UPRS Sodba I U 1387/2021-22

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, Finančne uprave RS, št. DT 4224-188/2020-006905 z dne 20. 7. 2020, se v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. ..., odpravi in se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 423,50 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1Finančna uprava RS je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo tožniku (med drugim) odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za nepremičnino ? nezazidano stavbo zemljišče parc. št. ... v izmeri 2439 m2, v znesku 1.019,84 EUR. NUSZ je bilo odmerjeno na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode (Odlok, UL RS, št. 77/19).

2Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

3Tožnik vlaga tožbo in uveljavlja napačno uporabo zakona, kršitev pravil postopka in nepravilno ter zmotno ugotovljeno dejansko stanje. NUZS je bilo odmerjeno na podlagi nezakonitega Odloka. Glede na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, spreminjanje odlokov ni mogoče. 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019 je v nasprotju s tretjo točko izreka odločbe, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ki izrecno določa, kateri predpisi se lahko uporabljajo do nove zakonske ureditve.

4Odlok je nezakonit tudi, ker obremenjuje nekatere zavezance bistveno bolj kot druge, ki so v enakem položaju, in je posledično v neskladju s 14. členom Ustave. Tožniku je bilo za nezazidano stavbo zemljišče v naselju ... NUSZ odmerjeno nadomestilo v višini 115 točk na m2 površine. Za zemljišča iste kategorije v 3. območju Odlok določa bistveno nižje točkovanje, le 55 točk. Pri tem v 3. območje sodita npr. naselji Spodnja in Zgornja Gorica, ki sta od nepremičnin tožnika oddaljeni manj kot kilometer. Nagibi, ki so občinski organ vodili k tako velikemu razhajanju, tožniku niso znani, meni pa, da zanj ni utemeljenega razloga. Oddaljenost od oskrbovalnega središča tako velikega odstopanja ne more utemeljiti, saj gre za sosednje vasi. Konfiguracija terena je podobna; v obeh območjih gre za ravninsko področje s posameznimi strmimi področji. Tudi v komunalni opremljenosti ni občutnih razlik. Vsa infrastruktura, ki je na voljo tožniku, razen plina, je prisotna tudi v sosednji Zgornji Senici.

5Tožnik je prekomerno obremenjen tudi v primerjavi z lastniki zazidanih stavbnih zemljišč na istem območju. Slednji namreč plačujejo le 50 točk na m2 površine, tožnik pa 115 točk na m2. Zazidana zemljišča so sicer res dodatno obremenjena, če imajo povezavo na javno cesto in so komunalno opremljena, vendar nezazidana stavbna zemljišča obstoječe infrastrukture ne obremenjujejo. Pri slednjih zemljiščih se obenem upošteva celotna površina zemljišča (neupoštevajoč z OPN določeno minimalno oddaljenost objektov novogradenj od mej sosednih parcel in z OPN določeno stopnjo izkoriščenosti zemljišča, zaradi katerih celotno zemljišče nikakor ne more biti pozidano), pri zazidanih zemljiščih pa se kot površina za odmero NUSZ upošteva neto tlorisna površina vseh zaprtih prostorov. Gre za neenake kriterije, v posledici katerih je tožnik prekomerno obremenjen. To je še toliko bolj očitno glede na to, da je predmetna nepremičnina v naravi strmo nagnjen travnik, ki je v neposredni bližini železniške proge in industrijske cone, kar prav tako zmanjšuje njeno uporabno in denarno vrednost. Tožnik je brez utemeljenega razloga obremenjen bolj kot občani sosednje vasi in lastniki zazidanih zemljišč v isti vasi, hkrati pa enako kot lastniki nepremičnin, ki so dejansko primerne za gradnjo in dosegajo bistveno višjo tržno vrednost.

