UPRS Sodba I U 983/2020-27

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku na območju Mestne občine Maribor za leto 2019 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) v skupnem znesku 59.109,66 EUR. V obrazložitvi se sklicuje na 58. člen Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in na Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Maribor (Medobčinski uradni vestnik št. 28/2018, v nadaljevanju Odlok). Pojasnjuje, da je višina NUSZ določena na podlagi Odloka in je odvisna od lege, namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča, opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne ter skupne rabe.

2Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo zavrnil.

3Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi v bistvenem navaja, da je vsebina Odloka neskladna z zakonom in Ustavo RS. Mestna občina Maribor je z Odlokom zvišala točkovanje po vrstah komunalne opremljenosti in zvišala obremenitev iz naslova namembnosti uporabe zemljišča ter zvišala vrednost točke, kar vse vpliva na višino tožnikove obveznosti za plačilo NUSZ. Meril, kot osnove za odmero NUSZ, pa Mestna občina Maribor z Odlokom ni spreminjala. Posebej opozarja na neustavnost razlikovanja v točkovanju med 4. in 5. skupino nepremičnin po 11. členu Odloka, in sicer glede razlikovalnega kriterija, ali gre za nepremičnino, namenjeno poslovni, trgovski in storitveni dejavnosti s površino do 1000 m2, ali za nepremičnino, namenjeno poslovni, trgovski in storitveni dejavnosti s površino nad 1000 m2. Meni, da Mestna občina Maribor ni oblikovala nikakršnih kriterijev, na podlagi katerih bi razčlenila in razločila med seboj navedeni vrsti nepremičnin. Nikjer ni obrazložitve, na podlagi kakšnih meril je določena mejna vrednost 1000 m2 v višini točkovne obremenitve. Zato je prepričan, da je Odlok v 12. členu glede točkovanja stavbnih zemljišč, ki so namenjena za poslovno, trgovsko in storitveno dejavnost, s površino nad 1000 m2, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Njegove nepremičnine bi morale biti točkovane po nižji stopnji, kot je v 12. členu Odloka določeno za zemljišča iz 4. skupine. Uveljavlja tudi bistveno kršitev določb postopka, ker mu organ v postopku pred izdajo drugostopenjske odločbe ni omogočil, da se seznani z vsebino mnenja Javnega podjetja za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči (v nadaljevanju JP GSZ) z dne 11. 10. 2019, s čimer mu je bila kršena pravica do izjave v postopku. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev stroškov sodnega postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Toženka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe ter vztraja pri razlogih obrazložitve odločb prve in druge stopnje. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Sodišče je Mestno občino Maribor z dopisom, I U 983/2020-17 z dne 20. 4. 2023, pozvalo, da dodatno pojasni razloge za razvrstitev zazidanih stavbnih zemljišč po skupinah, navedenih v 11. členu Odloka, zlasti, kateri kriteriji so bili uporabljeni za razvrstitev nepremičnin v 4. in 5. skupino oziroma za določitev površine 1000 m2 pri razvrstitvi v ti dve skupini 11. člena Odloka, ter kriterije, ki so bili uporabljeni za razlikovanje v točkovanju med 4. in 5. skupino nepremičnin po 12. členu Odloka.

6Tožnik v pripravljalnih vlogah dodatno pojasnjuje svoja stališča. V pripravljalni vlogi z dne 23. 5. 2023 odgovarja tudi na navedbe Mestne občine Maribor v pojasnilu z dne 3. 5. 2023, podanem na poziv sodišča I U 983/2020-17 z dne 20. 4. 2023.

7Toženka se v naknadnih pripravljalnih vlogah sklicuje na upravni spor, I U 1979/2020, in na sodbo, I U 1979/2020 z dne 8. 12. 2022, s katero je naslovno sodišče odločilo o tožnikovi tožbi v zadevi odmere NUSZ za leto 2020. Navaja, da se predmetna odmera NUSZ za leto 2019 nanaša na isto dejansko stanje kot odmera NUSZ za leto 2020, enako je tudi pojasnilo Mestne občine Maribor.

K I. točki izreka

8Tožba ni utemeljena.

