla, do pred približno petih let ni nihče nadzoroval upoštevanja sporne časovne omejitve, sama pa je neuspešno skušala pridobiti pojasnilo, kakšen je namen oziroma cilj te časovne omejitve. O vsem navedenem kot tudi o samem delovanju premične čistilne naprave bi vedel izpovedati njen zakoniti zastopnik, čigar zaslišanje je predlagala v tožbi.

11Sodišče je v tem upravnem sporu 16. 5. 2023 opravilo narok za glavno obravnavo, ki sta se ga za tožnico udeležila njen zakoniti zastopnik A. A. in odvetnica B. B. iz Odvetniške pisarne C., d. o. o., tožničine pooblaščenke v tem upravnem sporu. A. A. je v zvezi z ugotovitvijo, da je tožnica zamudila rok za predložitev popravkov oziroma pojasnil glede spremembe okoljevarstvenega dovoljenja v delu, ki se nanaša na največjo dnevno količino odpadnih vod, navedel, da je dejanja za tožnico takrat opravljala Č. Č. iz družbe D., d. o. o., ki je bila v času, ko bi potekel rok, v bolnišnici. Poleg tega je bila tožnica po dlje časa trajajočem postopku k predložitvi pojasnil oziroma dodatne dokumentacije s kratkim rokom za dopolnitev pozvana ravno v času božično novoletnih praznikov. Sicer pa je tožničin zakoniti zastopnik predvsem poudaril, da ne vidi in mu doslej nihče ni znal pojasniti razloga za sporno ureditev iz 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah. V ponazoritev je izpostavil, da je takšno ureditev mogoče izigrati že s tem, da se parcela, na kateri je predvidena postavitev premične naprave, formalno razdeli na dve parceli ter premična naprava izmenično obratuje na vsaki od njiju. Tega se tožnica ne želi posluževati, a meni, da sporna ureditev nima stvarnega razloga. Če bi bila dopustna pogostejša obdelava na premični napravi, bi bila količina odpadkov, ki se nabira oziroma skladišči, bistveno manjša. Povedano drugače, če se lahko premična naprava uporabi šele po izteku šestih mesecev, je količina nabranih odpadkov in s tem nevarnost za okolje večja. Poudaril je, da obravnavana naprava izpolnjuje vse zakonske zahteve in zato njena pogostejša uporaba za okolje ne bi bila škodljiva. Sodišče je nadaljevanje glavne obravnave preložilo zaradi pridobitve dodatnih gradiv v zvezi s sporno ureditvijo ter izjave strank o tem.

12V vlogi z dne 24. 5. 2023 je tožnica dodatno opisala premično čistilno napravo, na katero se nanaša zahtevana sprememba okoljevarstvenega dovoljenja. Kot pojasnjuje, se odstranjevanje odpadkov z ločevanjem olja/lahkih tekočin s to čistilno napravo po posameznih lokacijah vrši praviloma enkrat do dvakrat letno, odvisno od obremenjenosti posamezne naprave/lokacije (npr. v avtopralnicah se zaradi obremenjenosti odstranjevanje odpadne vode vrši tudi do petkrat letno). Tudi odstranjevanje odpadkov vodne raztopine se na posameznih lokacijah zaradi omejitve lahko vrši le enkrat ali dvakrat letno. Prepoved ponovitve v primerih, ko odpadna voda nastaja ves čas, ni zakonita niti ni smiselna - tožnici bi moralo biti omogočeno, da odstranjuje odpadke glede na potrebe naročnika, tj. brez časovnih omejitev oziroma kadarkoli in kolikor koli. Kot rečeno, se vse več naročnikov zaradi različnih vzrokov srečuje s problemom obdelave odpadnih voda na lokaciji. Ker je tožničina naprava omejena pri ponovitvi obdelave odpadne vode na posamezni lokaciji, se v ostalem neobdelana odpadna voda odvaža pooblaščenim odjemalcem odpadkov, katerih prevzem odpadkov ni časovno ne količinsko omejen, kar pomeni ne samo neenakost pred zakonom, temveč tudi večjo obremenitev okolja. Z obdelavo odpadkov v premični čistilni napravi se namreč tudi do desetkrat zmanjša količina odpadkov za odvoz na sežigalnico, kamor se odvažajo samo preostanki odpadkov, odpadna voda pa se dodatno očisti na biološki čistilni napravi. Glede na to, da se pri sežiganju uporabljajo fosilna goriva, je tako tudi obremenjevanje okolja s toplogrednimi plini manjše, kar je skladno z načelom spodbujanja iz 12. člena ZVO-1. Tožnica nato opiše, kako je sestavljena njena naprava, in dodatno pojasni, da odpadno vodo, ki nastaja v napravi, oddaja na Biološko čistilno napravo ... ali v Javno komunalno podjetje ..., pogodbo ima sklenjeno tudi s Centralno čistilno napravo E., d. o. o., nevarne in nenevarne odpadke, ki nastajajo na premični čistilni napravi, pa oddaja pooblaščenim odjemalcem odpadkov, to je družbi F., d. o. o. Glede na povedano gre za čistilno napravo, na kateri se s pomočjo fizikalno-kemičnega postopka vrši obdelava odpadkov, ki za opisane primere predstavlja najboljšo razpoložljivo tehniko odstranjevanja odpadkov. Tožnica še pojasni, da situacija, ko odpadna voda nastaja ves čas in jo je treba kontinuirano obdelovati z ustrezno čistilno napravo ali odvažati pooblaščenim odjemalcem odpadkov, nastaja pri različnih subjektih (avtopralnicah, parkiriščih osebnih in tovornih vozil, cestnih bazah, tunelih ob avtocestah, mehaničnih delavnicah in bencinskih servisih). Sklepno poudari, da je njeno ravnanje z odpadki skladno z 10. členom Uredbe o odpadkih, zato delovanje njene naprave ni sporno z vidikov varstva okolja.