6NUSZ tožniku tudi sicer ne bi smelo biti odmerjeno, saj morajo biti v skladu z 218.b členom Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) za odmero NUSZ oskrba s pitno vodo in energijo iz javnega omrežja, odvajanje odpadne vode in odstranjevanje odpadkov ter dostop do javne ceste zagotovljeni, zgolj možnost dostopa pa ne zadošča. Odlok obveznosti ne more širiti. Do predmetne nepremičnine je dostop onemogočen, zgolj hipotetična možnost dogovora ali uspeha v sodnem postopku za določitev nujne poti ne more zadoščati za zaključek, da ima nepremičnina povezavo do cestnega omrežja. Smiselno enako velja glede služnosti, potrebnih za povezavo na vodovodni, elektro in kanalizacijski priključek. Nepremičnina pa je tudi sicer neprimerna za gradnjo.

7Tožnik sodišču predlaga uporabo načela exceptio illegalis oziroma prekinitev postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti odlokom pred Ustavnim sodiščem. Predlaga, da se prvostopenjska odločba v delu, ki se nanaša na zemljišče parc. št. ... odpravi, toženki pa naj sodišče naloži povrnitev stroškov, nastalih pred upravnim organom, ter stroškov tega postopka.

8Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri razlogih prvostopenjske in drugostopenjske odločbe ter predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da je bilo NUSZ odmerjeno skladno z veljavnim Odlokom, za presojo ustavnosti in zakonitosti tega ni pristojna. Sklicuje se na četrti odstavek 218. člena ZGO-1 ter odločbo Ustavnega sodišča, U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006, in navaja, da se šteje, da oskrba zagotovljena, če imajo parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja in je na njih mogoče zagotoviti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje. Smiselno enako izhaja iz 4. člena Odloka. Treba je razlikovati med dejansko in namensko rabo zemljišč, pri čemer je za odmero NUSZ bistvena slednja. Površina predmetnega zemljišča znaša 2.570,00 m2. Zaradi upoštevanja funkcionalnega zemljišča dveh objektov je bila upoštevana zmanjšana površina 2.439,00 m2. Odmiki od parcelnih meja vplivajo na umestitev novih objektov, gradbena parcela pa se dejansko definira kasneje v dokumentaciji za pridobitev gradbenega dovoljenja. Vodi na zemljišču gradnje ne preprečujejo temveč jo le omejujejo, na odmero NUSZ to nima vpliva. Dejstvo, da dostopna pot do nepremičnine poteka prek parcel v lasti tretje osebe, še ne pomeni, da ni dejanskega dostopa do javne ceste.

9Sodišče je v okviru pripravljalnega postopka Občino Medvode pozvalo k posredovanju pojasnil glede kriterijev za uvrstitev naselij v Občini Medvode v različna območja, konkretno ob tem tudi glede območij 2 in 3, ter glede kriterijev za določitev NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče po posameznih območjih, konkretno ob tem glede razlike v višini NUSZ med območjema 2 in 3. Prejeta pojasnila je sodišče poslalo obema strankama.

