UPRS Sklep IV U 134/2023-7

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se delno ugodi in se zadrži izvršitev 1. točke odločbe Upravne enote Žalec, št. 214-2292/2022-6258-22 z dne 11. 9. 2023 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem delu se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

II. Odločitev o stroških tega postopka se pridrži do končne odločitve v tem upravnem sporu.

1Z izpodbijano odločbo je toženka tožniku razveljavila dovoljenje za začasno prebivanje - enotno dovoljenje za prebivanje in delo, ki ga je izdala Upravna enota Celje (1. točka izreka), tožniku določila 10-dnevni rok za prostovoljni odhod (2. točka izreka) oz. prisilno odstranitev, če ne bo upošteval roka za prostovoljni odhod (3. točka izreka). Določila mu je še prepoved vstopa za obdobje enega leta, ki pa se ne izvrši, če tožnik zapusti Republiko Slovenijo, območje držav članic Evropske unije in območje držav pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985, v roku za prostovoljni odhod (4. točka izreka), ter odločila, da mora v roku 8 dni od pravnomočnosti odločbe vrniti dovoljenje za začasno prebivanje št. SI0055999 v uničenje (5. točka izreka) in da stroški postopka niso bili zaznamovani (6. točka izreka).

2V obrazložitvi odločbe je navedla, da je 1. 8. 2022 Upravna enota Celje tožniku, državljanu Kosova, podaljšala dovoljenje za začasno prebivanje - enotno dovoljenje za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji (ki tako velja od 1. 8. 2022 do 4. 3. 2024). Upravna enota (v nadaljevanju UE) Žalec je 21. 10. 2022 uvedla po uradni dolžnosti upravni postopek razveljavitve dovoljenja za začasno prebivanje tujca, saj tujec ne izpolnjuje več pogojev za izdajo navedenega dovoljenja. Upravni organ je 30. 11. 2022 izdal odločbo o razveljavitvi tujčevega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, zoper katero je tujec sprožil upravni spor. Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Celju, je 6. 6. 2023 izdalo sodbo št. IV U 174/2022-21, s katero je tujčevi tožbi ugodilo, odločbo upravnega organa odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek. Toženka se sklicuje v obrazložitvi na 33., 37. in 56. člen Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Navaja, da je Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) je z obvestilom z dne 13. 9. 2022 obvestil UE Celje, da umika soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve, ki je bilo tujcu izdano dne 22. 3. 2022 za namen zaposlitve pri delodajalcu A., s. p., na podlagi katerega je bilo tujcu izdano oziroma podaljšano enotno dovoljenje za prebivanje in delo. Umik soglasja je razviden tudi iz registra tujcev. Od vročitve enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, to je 12. 8. 2022, tujec v Republiki Sloveniji ni prijavljen v obvezna socialna zavarovanja kot zaposlena oseba. Iz uradne evidence Finančne uprave RS eDavki je na dan 2. 8. 2023 iz iREK obrazcev razvidno, da od meseca avgusta 2022 do dneva izdaje izpodbijane odločbe za tujca niso bili predloženi nobeni obračuni davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja. Poudarja, da je o ugotovitvah tožnika obvestila pisno, pošta mu je bila vročena 16. 8. 2023. organ je pravočasno prejel tožnikovo pisno izjavo na seznanitev z dejstvi pred izdajo odločbe z dne 22. 8. 2023. V izjavi je navedeno, da je tujec resnično prenehal delati pri delodajalcu B., s. p. 22. 7. 2021. Tujec se je nato 1. 12. 2021 zaposlil pri delodajalcu A., s. p. Izjavi so priložene tujčeve plačilne liste od decembra 2021 do maja 2022, izpiski iz e-Davkov ter bančni izpiski tujčevega TRR za januar 2022, februar 2022, april 2022 in junij 2022. Priložena sta bila tudi informativna lista z dne 6. 9. 2021 in 22. 3. 2022 ter odločba UE Celje z dne 17. 9. 2021 glede odobritve zamenjave delodajalca. Nadalje je v izjavi navedeno, da tujec ni vedel, da mu delodajalec A., s. p. v zgoraj navedenem obdobju ni plačeval zdravstvenega zavarovanja in da to ni tujčeva krivda. Upravni organ ugotavlja, da navedbe tujca in predložena dokazila glede zaposlitve v letu 2021 in do maja 2022 niso relevantne za odločitev organa. Kot je bilo že navedeno v seznanitvi z dne 2. 8. 2023, gre za zaposlitev tujca po vročitvi enotnega dovoljenja za prebivanje in delo z veljavnostjo od 1. 8. 2022 do 4. 3. 2024. Slednje dovoljenje je bilo tujcu vročeno 12. 8. 2022 v Republiki Sloveniji, tujec pa po ugotovitvah ZRSZ niti do zakonskega roka za prijavo 22. 8. 2022 niti do dne izdaje umika soglasja 13. 9. 2022 ni bil prijavljen v obvezna socialna zavarovanja v Republiki Sloveniji. Zaradi navedenega je ZRSZ umaknil tujčevo soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve pri podjetju A., s. p. Na podlagi izvedenega ugotovitvenega postopka je toženka ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje več pogojev za izdano dovoljenje za začasno prebivanje - enotno dovoljenje za prebivanje in delo z veljavnostjo od 1. 8. 2022 do 4. 3. 2024, saj je iz uradne evidence registra tujcev razvidno, da na dan 11. 9. 2023 nima izdanega soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve, slednjega je namreč ZRSZ dne 13. 9. 2022 umaknil, zato je upravni organ nadaljeval s postopkom razveljavitve dovoljenja za začasno prebivanje.