13Sodišče je Vlado Republike Slovenije (v nadaljevanju: vlada) kot uredbodajalca z dopisom z dne 21. 8. 2023 pozvalo, da predloži gradiva iz postopka sprejemanja Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah, ki so bila podlaga za sprejem ureditve iz prvega in drugega odstavka 4. člena te uredbe, poda lahko tudi svoje pojasnilo o razlogih za sprejem te ureditve; kolikor je bila ta v postopku sprejemanja oprta na ureditev iz prej veljavnega Pravilnika o odstranjevanju in predelavi odpadkov v premičnih napravah (v nadaljevanju: Pravilnik), pa predloži gradiva, ki so bila podlaga za sprejem Pravilnika. Vlada je poziv posredovala Ministrstvu za okolje, podnebje in energije (tj. zastopniku toženke v tem sporu), ki je z vlogo z dne 7. 9. 2023 sodišču posredovalo gradivo, št. 0071-7/2008 z dne 20. 3. 2008 (EVA 2008-2511-0059), katero je bilo podlaga za sprejem Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah. Glede gradiva, ki je bilo podlaga za sprejem Pravilnika, je Ministrstvo pojasnilo, da je Pravilnik izdal takratni minister za okolje, prostor in energijo, da je bilo nato področje okolja v pristojnosti različnih ministrstev ter da zaradi tega prehajanja pristojnosti z gradivom za sprejem Pravilnika ne razpolaga. Sicer pa v zvezi s sprejemom Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah toženka poudarja, da je bila ta sprejeta na podlagi petega in šestega odstavka 20. člena ZVO-1, ki vladi daje pooblastilo, da določi pravila ravnanja in druge pogoje ravnanja z odpadki, nanaša pa se tudi na načrtovanje, gradnjo in obratovanje naprav za ravnanje z odpadki. Navedeno pooblastilo tako zajema tudi pooblastilo za določitev časovne omejitve obratovanja premičnih naprav na istem mestu, pri čemer se omejitev, določena v 4. členu Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah, nanaša na največje razumno obdobje obratovanja premične naprave na isti lokaciji ter je bila izbrana z oceno časa, ki je potreben za rušenje objektov ali za gradnjo tipičnega gradbeno inženirskega objekta. Če bi namreč premična čistilna naprava neomejeno oziroma več kot šest mesecev obratovala na istem mestu, bi jo bilo treba obravnavati kot nepremično napravo, za katero z vidika emisij predpisi s področja varstva okolja (npr. Uredba o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja) določajo drugačne obveznosti. Toženka še doda, da je bil namen predpisa izvajalcem obdelave odpadkov zmanjševati administrativne ovire pri pridobivanju okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprav za obdelavo odpadkov, in sicer s pridobivanjem tega dovoljenja brez dokazovanja sprejemljivosti obratovanja naprave v zvezi z vplivi na okolico.

14Tožnica se je odzvala z vlogo z dne 25. 9. 2023, v kateri navaja, da toženka ni podala pojasnil oziroma razlogov za prepoved ponovitve obratovanja premične čistilne naprave na istem mestu pred potekom šestih mesecev od konca zadnjega obratovanja. Zato se tožnica do tega ne more opredeliti niti presoditi, ali je takšna prepoved nujna oziroma sploh potrebna z vidika varstva okolja. Toženka bi morala razpolagati z gradivom za sprejem Pravilnika, saj se pri prenosu pristojnosti prenese tudi arhiv področja, ki bi moral biti urejen tako, da je do njega možen dostop. Kot še ponavlja, šesti odstavek 20. člena ZVO-1 določa, da mora vlada pri določanju pravil ravnanja in drugih pogojev za ravnanje z odpadki v predpisih iz petega odstavka tega člena upoštevati najboljše razpoložljive tehnike in zaključke o BAT, vendar je očitno, da pri sprejemu Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah tega ni upoštevala. Še več, ta uredba je bila sprejeta leta 2008 in se v petnajstletnem obdobju kljub hitremu tehnološkemu razvoju ni spremenila. Toženka s tem, ko navaja, da je bila omejitev šestih mesecev izbrana z oceno časa, ki je potreben za rušenje objektov oziroma gradnjo tipičnega objekta, pritrjuje tožničinim navedbam, da je bila ureditev sprejeta za obratovanje čistilnih naprav na gradbiščih, ki so začasne narave, pri tožničini čistilni napravi pa ne gre za takšno obratovanje, temveč obdelavo odpadne vode, ki nastaja na objektih trajne narave. Toženka tudi ne pojasni, zakaj bi bilo treba napravo, ki obratuje več kot šest mesecev na istem mestu, obravnavati kot nepremično napravo, kar tudi sicer ni skladno z vsebino 2. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah, ki premično napravo za obdelavo odpadkov opredeljuje kot tehnološko enoto, ki je v celoti premična. Sklicevanje na namen predpisa, ki da je v zmanjševanju administrativnih ovir pri pridobivanju okoljevarstvenega dovoljenja, v tožničinem primeru ne drži, saj je morala za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, katerega spremembo zahteva, izdelati oceno vplivov z vidika odpadkov, vode in hrupa, pripraviti načrt ravnanja z odpadki, modelni izračun obremenjenosti, prav tako mora izvajati redne monitoringe oziroma meritve, kot je to določeno za nepremično čistilno napravo. Prvostopenjski organ namreč v postopku pridobivanja okoljevarstvenega dovoljenja sam ni vedel, kam uvrstiti tožničino napravo, zato je bila uvrščena v več sektorjev (vode, tal in zraka).

15Sodišče je 14. 11. 2023 nadaljevalo glavno obravnavo; tudi tega naroka se je udeležila tožnica po zakonitem zastopniku A. A. in pooblaščenki, odvetnici B. B. Vztrajala je pri tožbi, svojih navedbah ter predlaganih dokazih.