10Tožnik se je v nadaljnji pripravljalni vloge izjasnil glede pojasnil Občine Medvode ter izpostavil, da gre zgolj za splošne in pavšalne navedbe. Občina je ponovila splošne kriterije, ni pa opredelila bistvenega razloga za razvrstitev posameznega območja v eno izmed štirih con. Tožnik pojasnjuje, da je ožja okolica kraja Medvode (v kateri ima nepremičnine tudi tožnik) območje neprekinjene poselitve, naselja se držijo eno drugega, tudi naselje Ladja (v 2. območju) ter naselji Spodnja in Zgornja Senica (deloma v 2. in deloma v 3. območju). Ti naselji sta (čemur toženka ne nasprotuje) od nepremičnin v lasti tožnika oddaljeni manj kot kilometer in tako ne gre za bistvene razlike glede oddaljenosti od oskrbovalnega središča in opremljenosti z oskrbovalnimi funkcijami. Enake so tudi cene nepremičnin v 2. in 3. območju, tudi sicer pa Občina Medvode ni podala rezultatov morebitnih analiz o vrednosti nepremičnin po posameznih območjih oz. nobenih podatkov, ki bi jih bilo mogoče preizkusiti. Tožnik s tem v zvezi uveljavlja, da je bila za nepremičnine v neposredni bližini tožnikovih (tožnik navaja parc. št.) v prodajni pogodbi z Občino Medvode določena cena zgolj 50 EUR/m2, zato ne držijo navedbe o visokih cenah nepremičnin na tem območju. Tudi tožniku je bila za predmetno nepremičnino ponujena cena med 40 in 50 EUR/m2. Sklicevanje na vrednosti nepremičnin v drugih občinah je nerelevantno, saj je sporno razmerje med obremenitvijo posameznih območij znotraj občine. Glede na navedeno je očitna prekomernost obremenitve tožnika v razmerju do lastnikov nepremičnin v 3. in 4. območju, kakor tudi do lastnikov kvalitetnejših nepremičnin (na ravninskem delu) v istem območju. Glede na majhno oddaljenost tudi ne prihaja do zaznavnih razlik v pritisku za poselitev za bivanje, Občina Medvode pa že sama navaja, da med 2. in 3. območjem ni razlike v konfiguraciji terena (pri čemer tožnikova nepremičnina leži na strmem bregu). Kriterija ?sanacija neskladnosti obstoječega namena s prostorskimi akti? in ?namen urejanja območij po veljavnih in predvidenih prostorskih aktih? sta brez smiselne, konkretne, vsebinske obrazložitve. Vezano na komunalno opremljenost tožnikovega zemljišča slednji pojasnjuje še, da je kanalizacijsko omrežje npr. tudi v Dragočajni, avtobusna povezava pa je tudi Hrašah in Valburgi, kar so vse naselja, uvrščena v 3. območje. Po drugi strani pa na območju predmetne nepremičnine še ni izvedeno kanalizacijsko omrežje (čemur toženka ne nasprotuje), kar izhaja tudi iz izpodbijane odločbe (kjer stavba ..., ki stoji v bližini predmetne parcele, ni točkovana z dodatkom za kanalizacijo). Ostala komunalna opremljenost je v 2. in 3. območju enaka oz. vsaj primerljiva, predstavljene razlike pa ne opravičujejo več kot dvakratnega razhajanja v višini točkovanja nezazidanih stavbnih zemljišč v 2. in 3. območju. Glede na ohlapne kriterije za razvrstitev nepremičnin v posamezno območje in glede na to, da med nepremičninami v 2. in 3. območju ni velikih razlik glede cene, konfiguracije terena in oddaljenosti od oskrbovalnega središča, več kot dvakratno razhajanje v točkovanju ni upravičeno in je rezultat nepremišljene, arbitrarne odločitve. Neprimerno je tudi sklicevanje na možnost spremembe namembnosti, saj ta ni odvisna od volje lastnika in se lahko realizira šele ob sprejemu novega OPN, dotlej pa mora lastnik plačevati NUSZ. Tudi sicer pa mora biti predpis o določitvi NUSZ v skladu z Ustavo, tudi v skladu z načelom enakosti.

11Senat tega sodišča je s sklepom, I U 1387/2021 z dne 18. 4. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik. Ker gre v zadevi za vprašanje zakonitosti odločbe o odmeri NUSZ, pri čemer vrednost ne presega 20.000,00 EUR, tožnik pa uveljavlja ugovore, o katerih se je sodna praksa že izrekla, pri čemer ne gre za pomembno pravno vprašanje, je senat presodil, da so izpolnjeni pogoji iz prve alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Sestavi sodišča stranki na glavni obravnavi na izrecno vprašanje sodnika nista nasprotovali.

12Sodišče je v zadevi dne 7. 6. 2023 izvedlo glavno obravnavo, ki sta se jo udeležila tako tožnik (osebno in po pooblaščenki) kot toženka (po pooblaščenki).

13Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A2 ? A4, v listine, predložene na glavni obravnavi (na list. št. A5 - A11) ter v listine v upravnem spisu zadeve.

K I. točki izreka:

14Tožba je utemeljena.

15V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe v delu, v katerem je prvostopenjski organ tožniku odmeril NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. ...

16Kot podlago za odmero NUSZ je prvostopenjski organ uporabil Odlok. Tožnik uveljavlja nezakonitost Odloka, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati.