3Tožnik v tožbi pojasnjuje, da je nehal delati pri delodajalcu B., s. p. 22. 7. 2021. Vendar se je nato 1. 12. 2021 zaposlil pri delodajalcu A., s. p., in v ta namen prilaga plačilne liste od decembra 2021 do maja 2022, s čemer dokazuje zaposlitev in da so navedbe tožene stranke zmotne. Zaposlitev izhaja tudi iz bančnih izpiskov. Pojasnjuje, da je menil, da je vseskozi zaposlen pri delodajalcu A., s. p., in da glede na vse ni mogel vedeti, da mu delodajalec ne plačuje zdravstvenega zavarovanja. Tako tožnik meni, da ne more biti zaradi tega dejstva prikrajšan. Tožnik še poudarja, da ima dogovorjeno že drugo zaposlitev pri bivšem delodajalcu B., s. p.

4Tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe, in sicer odložitev izvršitve izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, saj bi se z izvršitvijo akta prizadejala tožniku težko popravljiva škoda. Vrniti bi se namreč moral na Kosovo in tam ostati. V Slovenijo pa je prišel z razlogom, da bi zagotovil vsaj osnovno preživetje sebi in svoji družini, saj na Kosovu tega ni mogel storiti. Ogroženo bi bilo njegovo osnovno preživetje. V Sloveniji ga čaka nova zaposlitev in tako nujno potrebuje urejen status tujca in veljavno delovno¹ dovoljenje. Ob ponovni prošnji za pridobitev delovnega dovoljenja bi naletel na številne probleme in celo na samo zavrnitev delovnega² dovoljenja, čeprav mu delodajalec ni plačeval potrebnih prispevkov. Navaja še, da bi brez izdaje začasne odredbe ostal brez delovnega³ dovoljenja, moral bi se vrniti nazaj v Kosovo, od koder je odšel zaradi preživetja. Tega z delom v Sloveniji zagotavlja tako sebi kot svojim družinskim članom na Kosovu. Poleg vsega ostalega bi bilo tako ogroženo njegovo osnovno preživetje, saj na Kosovu tožnik z delom ni mogel preživeti ne sebe ne družinskih članov. Tožnik je sedaj brez kakršnega koli dohodka, pred tem pa je sam del svojih sredstev pošiljal staršem in bratu na Kosovo ter plačeval tudi očetov kredit. Sedaj je brez kakršnega koli statusa in nima urejenega zdravstvenega zavarovanja in bi v primeru, da bi potreboval zdravniško pomoč, ostal brez nje oziroma bi zanjo plačal visoke zneske. Tožniku že sama pot nazaj na Kosovo predstavlja nevarnost, ponoven boj za preživetje in nikakršno možnost zaposlitve. Pri tem pa tožnik opozarja tudi na svoj bivanjski problem in bi v kratkem lahko ostal brez prebivališča. V Republiki Sloveniji je sam, brez sorodnikov in njihove pomoči, zato ga sedanje stanje dejansko sili v črne oblike zaposlovanja. Tožnik je vse do danes nezaposlen in neprijavljen v zavarovanja, saj toženka ni spoštovala začasne odredbe. Tožnik meni, da bi bilo v zadevnem primeru najbolj primemo, da se toženki za vsak dan nespoštovanja začasne odredbe naloži denarna kazen 500,00 EUR, saj drugače ponovno ne bo prišlo do spoštovanja določb začasne odredbe. Toženka je namreč do sedaj ni spoštovala in se je do odločitev sodišča obnašala nonšalantno. Meni, da z izdajo začasne odredbe v javno korist ne bi posegel, saj se bo takoj, ko bo dobil vrnjeno dovoljenje, zaposlil pri novem delodajalcu B., s. p. Tožnik zahteva zadržanje izvršitve odločbe do pravnomočnosti sodbe ter zahteva, da se mu do dokončne odločitve v zadevi vrne delovno dovoljenje in da je toženka dolžna za vsak dan nespoštovanja začasne odredbe plačati denarno kazen v višini 500,00 EUR.