9Med strankama je sporna odmera NUSZ za leto 2019 na območju Mestne občine Maribor. Podlaga za odmero NUSZ je ZSZ/84, ki v VI. poglavju določa obveznost plačila NUSZ, ter Odlok.

10Bistvo tožbenih ugovorov je očitek o neustavnosti uporabljenih določb Odloka glede razlikovanja v točkovanju med 4. in 5. skupino nepremičnin po 11. členu Odloka, in sicer glede razlikovalnega kriterija, ali gre za nepremičnino, namenjeno poslovni, trgovski in storitveni dejavnosti s površino do 1000 m2, ali za nepremičnino s površino nad 1000 m2. Tožnik zatrjuje tudi, da je organ v postopku zagrešil bistveno kršitev pravil postopka, in sicer kršitev pravice do izjave.

11Odlok v 8. členu predpisuje merila za določitev višine NUSZ: - opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnosti priključitve na te objekte in naprave; - lega stavbnega zemljišča; - vrsta dejavnosti oziroma namen uporabe stavbnega zemljišča; - izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih; - večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča. V 10. členu Odlok stavbna zemljišča, kjer se plačuje NUSZ, razvršča v štiri območja. Skladno z 11. členom Odloka so zazidana stavbna zemljišča glede namena uporabe razvrščena v šest skupin, pri čemer 4. skupina obsega zazidana stavbna zemljišča, ki so namenjena za poslovno, trgovsko in storitveno dejavnost (razen poslovnih prostorov in ostalih poslovnih površin v sklopu nakupovalnih centrov s površino nad 1000 m2 in bencinskih servisov), 5. skupina pa obsega zazidana stavbna zemljišča, ki predstavljajo poslovne prostore in ostale poslovne površine v sklopu oziroma za potrebe dejavnosti nakupovalnih centrov s površino nad 1000 m2 in bencinskih servisov. V prvem odstavku 12. člena Odloka so v tabeli s točkami ovrednotena zazidana stavbna zemljišča glede na območje in namen uporabe.

12Mestna občina Maribor je sodišču poslala pojasnilo z dne 3. 5. 2023, ki je bilo vročena obema strankama in mu je tožnik ugovarjal.

13V pojasnilu je navedla, da je ob pripravi Odloka iz evidenc Geodetske uprave RS povzela podatke o vseh nepremičninah na svojem območju in da so bile pri tem med drugim identificirane vse trgovske stavbe. Tako je bila pri razvrščanju trgovinskih objektov v 4. in 5. skupino glede namena uporabe (11. člen Odloka) določena meja 1000 m2, saj je bilo ugotovljeno, da objekti nad to površino v največji možni meri izpolnjujejo naslednje kriterije: - lokacija objekta v neposredni bližini glavnih mestnih prometnic; - možnost dostopa strank - razpoložljivost parkirnih mest; - prostorska politika občine, to je obstoj prostorskega izvedbenega akta, ki opredeljuje, da je območje namenjeno izgradnji trgovskega/nakupovalnega centra. V 5. skupino je tako razvrstila trgovske centre, ki se nahajajo neposredno ob mestnih vpadnicah in glavnih prometnicah v mestu. Večina trgovskih objektov s površino, manjšo od 1000 m2 je locirana ob manj prometnih cestah. Tisti s površino pod 1000 m2, ki se nahajajo ob vpadnicah, pa ne izpolnjujejo drugih dveh kriterijev za razvrstitev v 5. skupino. Pojasnjuje, da se ob vseh trgovskih centrih, ki so v 11. členu Odloka razvrščeni v 5. skupino, nahajajo večja parkirišča, ki so namenjena prav strankam teh centrov. Ob pregledu trgovskih centrov na območju občine v letu 2018 (v času priprave Odloka) je ugotovila, da samostojni trgovski objekti s površinami pod 1000 m2 v veliki večini primerov ne zagotavljajo ustreznega parkiranja za svoje stranke ali pa razpolagajo le z minimalnim številom prosto dostopnih parkirnih prostorov. Trgovski centri, ki so zajeti v 5. skupini, zajemajo precej večjo frekvenco obiskovalcev kot manjše trgovine v istem območju. Izpostavlja, da s sprejemanjem prostorskih izvedbenih aktov občina med drugim ustvarja območja, ki so namenjena izključno obratovanju oziroma izgradnji trgovskih centrov. S takšnih območij so posledično izločene druge dejavnosti. Znotraj območij, za katere so sprejeti prostorski izvedbeni akti, ki opredeljujejo območje, namenjeno trgovskim/nakupovalnim centrom, praviloma ni samostojnih trgovinskih objektov, ki so manjši od 1000 m2. Glede objekta, ki ga uporablja tožnik na naslovu ..., navaja, da izpolnjuje vse tri kriterije. Nahaja se namreč neposredno ob glavni vpadnici v mesto, iz katere je urejen tudi neposreden dostop do parkirnih mest s površino več kot 7000 m2, ki so v času obratovanja centra prosto dostopna strankam. Prav tako je za območje, na katerem se nahaja predmetni objekt, sprejet prostorski izvedbeni akt, Odlok o zazidalnem načrtu za del območja I - 10/1 in del območja C - 5 v Mariboru (Medobčinski uradni vestnik št. 28/97 in 27/16).