16V dokaznem postopku na naroku za glavno obravnavo dne 14. 11. 2023 je sodišče vpogledalo listine v upravnem spisu zadeve in listine, ki so mu bile predložene v upravnem sporu (to so izpodbijana odločba, tožničina pritožba zoper njo, drugostopenjska odločba, okoljevarstveno dovoljenje in že omenjeno gradivo iz postopka sprejemanja Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah). Dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnice A. A. je sodišče zavrnilo kot neupoštevno tožbeno novoto po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Po tej določbi lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta; nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Kot je razvidno iz spisov zadeve in med strankama niti ni sporno, je tožnica predlog za zaslišanje svojega zakonitega zastopnika podala šele v tožbi, pri čemer ni utemeljila, zakaj tega ne bi mogla storila že v upravnem postopku; tega ni pojasnila niti po pozivu z dne 24. 3. 2023, s katerim jo je sodišče med drugim seznanilo, da je ta dokazni predlog novota, in jo pozvalo, da pojasni, zakaj ga ni predlagala že prej. Glede na povedano je sodišče izvedbo dokaza z zaslišanjem tožničinega zakonitega zastopnika zavrnilo. Ugovora zoper to tožnica na glavni obravnavi ni podala.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

17Tožba ni utemeljena.

18Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijanega dela, to je I. in III. točke izreka izpodbijane odločbe. Sporna je torej odločitev, da se zavrne obravnavana tožničina zahteva za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za odstranjevanje odpadkov v premični čistilni napravi in da ostane besedilo izreka okoljevarstvenega dovoljenja, kolikor ni bilo spremenjeno po uradni dolžnosti na način, določen v II. točki izreka izpodbijane odločbe, nespremenjeno.

19Po presoji sodišča je izpodbijana odločba v izpodbijanem delu pravilna in zakonita. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče sledi tudi razlogom, s katerimi sta izpodbijano odločitev utemeljila upravna organa, in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) ter jih še dopolnjuje, ko v nadaljevanju obravnava za odločitev bistvene tožničine ugovore.

20Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov zadeve izhaja ter med strankama ni sporno, da je tožnica zahtevala spremembo okoljevarstvenega dovoljenja v dveh delih: prvič, spremembo 11. točke A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja, ki določa, da se obdelava odpadkov v premični napravi na istem mestu lahko ponovi, če je čas od konca zadnjega obratovanja premične naprave na tem mestu daljši od šestih mesecev, pri čemer je tožnica zahtevala, da se ta točka okoljevarstvenega dovoljenja spremeni tako, da se obdelava odpadkov v premični napravi na istem mestu lahko ponovi po potrebi glede na zahtevo imetnika odpadka, in sicer največ dvakrat mesečno. In drugič, spremembo 1.2 in 1.4 točke B. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja, s katero je tožnica zahtevala spremembo največje dnevne količine industrijske odpadne vode, ki nastaja na napravi pri postopkih odstranjevanja odpadkov na mestu nastanka odpadkov (določenih v 3. točki A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja), in sicer z dosedanjih 20 m³ na 45 m³, ter spremembo največje dnevne količine industrijske odpadne vode, ki nastaja na napravi pri postopkih odstranjevanja odpadkov na vrstah mest nastanka odpadkov (določenih v 4. točki A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja), in sicer z dosedanjih 50 m³ na 70 m³. Kot dalje ugotavlja sodišče, so razlogi, zaradi katerih je prvostopenjski organ zavrnil zahtevane spremembe, različni: v delu, v katerem se zahteva sprememba 11. točke A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja, zahtevi ni ugodil zaradi določbe drugega odstavka 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah. V delu, ki se nanaša na spremembo 1.2 in 1.4 točke B. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja, pa je bila tožnica v postopku izdaje izpodbijane odločbe pozvana, da (in kako) naj dopolni načrt ravnanja z odpadki ter da pojasni način določitve zahtevane največje dnevne količine industrijske odpadne vode, ki nastaja na napravi pri postopkih odstranjevanja odpadkov na vrstah mest nastanka odpadkov, določenih v 4. točki A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja, saj je v utemeljitvi zahtevane spremembe navedla, da lahko dnevno izvrši le tri obdelave, kar pomeni največ 45 m³ obdelane odpadne vode, z zahtevano spremembo pa je uveljavljala, da se največja dnevna količina industrijske odpadne vode pri postopkih odstranjevanja odpadkov na vrstah mest nastanka odpadkov poveča na 70 m³. Tožnica, kljub opozorilu na posledice, v postavljenem roku, ki se je iztekel 6. 1. 2022, in niti do dne izdaje izpodbijane odločbe prvostopenjskemu organu ni predložila zahtevane poprave oziroma dopolnitve načrta ravnanja z odpadki, iz katere bi bilo razvidno, da sta izpolnjena pogoja iz 3. in 4. točke drugega odstavka 38. člena Uredbe o odpadkih, prav tako ni predložila pojasnil o okoliščinah, ki se navezujejo na zahtevano spremembo največje dnevne količine industrijske odpadne vode. Zato je prvostopenjski organ zaključil, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, in njeno vlogo na podlagi petega odstavka 85. člena ZVO-1 zavrnil.

21Sodišče ugotavlja, da tožnica v zvezi z zavrnitvijo zahtevane spremembe 1.2 in 1.4 točke B. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja v tožbi ponavlja pritožbene navedbe o tehničnih karakteristikah njene naprave, s katerimi izpostavlja, da ima naprava poleg osnovne cisterne še dva bočna rezervoarja posamične kapacitete 3 m³, kamor se prečrpa del odpadne vode, na ta način pa se lahko poveča dnevna količina obdelane vode. Te navedbe pa je tožnica podala šele v pritožbi, medtem ko jih v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni navajala, čeprav je bila k temu s strani prvostopenjskega organa posebej pozvana.