5Toženka v zvezi s predlagano I. točko začasne odredbe navaja, da v določbah ZTuj-2 sicer ni izrecno določeno, da tožba zadrži izvršitev, torej razveljavitev enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, čeprav je glede na mnenje Ministrstva za notranje zadeve bil takšen namen zakonodajalca. Tujec lahko odločbo o razveljavitvi izpodbija v upravnem sporu, enotno dovoljenje za prebivanje in delo pa preneha (veljati) šele, ko je odločba o njegovi razveljavitvi pravnomočna. Navedeno upravni organ v praksi tudi spoštuje in enotno dovoljenje za prebivanje in delo dejansko v registru tujcu razveljavi šele s pravnomočnostjo odločbe o razveljavitvi. Glede izdaje začasne odredbe po točkah od 2. do 5. točke izpodbijane odločbe pa predlaga, da se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne, saj za izdajo začasne odredbe po teh točkah ni potrebe. Tako v določbah ZTuj-2 kot tudi navedenih točkah odločbe je jasno določeno, da mora tujec zapustiti Republiko Slovenijo v roku desetih dni od pravnomočnosti odločbe in z (ne)zapustitvijo povezane posledice. Ravno tako je določeno, da mora tujec oz. tožnik UE Žalec oz. Veleposlaništvu Republike Slovenije na Kosovem v roku 8 dni od pravnomočnosti te odločbe vrniti dovoljenje za začasno prebivanje št. SI0055999 v uničenje (58. člen ZTuj-2). Vsi navedeni ukrepi so vezani na pravnomočnost odločbe. Glede ostalih točk (II., III. IV. in V.) predloga za izdajo začasne odredbe pojasnjuje, da tožniku enotno dovoljenje za prebivanje in delo ni bilo odvzeto (tega mora vrniti v roku 8 dni od pravnomočnosti odločbe), ravno tako tožnik še vedno zakonito prebiva v Republiki Sloveniji. Tudi iz registra tujcev je razvidno, da je enotno dovoljenje za prebivanje in delo tujca z veljavnostjo od 1. 8. 2022 do 4. 3. 2024 še vedno veljavno. Prilaga tudi izpis iz registra tujcev. Glede možnosti zaposlitve tožnika pojasnjuje, da se bo ta lahko zaposlil, če bo izpolnjeval pogoje, ki so za zaposlitev tujca določeni v Ztuj-2 in Zakonu o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev. Tožnik se na podlagi tega, da njeno enotno dovoljenje za prebivanje in delo ne bo oz. ni razveljavljeno, še ne more zaposliti, saj mora pred tem pridobiti soglasje ZRSZ. Ta v postopku, začetem 9. 6. 2023. še ni odločil oz. ni izdal soglasja za zamenjavo delodajalca. Soglasje ZRSZ, ki ga je 6. 6. 2023 prejela UE Žalec, se je nanašalo na vlogo oz. postopek, ki je že bil pravnomočno zaključen 15. 12. 2022. Upravna enota je spoštovala prejšnjo začasno odredbo in tožniku ni razveljavila enotnega dovoljenja za prebivanje in delo.

K I. točki izreka

6Predlog za izdajo začasne odredbe je delno utemeljen.

7Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tožnik lahko iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe, vendar pa mora biti glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča taka škoda resna, tožniku mora neposredno groziti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta.