14Mestna občina Maribor je v pojasnilu z dne 3. 5. 2023 dodatno navedla, da gre za utemeljeno in razumno razlikovanje med stavbnimi zemljišči, ki so namenjena nakupovalnim centrom, in stavbnimi zemljišči, namenjenimi za ostalo trgovsko dejavnost, ker gre za bistveno različna položaja. Nakupovalne centre je glede na veljavne prostorske akte dopustno postavljati le na strogo določenih lokacijah, zato jih s tega vidika ni mogoče enačiti z ostalimi trgovskimi dejavnostmi, saj jih ni možno izvajati kjerkoli znotraj območja centralnih dejavnosti, kot to velja za ostale centralne dejavnosti, predvsem za trgovino v manjših prostorih. Pri razvrščanju v posamezne skupine 11. člena Odloka je sledila Dogovoru in razvrstila namembnost stavbnih zemljišč, ne pa dejavnosti, s katero se poslovni subjekt ukvarja. Objekta s površino, kot jo ima tožnikov objekt, ne bi bilo možno zgraditi kjerkoli na površinah, ki so po namenski rabi razvrščene med centralne dejavnosti, ampak mora biti za takšno gradnjo sprejet podrobnejši prostorski akt. Trgovinski objekti s površino, ki je manjša od 1000 m2, pa so lahko zgrajeni in obratujejo kjerkoli znotraj območij centralnih dejavnosti. Pomen prostorskih izvedbenih aktov je prav povezava med lokacijo in namenom rabe. Pri razlikovanju ni uporabila kriterija izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka. Navaja še, da glavne mestne prometnice ne potrebujejo posebne razlage, saj gre za tiste ceste, ki center mesta povezujejo z glavnimi državnimi cestami in okoliškimi kraji, ki gravitirajo k mestu. Trgovski centri z večjimi, strankam prosto dostopnimi parkirišči, so bili identificirani na podlagi terenskih ogledov in so za vsakega zavezanca enostavno preverljivi. Še posebej na območjih, kjer obstajajo prostorski izvedbeni akti, sta lega in namembnost stavbnih zemljišč neločljivo povezana. Kriteriji, na podlagi katerih je občina prišla do podlage za različno točkovanje stavbnih zemljišč, temeljijo izključno na legi in namembnosti stavbnih zemljišč. Občina je na podlagi upoštevanja prej navedenih treh različnih kriterijev prišla do ugotovitve, da stavbna zemljišča, namenjena nakupovalnim centrom s površino nad 1000 m2, in stavbna zemljišča, namenjena ostalim centralnim dejavnostim, predstavljajo tako različna položaja, da je zanje utemeljena razvrstitev v različni skupini glede na namen uporabe.