17Odlok je bil sprejet na podlagi ZSZ/84, konkretno na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 61. člena ZSZ/84. Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma VI. poglavje tega zakona je na podlagi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (ZdavNepr) prenehal veljati 1. 1. 2014. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

18Res je, da je sodišče v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju določb 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne ?oživi? prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

19Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Navedena ureditev je torej veljala tudi v času, ko je bil sprejet in objavljen Odlok¹, ki je podlaga za odmero v obravnavanem primeru.

20Tožnik zmotno meni, da je navedena zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, neustavna. Iz zakonodajnega gradiva² izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe, izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih (gl. 90. točko odločbe U-I-313/13). Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.

21Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok ni nezakonit zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014.³ Sodišče zato ni imelo podlage, da samo iz tega razloga zavrne njegovo uporabo (exceptio illegalis).

22Tožnik v tožbi uveljavlja tudi, da mu NUSZ ne bi smelo biti odmerjeno, ker za odmero ne zadošča zgolj možnost dostopa na javno cesto, možnost oskrbe s pitno vodo in možnost za odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov, pač pa mora biti vse to zagotovljeno. Na glavni obravnavi je tožnik s tem v zvezi izpostavil, da je dejanska priključitev na omenjeno infrastrukturo možna zgolj prek zemljišč tretjih oseb.

23Po četrtem odstavku 218. b člena ZGO-1 se šteje, da je za zemljiške parcele iz druge alineje prvega odstavka tega člena (ki opredeljuje nezazidana stavbna zemljišča) zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski lokacijski načrt. Če je za območje, na katerem ležijo zemljiške parcele iz druge alineje prvega odstavka tega člena, sprejet občinski prostorski red, se šteje, da je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja, za njih pa je tudi možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.

24Iz ustaljene sodne prakse tega sodišča (npr. iz sodb, I U 1616/2015 z dne 19. 1. 2017, II U 128/2016 z dne 13. 9. 2017, I U 217/2018 z dne 13. 12. 2018, itd.) izhaja, da že možnost izvedbe priključkov na omenjena javna omrežja pomeni dejansko možnost njihove izvedbe, zato dejstvo, da bi morali priključki potekati preko zemljišča, ki ni v lasti zavezanca za plačilo NUSZ, še ne pomeni, da te možnosti ni. Pravna dopustnost priključevanja preko zemljišča v lasti drugega je namreč predmet presoje v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja, ko je upravni organ v zvezi z zakonsko zahtevano minimalno komunalno oskrbo objekta dolžan preveriti, ali investitor izkazuje pravico graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1) tudi za posege na tujih zemljiščih, ki so povezani z zagotavljanjem minimalne komunalne oskrbe načrtovanega objekta.

25To pomeni, da (še) nepridobljena pravica do uporabe tujega zemljišča zaradi izvedbe priključka, za katerega v dejanskem pogledu ni ovir, ne vpliva na odmero NUSZ. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča je odmera NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče upravičena že, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja oziroma infrastrukture, četudi priklop na navedena omrežja ni izveden (sodba, X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014).

26Sodišče ob tem pojasnjuje, da bo tožnik lahko dejansko priključitev njegove parcele na komunalno infrastrukturo dosegel bodisi prek sporazumne (pogodbene) ureditve stvarne služnosti na tujih zemljiščih (tožnik sam navaja, da ima zemljišče na južni strani že urejen dostop za spravilo kmetijskih pridelkov), v primeru, če dogovor ne bi bil možen, pa s pridobitvijo pravice do izvedbe priključitve preko nepremičnine v tuji lasti oziroma pravice nujne poti v nepravdnem postopku. Po 91. členu Stvarnopravnega zakonika se namreč določila o nujnih poteh smiselno uporabljajo tudi za priključitev na javna komunalna in druga omrežja, če lastnik nepremičnine, ki to zahteva, izpolnjuje pogoje za priklop. Zgolj z zatrjevanjem trajanja, negotovega izida in stroškov postopkov tožnik nezmožnosti dejanske priključitve njegovega zemljišča na komunalno infrastrukturo ne uspe izkazati, tako pa ni mogoče slediti niti njegovim tožbenim očitkom, da ni podana podlaga za odmero NUSZ za njegovo zemljišče.

27Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki o tem, da odmera NUSZ za predmetno zemljišče ni dopustna, ker je to glede na lego in naklon neprimerno za gradnjo. Sodišče najprej ugotavlja, da tožnik sicer zatrjuje in izkazuje omejitve, ki bi lahko veljale v zvezi z gradnjo na posameznih delih njegovega zemljišču, po presoji sodišča pa (s sicer posplošenimi navedbami) ne izkazuje splošne nezmožnosti kakršnekoli gradnje ne tem. Ne glede na navedeno sodišče pojasnjuje, da podlago za odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča skladno z 218.č členom ZGO-1 predstavljajo podatki o namenski rabi prostora, določeni z veljavnimi prostorskimi sestavinami občinskega dolgoročnega plana za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in občinskega srednjeročnega družbenega plana za obdobje od leta 1986 do leta 1990 oziroma občinskim prostorskim planom in veljavnimi izvedbenimi prostorskimi akti. V kolikor tožnik meni, da je bila za njegovo zemljišče v teh opredeljena neustrezna namenska raba (ker zaradi zatrjevane nezmožnosti gradnje na zemljišču to ne more predstavljati nezazidanega stavbnega zemljišča), ima možnost po predpisanem postopku predlagati spremembo opredelitve namenske rabe. Do izvedbe te pa je upravni organ pri odmeri NUSZ upravičen in dolžan upoštevati v veljavnih prostorskih aktih opredeljeno namensko rabo tožnikovega zemljišča in tožniku skladno s to tudi obračunavati NUSZ.

28Tožnik uveljavlja tudi, da je 16. člen Odloka neustaven, ker je v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Neustavnost zatrjuje zaradi nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za nezazidana stavbna zemljišča v 2. in 3. območju, kakor tudi zaradi nesorazmerja med nadomestilom za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča v 2. območju, v katerem se nahaja njegovo zemljišče.

29Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo, da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem.⁴

30Po presoji sodišča tožnik ni uspel izkazati, da so nezazidana stavbna zemljišča v 2. območju nesorazmerno bolj obremenjena kot zazidana stavbna zemljišča v istem območju. Tega ni uspel izkazati zgolj s posplošenim navajanjem, da so zazidana stavbna zemljišča vrednotena s 50 tč./m2, nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom pa s 115 tč./m2. Že tožnik sam ugotavlja, da se pri zazidanih stavbnih zemljiščih dodatno vrednoti še opremljenosti z vsako od vrst komunalne infrastrukture, kar za nezazidana stavbna zemljišča ne velja. V skladu s 15. členom Odloka se tako zazidana stavbna zemljišča dodatno vrednotijo z do skupno 190 dodatnimi tč./m2. Po 15. točki 3. člena Gradbenega zakona (GZ-1) minimalna komunalna oskrba pri novozgrajenih stanovanjskih stavbah obsega oskrbo s pitno vodo in električno energijo, odvajanje odpadnih voda in dostop do javne poti ali ceste. To upoštevaje 14. in 15. člen Odloka pomeni, da so zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom praviloma vrednotena med 200 in 240 točkami na m2, kar pa je bistveno več, kot znaša obremenitev nezazidanih stavbnih zemljišč.

31Kolikor tožnik uveljavlja, da se v zvezi z odmero NUSZ pri zazidanih stavbnih zemljiščih upošteva zgolj neto tlorisna površina vseh zaprtih prostorov, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa celotna površina, sodišče pojasnjuje, da je tak način odmere v skladu z zakonom in po presoji sodišča ni nesorazmeren. Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 namreč določa, da se za zazidana stavbna zemljišča po tem členu štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek). To pa pomeni, da četudi se zemljišče, na katerem je objekt, ovrednoti kot zazidano stavbno zemljišče, se v primeru, če površina tega zemljišča presega gradbeno parcelo oziroma fundus x 1,5, presežna površina ovrednoti kot nezazidano stavbno zemljišče. Višina NUSZ za s splošno komunalno infrastrukture opremljeno zazidano stavbno zemljišče, kjer se upošteva le gradbena parcela, pa je skladno z odlokom višja od NUSZ za z enako komunalno opremo nezazidano stavbno zemljišče (kot že pojasnjeno, se pri odmeri NUSZ za zazidana stavbna zemljišča dodatno upošteva opremljenost z elementi komunalne infrastrukture, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa ne; vrednotenje zazidanega stavbnega zemljišča za stanovanjski namen v 2. območju v skladu s 14. in 15. členom Odloka tako lahko znaša do 240 točk/m2, vrednotenje nezazidanega stavbnega zemljišča za isti namen v 2. območju pa 115 točk/m2). Po povedanem očitanega nesorazmerja v škodo nezazidanih stavbnih zemljišč, kot ga zatrjuje tožnik, tako ne more biti.