22Po določbah ZUP ima stranka pravico in hkrati dolžnost, da dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek, navede natančno, po resnici in določno, za svoje trditve in navedbe, ki niso splošno znana dejstva, pa mora tudi predlagati dokaze in jih, če je mogoče, predložiti. Če stranka sama tega ne stori, zahteva to od nje uradna oseba, ki vodi postopek (prvi in drugi odstavek 140. člena ZUP). Trditveno in dokazno breme sta torej na stranki. Če temu bremenu ne zadosti, to po tretjem odstavku 140. člena ZUP ni razlog za zavrženje vloge, saj ne gre za formalno, temveč materialno nepopolno vlogo, v primeru katere sledi vsebinska presoja pogojev in ob njihovi neizkazanosti zavrnitev zahtevka z odločbo (glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, 2. knjiga, str. 97 in 98). Po določbi drugega odstavka 99. člena ZUP rok, v katerem mora stranka navesti dejstva oziroma predložiti dokaze, glede na okoliščine primera določi uradna oseba, ki vodi postopek. Po tretjem odstavku istega člena se tak rok na prošnjo, ki jo mora stranka vložiti pred iztekom roka, lahko podaljša, če so podani opravičeni razlogi za to. Iz upravnih spisov zadeve izhaja in med strankama niti ni sporno, da je tožnica sicer pravočasno podala predlog za podaljšanje roka, v katerem pa ni navajala nobenih razlogov, ki bi njeno prošnjo upravičevali, saj je v predlogu navedla le, da prosi za podaljšanje roka do 15. 2. 2022. Tudi v tožbi tožnica takšnih razlogov ni navajala, ponovila je zgolj pritožbene navedbe, ki se nanašajo na pojasnila v zvezi z zahtevano spremembo največje dnevne količine industrijske odpadne vode, v zvezi s katerimi je že drugostopenjski organ pravilno pojasnil, da jih je treba šteti za nedovoljene pritožbene novote. Po določbi tretjega odstavka 238. člena ZUP lahko namreč pritožnik v pritožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji, pri čemer se nova dejstva in novi dokazi lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Šele v nadaljevanju upravnega spora, na glavni obravnavi je tožnica predlog za podaljšanje roka utemeljevala s pojasnili, da je poziv prvostopenjskega organa prejela ravno v času praznikov, poleg tega je bila pri družbi, ki je tožnico zastopala v postopku izdaje izpodbijane odločbe, zaposlena pristojna oseba odsotna zaradi bolezni. Da tožnica tega ne bi mogla navesti že v pritožbi, ni niti zatrjevala. Sodišče tako teh navedb kot nedopustnih novot na podlagi 52. člena ZUS-1 ni moglo upoštevati. Glede na vse navedeno je presodilo, da je prvostopenjski organ predlagano spremembo 1.2 in 1.4 točke B. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja utemeljeno zavrnil.

23Sodišče je tako moralo presoditi še tožbene ugovore, ki se nanašajo na zavrnitev spremembe 11. točke A. dela izreka okoljevarstvenega dovoljenja. Kot izhaja iz vsega navedenega, tožnica ugovarja, da določba petega odstavka 20. člena ZVO-1, na podlagi katere je bila sprejeta Uredba o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah, ne določa časovnih omejitev ali prepovedi glede delovanja naprav za ravnanje z odpadki na istem mestu, da taka prepoved oziroma omejitev tudi v preostalem zakonskem besedilu ni določena niti ni določljiva ter da razlogi zanjo niso podani. Kot še navaja tožnica, omejitev iz drugega odstavka 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah ni skladna z novejšimi stališči Ustavnega sodišča, niti nima podlage v drugih predpisih s področja varstva okolja in ohranjanja narave; gre za arbitrarno določbo, zato naj sodišče njeno uporabo odkloni (institut exceptio illegalis, kot izhaja iz 125. člena Ustave). Sodišče temu iz razlogov, ki so pojasnjeni v nadaljevanju te obrazložitve, ni sledilo.

24ZVO-1, kot je relevanten za obravnavano zadevo, v prvem odstavku 20. člena, ki ureja ravnanje z odpadki, določa, da mora povzročitelj onesnaževanja upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki, ki so potrebna za preprečevanje odpadkov in zagotavljanje predelave odpadkov ali njihovo odstranjevanje, če predelava ni mogoča. Pravna ali fizična oseba, ki predeluje ali odstranjuje svoje odpadke ali odpadke drugih povzročiteljev po predpisanih postopkih, mora za to imeti okoljevarstveno dovoljenje v skladu s tem zakonom (drugi odstavek 2o. člena ZVO-1). V petem odstavku 20. člena ZVO-1 je nato določeno, da vlada s predpisom določi pravila ravnanja in druge pogoje za ravnanje z odpadki, ki se nanašajo zlasti na preprečevanje odpadkov, razvrščanje odpadkov na sezname, načine ravnanja z odpadki, pogoje za pridobitev potrdila iz tretjega odstavka tega člena, pogoje za pridobitev predpisanih dovoljenj, načrtovanje, gradnjo in obratovanje naprav za ravnanje z odpadki, usposobljenost oseb za ravnanje z odpadki, ukrepe, povezane s prenehanjem delovanja naprav za ravnanje z odpadki, in vodenje evidenc o odpadkih in ravnanju z njimi ter način poročanja ministrstvu, pristojnemu za varstvo okolja. V skladu s šestim odstavkom 20. člena ZVO-1 vlada pri določanju pravil ravnanja in drugih pogojev za ravnanje z odpadki v predpisih iz prejšnjega odstavka upošteva tudi najboljše razpoložljive tehnike in zaključke o BAT ter določi podrobnejšo vsebino vloge za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja iz drugega odstavka tega člena in vloge iz četrtega odstavka tega člena.