15Mestna občina Maribor je v zgoraj povzetem pojasnilu z dne 3. 5. 2023 jasno navedla, da je pri razvrščanju stavbnih zemljišč v 4. oziroma 5. skupino po 11. členu Odloka upoštevala lego, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, kar je podrobneje pojasnila. Merila „frekvenca obiskovalcev“, kot navaja tožnik, pri razvrščanju ni uporabila. Zato tožnikove navedbe, da naj bi Mestna občina Maribor višje obdavčila gospodarske subjekte trgovinske dejavnosti z objekti nad 1000 m2 zgolj na podlagi dejstva, ker naj bi ustvarjali večjo frekvenco obiskovalcev, niso utemeljene. Glede na to so nepomembne še tožnikove navedbe, da občina ni ugotavljala, kakšno je razmerje v frekvenci obiskovalcev med trgovskimi objekti s površino pod 1000 m2 in nad 1000 m2, ter da naj bi šlo pri merilu „frekvenca obiskovalcev“ za merilo, ki temelji na izjemni ugodnosti (donosnosti) dejavnosti za pridobivanje dohodka. V pojasnilu pa je tudi izrecno navedla, da ni uporabila niti kriterija izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka.

16Neutemeljene so tožnikove navedbe, da so objekti (trgovini A. in B.), ki so locirani v neposredni bližini njegovega objekta in imajo dostop do prometnih vpadnic, večje število parkirišč, enako komunalno opremljenost kot njegov objekt in izvajajo trgovinsko dejavnost na drobno, enako kot tožnik, bistveno nižje obdavčeni samo iz razloga, ker merijo manj kot 1000 m2. Mestna občina Maribor je namreč pojasnila, da je pri razvrščanju trgovinskih objektov v 4. oziroma 5. skupino po 11. členu Odloka določena meja 1000 m2, ker je ugotovila, da objekti nad to površino izpolnjujejo vse naslednje kriterije: - lokacija objekta v neposredni bližini glavnih mestnih prometnic; - možnost dostopa strank - razpoložljivost parkirnih mest; - prostorska politika občine, to je obstoj prostorskega izvedbenega akta, ki opredeljuje, da je območje namenjeno izgradnji trgovskega/nakupovalnega centra. Pojasnila je še, da je večina trgovskih objektov s površino, manjšo od 1000 m2, locirana ob manj prometnih cestah, tisti s površino pod 1000 m2, ki se nahajajo ob vpadnicah, pa ne izpolnjujejo drugih dveh kriterijev. V letu 2018, v času priprave Odloka, je ugotovila, da trgovski objekti pod 1000 m2 ne zagotavljajo ustreznega parkiranja oziroma imajo minimalno število prosto dostopnih parkirišč.

17Kolikor se tožnik sklicuje na trgovini A. in B., s tem v zvezi navaja le, da ti dve trgovini ležita v bližini prometne vpadnice, da imata veliko število parkirišč in površino manj kot 1000 m2. Pri tem pa ne navede, ali gre za podatke, ki so obstajali v letu 2018, v času priprave Odloka, saj je Mestna občina Maribor v času priprave Odloka ugotavljala relevantne podatke, ki jih je izpostavila v svojem pojasnilu. Poleg tega je Mestna občina Maribor za tožnikov relevanten objekt tudi navedla, da se nahaja neposredno ob glavni vpadnici v mesto, iz katere je urejen neposreden dostop do parkirnih mest s površino več kot 7000 m2, ki so prosto dostopna strankam, ter da je za območje, na katerem se nahaja, sprejet prostorski izvedbeni akt. Temu tožnik ne oporeka. Da bi trgovini A. in B., na kateri se sklicuje tožnik, imeli neposreden dostop do parkirišč s površino več kot 7000 m2 (torej enako kot tožnikov objekt), in da se obe nahajata v območju A po zazidalnem načrtu Mestne občine Maribor, pa tožnik niti ne trdi. Zato so tožnikove navedbe v zvezi s tem neutemeljene. Mestna občina Maribor je namreč med drugim tudi navedla, da se ob vseh trgovskih centrih, ki so razvrščena v 5. skupino, nahajajo večja parkirišča, ki so namenjena prav strankam teh centrov, medtem ko trgovski objekti pod 1000 m2 v veliki večini (glede na podatke v letu 2018, v času priprave Odloka), ne zagotavljajo ustreznega parkiranja za svoje stranke ali razpolagajo le z minimalnim številom prosto dostopnih parkirnih prostorov. Navedeno sodišče glede na odsotnost konkretnih tožnikovih navedb v zvezi s tem kot prepričljivo sprejema. S tega vidika sta torej trgovini, na kateri se sklicuje tožnik, glede na povedano v drugačnem položaju v primerjavi s tožnikovim objektom.