32Tožnik uveljavlja še neustavnost oziroma nezakonitost Odloka zaradi razlik v vrednotenju nepremičnin v 2. in 3. območju. Trdi, da so uporabniki nepremičnin v navedenih območjih v podobnem položaju.

33ZSZ/84 v 61. členu določa, da se pri določanju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upoštevajo: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Po Dogovoru o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega (Uradni list SRS, št. 19/86; v nadaljevanju Dogovor), na katerega odkazuje 61. člen ZSZ/84, je v okviru merila lege predvideno upoštevanje oddaljenosti zemljišča od ožjega mestnega centra oziroma od drugega oskrbnega središča in konfiguracija območja. Pri namembnosti zemljišča se upoštevajo opredelitev namena po prostorskih aktih ter neskladnost obstoječega namena s temi akti in neskladnost obstoječega namena s predvidenim. Pri smotrnosti uporabe zemljišča pa se upoštevajo gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po prostorskih aktih.

34Odlok v 13. členu določa, da se za določitev višine nadomestila za nezazidana stavbna zemljišča upošteva merilo lega in namen stavbnega zemljišča. Skladno s 16. členom Odloka se nezazidana stavbna zemljišča glede na namen ločijo na stavbna zemljišča za stanovanjski namen in ostala stavbna zemljišča. Iz istega člena Odloka je mogoče (kljub temu, da naj bi ta glede na naslov člena in uvodni stavek v njem urejal zgolj namen uporabe) razbrati tudi, da ta ureja tudi lego zemljišč, ki so uvrščena v štiri različna območja. Za vsako izmed območij Odlok določa različno točkovanje, in sicer so stavbna zemljišča za stanovanjski namen v 1. območju vrednotena s 140 točkami, v 2. območju s 115 točkami, v 3. območju s 55 točkami, v 4. območju pa s 45 točkami.

35Iz pojasnila Občine Medvode o kriterijih za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka izhaja, da je pri določitvi območij upoštevala oddaljenost od oskrbnega središča in opremljenost z oskrbnimi funkcijami, kar vključuje šolo, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve, ter infrastrukturo in javni prevoz. Več kot je imelo naselje oskrbnih funkcij, v višje rangirano območje je bilo uvrščeno, tako da so v tretje in četrto območje uvrščene nepremičnine, ki so primarno namenjene bivanju, na njih pa ni oskrbnih funkcij, razen manjših trgovin z osnovno oskrbo ter posameznih storitvenih dejavnosti. Prvo in drugo območje sta rangirana višje tudi zaradi večjega pritiska na poselitev in bivanje ter razvoj gospodarskih dejavnosti, saj je predvidena širitev naselij in gospodarskih oziroma poslovnih con predvsem v naselju Medvode in bližnjih naseljih, ki se neposredno navezujejo na Medvode in Ljubljano in se nahajajo ob glavni prometni povezavi med tema dvema občinama in so bližje oskrbnim funkcijam. Pojasnjuje, da je to eden od pomembnih kriterijev pri določitvi razmerja med drugim in tretjim območjem, saj so zemljišča v prvem in 2. območju med bolj zaželenimi, ker se nahajajo bližje prometni povezavi med Ljubljano in Medvodam in oskrbnim funkcijam. Upoštevana je še opremljenost s komunalno opremo in vrednost zemljišč na trgu. Pojasnila je še, da so naselja na ravnem terenu z manj vegetacije zaradi boljše dostopnosti in prometne povezljivosti uvrščena v 1. do 3. območje, 4. območje pa zajema hriboviti del občine.