25Na tej podlagi je vlada sprejela Uredbo o obdelavi odpadkov v premičnih napravah, ki določa vrste obdelave odpadkov, ki se lahko izvajajo v premičnih napravah za obdelavo odpadkov, in pogoje za obdelavo v njih (prvi odstavek 1. člena), pri čemer je po prvem odstavku 2. člena te uredbe premična naprava za obdelavo odpadkov definirana kot tehnološka enota, ki je v celoti premična, z vgrajenim motorjem za premikanje ali brez njega, v kateri se lahko obdelujejo odpadki, in je namenjena obdelavi odpadkov na kraju njihovega nastanka ali na kraju vgradnje materialov, ki nastajajo iz obdelave odpadkov. V 4. členu Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah je urejeno obratovanje premične naprave na istem mestu. Prvi odstavek tega člena tako določa, da lahko premična naprava na posameznem mestu obdelave obratuje s prekinitvami ali brez njih skupno največ šest mesecev v letu. V skladu z drugim odstavkom 4. člena se obdelava odpadkov v premični napravi na istem mestu lahko ponovi, če je čas od konca zadnjega obratovanja premične naprave na tem mestu daljši od šestih mesecev. V tretjem odstavku 4. člena iste uredbe pa je predpisano, da ne glede na določbe iz prvega odstavka tega člena ministrstvo, pristojno za varstvo okolja, lahko v okoljevarstvenem dovoljenju iz 10. člena te uredbe upravljavcu premične naprave dovoli daljši čas obratovanja premične naprave na istem mestu, če gre za: - obdelavo odpadkov po programu ukrepov izboljšanja degradiranega okolja ali ukrepov ob okoljski nesreči v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja, ali - predelavo gradbenih odpadkov na območju gradbišča, kjer ti gradbeni odpadki nastajajo, pri čemer pa se gradbeni materiali iz predelave gradbenih odpadkov uporabijo na istem gradbišču.

26Ustavno sodišče je že večkrat povedalo (prim. odločbe Up-459/17-19, U-I-307/19-10 z dne 21. 1. 2021, U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021 in U-I-198/19-25 z dne 5. 1. 2023), da sta načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave, pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, vendar pa izrecno pooblastilo za izdajo predpisa v zakonu, za izvrševanje katerega se predpis izdaja, ni potrebno. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati do te mere, da s tem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. V zakonu morajo biti izraženi ali iz njega razvidni namen zakonodajalca ter vrednostna merila za izvrševanje zakona.

27Iz predhodno citiranega petega odstavka 20. člena ZVO-1 izhaja, da je zakonodajalec naložil vladi, da s predpisom določi pravila ravnanja in druge pogoje za ravnanje z odpadki. Ta določba ZVO-1 torej vsebuje izrecno zakonsko pooblastilo, ki odkazuje na sprejetje ustreznega podzakonskega akta, s katerim se podrobneje uredijo v zakonu navedena vprašanja. V obravnavanem primeru torej ni sporno, ali obstaja zakonsko pooblastilo za sprejem podzakonskih predpisov, temveč ali je bila za tožnico sporna ureditev iz 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah sprejeta v okviru tega pooblastila, torej v vsebinskem okviru, ki je z ZVO-1 določen oziroma vsaj (z njegovo razlago) določljiv.

28Sodišče je ugotovilo, da iz gradiva za sprejem Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah, št. EVA 2008-2511-0059 z dne 20. 3. 2008, izhaja, da je bil predlog za sprejem te uredbe pripravljen na podlagi petega in šestega odstavka 20. člena ZVO-1 in da nadomešča Pravilnik o odstranjevanju in predelavi odpadkov v premičnih napravah, od katerega se po vsebini in strukturi ne razlikuje, dodane pa so globe za prekrške v zvezi z ravnanjem z odpadki, ki se nanašajo na njihovo obdelavo v premičnih napravah. Ker se torej gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem zadevne uredbe, sklicuje na prej veljavni Pravilnik, je sodišče skušalo pridobiti gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem Pravilnika, vendar pri tem ni bilo uspešno. Iz samega Pravilnika pa je razvidno, da je ta v drugem stavku 4. člena določal, da se predelava ali odstranjevanje odpadkov v premični napravi na istem objektu, v isti stavbi ali na isti parceli zemljišča lahko ponovi, če je čas od konca zadnjega obratovanja premične naprave na tem mestu daljši od dvanajstih mesecev, kar pomeni, da je Pravilnik v zvezi s časovno omejitvijo delovanja premične naprave določal nekoliko drugačno ureditev kot sedaj veljavna uredba. Izrecnih pojasnil za sprejeto časovno omejitev obratovanja premične naprave za obdelavo odpadkov na istem mestu torej sodišče v gradivih iz postopka sprejemanja podzakonske ureditve ni našlo, zato je ob upoštevanju stališč Ustavnega sodišča (glej 26. točko te obrazložitve) moralo presoditi, ali je vsebinski okvir oziroma vsebinsko podlago za tako ureditev mogoče ugotoviti oziroma razložiti na temelju relevantne zakonodaje (predvsem ZVO-1) ter zaključiti, da s sporno podzakonsko ureditvijo ni prekoračen.