18Kolikor se tožnik sklicuje, da se obe prej navedeni trgovini nahajata v enakem območju, tj. območju centralnih dejavnosti po prostorskem aktu, kot tožnikov objekt, je iz navedb Mestne občine Maribor še razvidno, da objekta s površino, kot jo ima tožnikov objekt, ni možno zgraditi kjerkoli znotraj območij centralnih dejavnosti, kot to velja za preostale centralne dejavnosti (predvsem trgovino v manjših prostorih), medtem ko so trgovinski objekti s površino pod 1000 m2 (kot npr. prej navedeni trgovini, na kateri se sklicuje tožnik) lahko zgrajeni in obratujejo kjerkoli znotraj območij centralnih dejavnosti. Navedeno je tudi po presoji sodišča logično in gre torej za različne položaje.

19Po povedanem torej tožnik gornjim navedbam Mestne občine Maribor iz pojasnila z dne 3. 5. 2023 ni argumentirano in konkretizirano oporekal. Sodišče zato (tudi ob odsotnosti konkretiziranih navedb tožnika, iz katerih bi izhajalo drugače) kot prepričljivo sprejema povzeto pojasnilo Mestne občine Maribor o določitvi 5. skupine v 11. členu Odloka. Tako so po presoji sodišča podani utemeljeni razlogi, ki temeljijo na 61. členu ZSZ/84 in 6. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS št. 19/86), ki v drugem odstavku izrecno določa, da se lahko pri namembnosti opredelijo tipi območij: za stanovanja, za počitniške objekte, za družbene dejavnosti, za proizvodne namene in za poslovne namene ter da se znotraj vsakega območja lahko določi več stopenj glede na lego, namembnost in smotrno izrabo zemljišča. Iz navedenega sledi, da je Mestna občina Maribor smela v okviru namembnosti, glede na v 13. in 14. točki obrazložitve te sodbe opisan različen položaj nakupovalnih centrov s površino nad 1000 m2, od trgovinskih objektov s površino, manjšo od 1000 m2, razlikovati med navedenima skupinama (4. oziroma 5. skupino po 11. členu Odloka), čeprav gre za istovrstno dejavnost, in ju tudi različno točkovno ovrednotiti (12. člen Odloka). Zato zatrjevane neskladnosti s 14. členom Ustave RS tožnik ni uspel izkazati. S tem povezane tožbene navedbe tako niso utemeljene.

20Ob tem sodišče dodaja, da iz dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča RS (npr. U-I-2017/97, U-I-355/98, U-I-158/02) izhaja, da gre, upoštevaje določbe ZSZ/84, pri NUSZ za dajatev, ki se plačuje za uporabo stavbnega zemljišča glede na njegovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na njegovo uporabnost. Kriteriji njegovega predpisovanja in določanja morajo biti zato povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi in slabostmi oziroma z njegovo namembnostjo, kar je bilo po oceni sodišča upoštevano tudi v tem primeru.

21Podan pa ni niti ugovor bistvene kršitve pravil postopka – pravice tožnika do izjave. Sodišče sicer ugotavlja, da tožniku mnenje JP GSZ z dne 11. 10. 2019 ni bilo vročeno, vendar iz upravnega spisa izhaja, da je bil z vsebino mnenja seznanjen. Prvostopenjski organ ga je namreč v celoti povzel v dopisu, št. DT 4224-10492/2019-4 z dne 4. 11. 2019, na katerega je tožnik tudi odgovoril (izjava z dne 13. 11. 2019 – v upravnem spisu), čemur tožnik ne ugovarja. Zato sodišče zaključuje, da je bil tožnik tako s samim obstojem tega mnenja kot z njegovo vsebino dejansko v celoti seznanjen, imel pa je, skladno s prvim odstavkom 82. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), tudi možnost pregleda dokumentov te upravne zadeve.

22Ker je sodišče glede na obrazloženo presodilo, da je tožba neutemeljena, jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

23Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, na seji, ker so se vse stranke tega upravnega spora skladno z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pisno odpovedale glavni obravnavi.

K II. točki izreka

24Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.