8V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper odločbo toženke o razveljavitvi dovoljenja za začasno prebivanje - enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Ob tem je predlagal tako izdajo odložitvene začasne odredbe (tj. da se odloži izvršitev izpodbijanega akta), kot tudi regulacijske začasne odredbe (tj. da se mu do pravnomočne odločitve v zadevi vrne delovno dovoljenje).

9Ni dvoma, da izpodbijani akt že po svoji naravi povzroči za prizadeto osebo težko popravljive posledice, vendar pa zgolj posledice, ki so dejansko namen in cilj izpodbijanega akta same po sebi še ne pomenijo težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Izdaja začasne odredbe v zadevi, kot je obravnavana, ne more temeljiti na samem dejstvu razveljavitve dovoljenja za začasno prebivanje, temveč na obstoju težko popravljive škode, ki bi zaradi njega oz. v povezavi z njim tožniku lahko nastala, še preden bi sodišče v upravnem sporu pravnomočno presodilo, ali je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Navedena težko popravljiva škoda bi tudi morala pretehtati nad potrebnim varstvom javnega interesa, da bi bilo začasno odredbo mogoče izdati (32. člen ZUS-1). Okoliščine, ki utemeljujejo težko popravljivo škodo kot podlago za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, je namreč treba presojati v vsaki konkretni zadevi posebej glede na ugotovljeno dejansko stanje.

10Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

11Tožnik je po presoji sodišča z navedbami v predlogu za izdajo začasne odredbe izkazal verjetnost nastanka težko popravljivo škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki bi mu nastala zaradi izvršitve I. točke izreka izpodbijanega akta.

12V predlogu namreč navaja, da je v Republiko Slovenijo prišel z razlogom, da bi zagotovil vsaj osnovno preživetje sebi in svoji družini na Kosovu, saj v izvorni državi tega ni mogel storiti, z delom v Republiki Sloveniji pa mu je to uspelo zagotoviti. Dalje navaja tudi, da se bo moral vrniti na Kosovo in tam ostati, čeprav ga v Republiki Sloveniji čaka nova zaposlitev in tako nujno potrebuje urejen status tujca in veljavno „delovno“ dovoljenje. Poudarja, da bi ob podaji prošnje za ponovno pridobitev delovnega dovoljenja naletel na številne probleme in celo na zavrnitev „delovnega“ dovoljenja, čeprav je dejansko v očitanem času delal pri delodajalcu v Republiki Sloveniji, delodajalec pa je tisti, ki mu ni plačeval vseh potrebnih prispevkov. Sedaj je brez kakršnega koli dohodka in zdravstvenega zavarovanja. Če bi potreboval zdravniško pomoč, je ne more dobiti oz. bi bil zanjo dolžan plačati visoke zneske. V času do pravnomočno končanega postopka mu ne teče delovna doba. Že sama pot nazaj domov na Kosovo mu predstavlja nevarnost, vrnitev v izvorno državo pa mu predstavlja ponoven boj za preživetje in nikakršno možnost za zaposlitev. Poudarja, da je splošno znano, da je nezaposlen in nima nobenih sredstev za preživljanje ter niti evra mesečnega prihodka, opozarja pa tudi na svoj bivanjski problem in nevarnost, da bi v kratkem lahko ostal brez prebivališča. V Republiki Sloveniji je sam, brez sorodnikov in brez njihove pomoči. Sedanje stanje ga sili v t. i. črne in nelegalne oblike zaposlovanja.

13Sodišče ugotavlja, da je po njegovi presoji ob odsotnosti kakršnihkoli nasprotnih navedb toženke dejstvo nastale težko popravljive škode, sploh glede na tožnikov neurejen status oz. izgubo statusa, njegovo brezposelnost, odsotnost sredstev za preživljanje in prihodkov ter grozečo izgubo prebivališča, ob tem, da v Sloveniji nima nobenega sorodnika in tudi nobene druge pridobitne možnosti, za kar vse je kot dokaz predlagal lastno zaslišanje, izkazano s potrebno stopnjo verjetnosti, s tem pa je izkazan tudi prvi pogoj za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1 glede zadržanja izvršitve I. točke izreka izpodbijanega akta.