29Ob tej presoji sodišče ugotavlja, da ima ravnanje z odpadki v okviru varstva okolja posebno mesto, ker so poleg emisij prav odpadki eden največjih generatorjev obremenjevanja okolja, zato je ta dejavnost tudi ena najbolj urejenih dejavnosti na področju varstva okolja, saj ni odpadka ali ravnanja z njim, ki bi se odvijalo popolnoma prosto.¹ Prav zato je dal zakonodajalec v petem odstavku 20. člena ZVO-1 vladi obsežna pooblastila za predpisovanje načinov ravnanja z različnimi vrstami odpadkov (primerjaj Komentar Zakona o varstvu okolja, Inštitut za javno upravo, Ljubljana 2010, str. 226 in 229), torej pravil ravnanja in drugih pogojev za ravnanje z odpadki, vključno s pogoji za pridobitev predpisanih dovoljenj, načrtovanje, gradnjo in obratovanje naprav za ravnanje z odpadki. Iz gradiva, št. EVA 1998-2511-0105 z dne 27. 11. 2003, ki je bilo podlaga za postopek sprejemanja ZVO-1, izhaja, da so določbe 20. člena ZVO-1 namenjene urejanju celotnega ravnanja z vsemi vrstami odpadkov, od njihovega nastajanja, zbiranja, razvrščanja, prevoza do njihove predelave ali odstranjevanja, vključno z ukrepi po prenehanju obratovanja objektov in naprav za ravnanje z njimi. Skladno z načelom "od zibelke do groba" določbe tega člena sledijo usmeritvam, vgrajenim v vse pravne in programske akte Evropske unije (v nadaljevanju: EU), ki urejajo ravnanje z odpadki. Tako mora povzročitelj odpadkov upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki: najprej tista, ki so potrebna za zmanjševanje njihovega nastajanja in škodljivosti za okolje; za nastale odpadke je treba zagotoviti predelavo, če pa ta ni možna, pa njihovo varno odstranitev. Da mora biti ravnanje z odpadki urejeno na način, da se prvenstveno zagotavlja preprečevanje njihovega nastajanja, če to ni mogoče, pa zagotavljanje predelave, šele nato, če predelava ni mogoča, pa odstranjevanje, izhaja tudi iz že citiranega prvega odstavka 20. člena ZVO-1. Ta, v zakonu izrecno določen princip ravnanja z odpadki predstavlja t.i. načelo hierarhije ravnanja z odpadki, po katerem je najpomembnejša naloga pri ravnanju z odpadki preprečevanje njihovega nastajanja, če preprečitev ni mogoča, pa je ponovni uporabi in recikliranju materialov treba dati prednost pred energetsko predelavo odpadkov, kjer in kolikor sta to najboljši ekološki možnosti. To načelo je tudi temelj zakonodaje EU na področju odpadkov in je bilo določeno z Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (Uradni list EU, št. L 312 z dne 22. 11. 2008, str. 3), v slovenski pravni red pa implementirano z Uredbo o odpadkih,² ki v 9. členu ureja hierarhijo ravnanja z odpadki in določa, da se pri nastajanju odpadkov in ravnanju z njimi kot prednostni vrstni red upošteva naslednja hierarhija ravnanja: preprečevanje nastajanja odpadkov, priprava odpadkov za ponovno uporabo, recikliranje odpadkov, drugi postopki predelave odpadkov (npr. energetska predelava) in odstranjevanje odpadkov. Uredba o odpadkih (glej prvi odstavek 2. člena) se uporablja za vse odpadke, razen če je s posebnim predpisom za posamezno vrsto ali tok odpadkov določeno drugače, torej tudi za ravnanje z odpadki, ki se obdelujejo v premičnih napravah, kot je tožničina, kolikor Uredba o obdelavi odpadkov v premičnih napravah posameznih vprašanj ne ureja drugače (drugi odstavek 1. člena te uredbe). Da morajo biti mejne vrednosti emisije, standardi kakovosti okolja, pravila ravnanja in drugi ukrepi varstva okolja zasnovani, vsak poseg v okolje pa načrtovan in izveden tako, da se povzroči čim manjše obremenjevanje okolja, pa izhaja tudi iz temeljnega načela preventive iz 7. člena ZVO-1. Preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja je torej umeščeno med cilje varovanja okolja in v celotni zakonodaji močno izraženo: večina institutov je naravnana preventivno, kar pomeni, da se želi v prvi vrsti doseči, da do čezmerne obremenitve sploh ne pride, kurativno delovanje ter odgovornost za že nastale posledice v okolju pa sta sekundarne narave.

30Na podlagi navedenega sodišče zaključuje, da je osrednji cilj ravnanja z odpadki spodbujanje praktične uporabe opisane hierarhije ravnanja z odpadki, kar pomeni, da je treba dati prednost predelavi oziroma obdelavi odpadka na kraju njegovega nastanka, kadar sta to najboljši ekološki možnosti, šele če ti ne prideta v poštev, se uporabi njegova odstranitev. Temu cilju je sledila tudi Uredba o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo, ki jo kot svojo pravno podlago navaja tudi tožnici izdano okoljevarstveno dovoljenje. Ta uredba v 14. členu, v katerem opredeljuje ukrepe za industrijsko odpadno vodo, določa, da mora upravljavec na območju, ki je opremljeno z javno kanalizacijo, industrijsko odpadno vodo odvajati v javno kanalizacijo, če je to tehnično mogoče in je za čiščenje industrijske odpadne vode zagotovljena zmogljivost komunalne ali skupne čistilne naprave, ki zaključuje javno kanalizacijo (prvi odstavek). Ne glede na prejšnji odstavek se lahko na podlagi vloge upravljavca naprave za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za posamezno napravo v okoljevarstvenem dovoljenju dovoli odvajanje industrijske odpadne vode v javno kanalizacijo, ki ni zaključena s komunalno ali skupno čistilno napravo, če: - je to tehnično mogoče, - je iz operativnega programa odvajanja in čiščenja komunalne odpadne vode razvidno, da gre za javno kanalizacijo območja poselitve, za katero je predvideno, da bo zaključena s komunalno ali skupno čistilno napravo z zmogljivostjo, enako ali večjo od 2 000 PE, - se za to napravo v okoljevarstvenem dovoljenju do začetka obratovanja čistilne naprave iz prejšnje alineje določijo mejne vrednosti parametrov onesnaženosti, ki so predpisane pri neposrednem ali posrednem odvajanju industrijske odpadne vode v vode, - se za to napravo v okoljevarstvenem dovoljenju do začetka obratovanja čistilne naprave iz druge alineje tega odstavka določijo mejne vrednosti letnih količin onesnaževal v industrijski odpadni vodi v skladu s 6. členom te uredbe, pri čemer se za srednji mali pretok vodotoka šteje srednji mali pretok vodotoka na mestu iztoka odpadne vode iz te javne kanalizacije, in - sta vlogi za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja priloženi mnenji upravljavca javne kanalizacije in investitorja čistilne naprave, da predlaganemu odvajanju industrijske odpadne vode ne nasprotujeta (drugi odstavek). Ne glede na prvi odstavek tega člena se lahko na podlagi vloge upravljavca naprave za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za posamezno napravo v okoljevarstvenem dovoljenju dovoli odvajanje industrijske odpadne vode neposredno ali posredno v vode, če: - je iz mnenja upravljavca javne kanalizacije ali komunalne ali skupne čistilne naprave razvidno, da industrijska odpadna voda škodljivo vpliva na objekte javne kanalizacije ali na obratovanje komunalne ali skupne čistilne naprave, - bi bila drugačna ureditev tehnično neizvedljiva ali - bi povzročila nesorazmerno visoke stroške (tretji odstavek). Po določbi petega odstavka istega člena pa se, ne glede na prvi odstavek tega člena, lahko na podlagi vloge upravljavca naprave za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za posamezno napravo v okoljevarstvenem dovoljenju dovoli prevzem in odvoz te industrijske odpadne vode s cestnim motornim vozilom, če: - gre za šaržni izpust industrijske odpadne vode, - se ta industrijska odpadna voda do prevzema in odvoza s cestnim motornim vozilom zbira v nepropustnem zbiralniku, ki je zgrajen tako, da je preprečeno odtekanje ali prelivanje industrijske odpadne vode v vode ali javno kanalizacijo, - se ne glede na letno količino te industrijske odpadne vode v okviru obratovalnega monitoringa zagotovi meritve količine te industrijske odpadne vode, - se za to industrijsko odpadno vodo zagotovi čiščenje na komunalni ali skupni čistilni napravi z zmogljivostjo, enako ali večjo od 10 000 PE, ali industrijski čistilni napravi po postopku, ki zagotavlja odstranjevanje ogljika, nitrifikacijo ter odstranjevanje dušika in fosforja, - čistilna naprava iz prejšnje alineje obratuje v skladu s predpisi in - je vlogi za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja priloženo mnenje upravljavca čistilne naprave, kjer se čisti ta industrijska odpadna voda, da to ne bo škodljivo vplivalo na objekte ali na obratovanje čistilne naprave. Iz citiranih določb navedene uredbe izhaja, da je primarni način obdelave industrijske odpadne vode obdelava z ustrezno čistilno napravo, ki zaključuje javno kanalizacijo, torej zagotavljanje dokončne obdelave odpadne vode na kraju samem, ostali, v nadaljevanju člena opredeljeni načini, tudi prevzem in odvoz industrijske odpadne vode s cestnim motornim vozilom, so izjeme od tega.