36Po presoji sodišča tožnik utemeljeno uveljavlja nesorazmernost razlike v obremenitvi nezazidanih stavbnih zemljišč s stanovanjskim namenom v 2. in 3. območju. Po 16. členu Odloka so ta zemljišča v 1. območju obremenjena s 140 tč/m2, v 2. s 115 tč/m2, v 3. s 55 tč/ m2 in v 4. s 45 tč/m2. Čeprav za nezazidana stavbna zemljišča velja enaka razvrstitev v območja kot za zazidana stavbna zemljišča in so torej razlogi za uvrstitev posameznih naselji v ta območja enaki, razmerja med obremenitvami niso enako razporejena. Zlasti razlika v obremenitvi med 2. in 3. območjem je bistveno večja, in sicer je obremenitev v 2. območju od obremenitve v 3. območju večja za več kot 100 %. Po presoji sodišča je ta razlika bistvena. Bistveno različna pa je tudi obremenitev 2. območja v razmerju do 1. in do 3., saj je razlika med 1. in 2. 25 točk, med 2. in 3. pa 60 točk, torej za več kot 100 % večja.

37Da bi se uporabnost nezazidanih stavbnih zemljišč v 2. območju tako bistveno razlikovala od enakih zemljišč v 3. območju, Občina Medvode v svojem pojasnilu ni utemeljila na tak način, da bi sodišče to lahko preizkusilo. Občina v okviru navajanja razlikovalnih kriterijev sicer navaja kriterija večjega pritiska na pozidavo ter večji konflikt med dejansko in namensko rabo v 1. in 2. območju v razmerju do 3. in 4. območja. Ker pa prvi kriterij (pritisk na pozidavo) velja zlasti za nezazidana stavbna zemljišča, drugi pa za zazidana (občina v zvezi z drugim kriterijem navaja obstoječo nezakonito gradnjo), sodišče ne more preizkusiti utemeljenosti razlogov za bistveno večjo razliko v obremenitvi nezazidanih stavbnih zemljišč v 2. območju v razmerju do 3. Povedano drugače: sodišče ne more preizkusiti, ali so podani utemeljeni razlogi za takšno stopnjo različnega urejanja.

38Navedeno pomeni, da je določba 16. člena Odloka v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč za stanovanjski namen v 2. območju, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Sodišče je zato na podlagi 125. člena Ustave RS pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe odklonilo uporabo navedene določbe Odloka (exceptio illegalis). To pa narekuje odpravo izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na tožnikovo nezazidano stavbno zemljišče.

39Ker je sodišče neustavnost določbe 16. člena Odloka v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč za stanovanjski namen v 2. območju, ugotovilo že iz predstavljenih razlogov, se do ostalih razlogov za zatrjevano neustavnost omenjene določbe (ki se nanašajo na primerljivost zemljišč v 2. in 3. območju z vidika kriterijev za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka) ni opredeljevalo.

40Iz predstavljenih razlogov je sodišče, na podlagi 4. točke prvega odstavka odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. ... odpravilo in je zadevo v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ tožniku NUSZ za navedeno zemljišče odmeriti ob vrednotenju, kot je po 16. členu Odloka določeno za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen v 3. območju (55 točk/m2). V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

41Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena po glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 10% za pripravljalno vlogo, s katero je tožnik odgovoril na v postopku pridobljeno mnenje Občine Medvode (4. člen Pravilnika), kar skupaj znaša 423,50 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika v zvezi s stroški upravnega spora je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti.

42Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

43Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

44Ker sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1, ni odločalo o stroških upravnega postopka. Glede na to, da je tožbi ugodilo in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek, bo tožnik stroške upravnega postopka lahko uveljavljal v postopku pred upravnim organom.

¹ Ur. list RS št. 77/2019 z dne 20. 12. 2019.
² Npr. k 59. členu ZIPRS1718, Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57.
³ Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca.
⁴ Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-49/00 z dne 30. 5. 2002 , št. U-I-28/03 z dne 15. 4. 2004, in št. U-I-65/04 z dne 11. 5. 2006