14Skladno z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 pa je dolžno sodišče pri ugotavljanju pogojev za izdajo začasne odredbe glede zadržanja izvršitve I. točke izreka izpodbijanega akta skladno z načelom sorazmernosti ugotavljati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotne stranke. Pritožnik v zvezi s tem v predlogu navaja, da z odložitvijo izvršitve akta javna korist ne bo v ničemer prizadeta, saj se bo takoj, ko bo dobil začasno vrnjeno „delovno“ dovoljenje, zaposlil pri novem delodajalcu B., s. p., za kar vse je kot dokaz predlagal lastno zaslišanje ter zaslišanje bodočega delodajalca, B. Ker toženka ni podala nobenih navedb o nujnosti razveljavitve pritožniku izdanega dovoljenja za začasno prebivanje - enotnega dovoljenja za prebivanje in delo z vidika varovanja javnega interesa in tretjih oseb, sodišče ugotavlja, da je z zadostno verjetnostjo izkazano, da nasproti izdaji začasne odredbe ne stoji javni interes oz. pravno varovani interes nasprotne stranke oz. da ta ne bosta prizadeta z izdano začasno odredbo.⁴

15Sodišče pa glede predlaganega zadržanja izvršitve izpodbijanega akta v preostalem delu (točke 2. do 5. izreka izpodbijane odločbe), ki se nanaša na obveznost zapustitve Republike Slovenije v roku desetih dni po pravnomočnosti izpodbijanega akta toženke ter s tem povezane posledice, ni potrebno, saj ta nastopi šele v roku desetih dni po pravnomočnosti izpodbijanega akta, zaradi česar v tem delu sodišče zahtevi za izdajo začasne odredbe ni ugodilo.⁵

16Sodišče tudi ni ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe v delu, ko tožnik zahteva, naj se mu vrne „delovno“ dovoljenje in se odloči, da se mu dovoljuje začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela po 37. členu ZTuj-2 in je dovoljenje veljavno od 1. 8. 2022 do 4. 3. 2024 oz. do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Z ugoditvijo tožnikovi začasni odredbi v delu zadržanja izvršitve 1. točke izpodbijane odločbe namreč navedeno dovoljenje še vedno velja (kot je tudi navedla toženka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe), tožnik niti ne zatrjuje, da mu je bilo odvzeto (iz 5. točke izreka izpodbijanega akta je razvidno, da bi ga tožnik v 8 dneh od pravnomočnosti izpodbijanega akta moral vrniti, torej je logično, da ga ima še vedno pri sebi, kar je potrdila tudi toženka) in velja do 4. 3. 2024 oz. do pravnomočne odločitve v zadevi.

17Sodišče prav tako ni ugodilo predlagani izdaji začasne odredbe v delu, da je toženka dolžna za vsak dan nespoštovanja začasne odredbe plačati denarno kazen v višini 500,00 EUR. ZUS-1 namreč glede začasnih odredb izrecno določa v drugem odstavku 102. člena, da se le sklep, izdan na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 (regulacijske začasne odredbe), izvrši po določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ). Ker je v tem delu izrecno določeno, da se torej drugi sklepi v zvezi z začasno odredbo ne izvršujejo po določbah ZIZ, je v tem delu izključena subsidiarna uporaba Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in s tem posledično tudi ZIZ. Ker je torej tožnik uspel le s predlagano odložitveno začasno odredbo, za katero ZUS-1 izrecno izključuje, da bi se lahko izvršila po določbah ZIZ (ki ureja tudi denarne kazni), glede izdane začasne odredbe torej sploh ni mogoče hkrati določiti tudi denarne kazni za morebitno nespoštovanje izdane začasne odredbe.

18Sodišče je zato skladno z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 delno ugodilo tožnikovem zahtevku za izdajo začasne odredbe in izdalo začasno odredbo, s katero je izvršitev 1. točke izreka izpodbijanega akta odložilo do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem delu pa je tožnikov zahtevek za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

K II. točki izreka

19Sodišče je odločitev o priglašenih stroških pridržalo do odločitve o glavni stvari, saj so tudi stroški v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe del stroškov celotnega postopka.

¹ Pravilno dovoljenje za začasno prebivanje - enotno dovoljenje za prebivanje in delo.
² Glej opombo 1.
³ Glej opombo 1.
⁴ Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 7/2023 z dne 25. 1. 2023, točka 14 obrazložitve.
⁵ Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 7/2023 z dne 25. 1. 2023, točka 15 obrazložitve.