31Da je zagotovitev obdelave odpadnih vod kot odpadkov na kraju samem primarna, izhaja tudi iz Direktive 91/271/EGS Sveta z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode (Uradni list EU, št. L 135 z dne 30. 5. 1991, str. 40), na katero se sklicuje tudi Uredba o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo; v 3. členu te direktive je namreč določeno, da če ureditev kanalizacijskega sistema ni upravičena, bodisi ker ne bi bilo ustrezne koristi za okolje bodisi ker bi bili stroški previsoki, se uporabijo individualni ali drugi primarni sistemi, ki dosežejo enako raven varstva okolja.

32Po navedenem sodišče sodi, da časovne omejitve v zvezi z delovanjem premične čistilne naprave za obdelavo oziroma predelavo odpadkov v pravni red niso primarno vnesene in jih tudi ne gre presojati primarno z vidika imetnika takšne premične čistilne naprave, temveč predvsem z vidika njegovega naročnika kot povzročitelja odpadkov, ki ga zakonodaja in na njeni podlagi sprejeta podzakonska ureditev skladno z načelom hierarhije ravnanja z odpadki spodbuja oziroma usmerja k zagotavljanju obdelave odpadkov, in sicer v konkretnem primeru obdelave odpadne vode, na kraju samem, tako da se, če je le mogoče, zagotovi njena obdelava na način, da se po ustreznih tehnoloških procesih na kraju nastanka odpadna voda očisti do te mere, da se lahko na kraju samem vrne v okolje. Kot je navedla sama tožnica, je v postopku pridobivanja okoljevarstvenega dovoljenja pridobila ustna pojasnila, da so premične čistilne naprave mišljene predvsem za gradbišča, tudi to pa po presoji sodišča kaže, da je uredbodajalec predvidel možnost obdelave odpadkov s premičnimi napravi primarno tam in takrat, kjer in kadar gre za začasna mesta nastanka odpadkov. Tam, kjer je potreba po obdelavi odpadkov, konkretno odpadne vode, stalna, pa z vidika predhodno opisanih temeljnih principov prava varstva okolja ne more biti primarno njihovo odstranjevanje, temveč končna obdelava na kraju samem. Tudi tožnica sama v vlogah navaja, da so njeni naročniki subjekti, pri katerih odpadna voda nastaja ves čas in jo je treba bodisi kontinuirano obdelovati s premično čistilno napravo bodisi odvažati pooblaščenim odjemalcem odpadkov, s čimer priznava, da med uporabniki njenih storitev niso le začasni, temveč stalni povzročitelji odpadkov. Da sporna časovna omejitev prvenstveno meri na povzročitelja odpadka, pa nenazadnje izhaja že iz samega besedila določb 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah, kjer ni govora o tem, da se lahko obdelava odpadka ponovi v isti premični napravi, temveč v premični napravi na istem mestu, če je čas od konca zadnjega obratovanja premične naprave na tem mestu daljši od šestih mesecev. Navedeno pomeni, da ta časovna omejitev tožničinemu naročniku kot povzročitelju odpadka ne preprečuje le ponovitve obdelave v isti, temveč katerikoli premični napravi. Pri tem sodišče glede na ugovore tožnice dodaja, da ne vzdrži argumentacija, da bi se lahko sporno ureditev izigralo z razdelitvijo parcele na (vsaj) dva dela, s čimer bi se zagotovilo, da naprava deluje šest mesecev na eni in šest mesecev na drugi parceli, saj iz besedila uredbe jasno izhaja, da govori o mestu obdelave odpadka, česar ni razumeti kot (zgolj) parcelo, temveč mesto, kraj, kjer se odpadek obdeluje, ta pa lahko obsega eno ali več parcel.

33V zvezi s tožničinimi ugovori, da sporna ureditev iz 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah ni skladna z ZVO-1, ker je vlada pri določanju pravil ravnanja z odpadki po šestem odstavku 20. člena tega zakona dolžna upoštevati najboljše razpoložljive tehnike in zaključke o BAT (kar zavezuje tudi tožnico, da uporabi najboljše razpoložljive tehnike za obdelavo odpadka, dostopne na trgu), sodišče pojasnjuje, da je najboljša razpoložljiva tehnika pri izvajanju določene vrste dejavnosti (angleško: best available techniques - BAT) v 11. točki prvega odstavka 3. člena ZVO-1 definirana kot najbolj učinkovita in napredna razvojna stopnja dejavnosti in z njo povezanih načinov obratovanja, ki kaže praktično primernost posamezne tehnike, da se na njeni podlagi določajo mejne vrednosti emisije za preprečevanje, in če to ni izvedljivo, za zmanjševanje emisij na splošno in njihovega vpliva na okolje kot celoto. Najboljša razpoložljiva tehnika je opredeljena z dokumenti pristojnega organa EU. Iz nadaljnjega besedila 11. točke prvega odstavka 3. člena ZVO-1 izhaja še, da je referenčni dokument BAT dokument, ki ga sprejme in na svoji spletni stran objavi Evropska komisija in je izdelan za določene dejavnosti; opisuje predvsem uporabljene tehnologije, sedanje vrednosti emisij, porabe snovi in energije, tehnike, ki se uporabljajo za opredelitev najboljših razpoložljivih tehnik, ter zaključke o BAT in vse nastajajoče tehnike; zaključki o BAT pa so dokument, ki ga sprejme Evropska komisija in je objavljen v Uradnem listu EU, vsebuje pa dele referenčnega dokumenta BAT, zaključke o najboljših razpoložljivih tehnikah, njihov opis, informacije za oceno njihove ustreznosti, ravni emisij, povezane z najboljšimi razpoložljivimi tehnikami, z njimi povezan monitoring, vrednosti porabe snovi in energije, lahko pa tudi ukrepe za sanacijo območja, na katerem je naprava. Zaključki o BAT se uporabljajo neposredno, razen če je s predpisi iz 17., 19., 20. in 101. člena tega zakona določeno drugače, do objave zaključkov o BAT pa se uporabljajo zaključki o BAT iz referenčnega dokumenta BAT. Iz citiranega zakonskega besedila izhaja, da pri BAT ne gre za tehnike, ki bi jih posamezni imetnik okoljevarstvenega dovoljenja sam določil oziroma izbral kot najboljše razpoložljive tehnike, temveč gre za najboljše razpoložljive tehnike, ki so kot take opredeljene z dokumenti pristojnega organa EU. Sodišče pa še dodaja, da je tožnica v svojih navedbah o tem in tudi sicer zelo splošna, saj zgolj zatrjuje, da njena tehnologija pomeni oziroma zagotavlja najboljši način obdelave odpadkov, pri čemer pa ne ponudi konkretnih podatkov, primerjav in dokazil, zakaj bi bil njen način obdelave odpadne vode, ki je povezan z (delno) odstranitvijo odpadka, ustreznejši od drugih tehnoloških postopkov. Povedano drugače, tožnica niti ni navedla dovolj konkretnih podatkov, ki bi morebiti lahko vodili v smer presoje, da so postopki obdelave odpadkov, ki jih izvaja s svojo premično napravo, z vseh relevantnih vidikov varstva okolja bistveno boljši od drugih postopkov obdelave, ki jih spodbuja zanjo sporna ureditev iz 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih čistilnih napravah.

34Glede na vse obrazloženo je sodišče presodilo, da ima ureditev iz 4. člena navedene uredbe, na katero je oprta izpodbijana odločitev, podlago v citiranih določbah ZVO-1, saj je zakonodajalec predvidel omejitve ravnanja z odpadki, pri tem pa vladi prepustil, da natančneje in podrobneje uredi z zakonom določena vprašanja glede pravil ravnanja in drugih pogojev za ravnanje z odpadki, vključno s pogoji za pridobitev predpisanih dovoljenj in obratovanje naprav za ravnanje z odpadki. Že na zakonski ravni so torej opredeljena vprašanja, ki naj se podrobneje razčlenijo s podzakonskim predpisom, pri čemer okvir te ureditve nima podlage le v ZVO-1, temveč tudi v drugih omenjenih predpisih ter izhaja iz zakonodaje EU. Sicer pa so tožničine navedbe in ugovori, kot rečeno, ostali presplošni, da bi lahko vodili do drugačne sodne presoje. Po povedanem torej očitke o nezakonitosti obravnavane ureditve iz 4. člena Uredbe o obdelavi odpadkov v premičnih napravah in očitke o njeni neustavnosti (kršitvah določb 14., 15., 72., 74., 87., 120. in 153. člena Ustave) sodišče zavrača kot neutemeljene. Pri čemer poudarja, da se v vprašanje, ali je predpisana ureditev bolj ali manj primerna, sodišče ne more spuščati, ampak je to stvar presoje zakonodajalca.

35Sodišče je torej tožbo zoper izpodbijani del (I. in III. točko izreka) izpodbijane odločbe kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

36Odločitev o stroških upravnega spora temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Sodišče pripominja, da je tožnica zahtevala tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka, o čemer je bil pristojen odločati in je odločil drugostopenjski organ (drugi odstavek 118. člena ZUP), te odločitve pa tožnica s tožbo ni izpodbijala. Tudi sicer pa z zahtevkom za povrnitev stroškov pritožbenega upravnega postopka, ker je bila tožba zavrnjena, ne bi uspela.

¹ Da gre pri pravu varstva okolja nasploh za upravnopravno vejo, katere posebnost je v povezanosti z znanstvenimi in tehničnimi vprašanji, kar zahteva večjo fleksibilnost in s tem v veliki meri urejanje na podzakonski ravni, je zakonodajalec izpostavil tudi pri sprejemanju aktualnega Zakona o varstvu okolja, ZVO-2 (glej predlog gradiva, št. EVA 2020-2550-0094, prva obravnava).
² Ob tem sodišče pripominja, da je to načelo sedaj izrecno določeno v ZVO-2 (23. člen).