UPRS Sodba IV U 203/2019-18

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za kulturo št. 6110-455/2019/4 z dne 30. 9. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijanim aktom je tožena stranka sklenila, da se zavrže tožničina vloga, prispela na Javni poziv za izbor javnih kulturnih projektov mednarodnega sodelovanja na področju umetnosti, ki jih bo v letu 2019 sofinancirala Republika Slovenija iz proračuna, namenjenega za kulturo (v nadaljevanju Javni poziv; 1. točka izreka) in da stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka).

2V obrazložitvi pojasnjuje, da ker tožničina vloga ni bila popolna, je bila pozvana k njeni dopolnitvi. V pozivu je bila tudi opozorjena, da se vrstni red prispetja posamezne vloge določi, ko je vloga popolna, kakor je to predpisano v 112. členu Zakona o uresničevanju javnega interesa v kulturi (v nadaljevanju ZUJIK). Tožnica je svojo vlogo dopolnila 6. 8. 2019. Navaja, da je v 11. točki Javnega poziva določeno, da se poziv zaključi s porabo razpoložljivih sredstev, najkasneje 30. 9. 2019. Znesek sredstev, namenjen sofinanciranju Javnega poziva, je bil v celoti porabljen s projektom, za katerega je bila vloga vložena 15. 7. 2019, še preden je bila tožničina vloga popolna. Po 13.1. točki Javnega poziva se za prepozno šteje tudi vloga, ki je prispela po dnevu, ko se je javni poziv končal zaradi porabe sredstev, zato je tožničino vlogo kot prepozno zavrgla skladno s prvim odstavkom 112. člena ZUJIK in ob smiselni uporabi 10. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju Pravilnik).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je bila zahteva tožene stranke za dopolnitev njene vloge neutemeljena, saj je svoji vlogi predložila vso zahtevano dokumentacijo v skladu z vsemi razpisnimi pogoji, vključno z zahtevano izjavo koproducenta, podano v podpisanem pismu “Ensemle Modelo 62“ z dne 7. 7. 2019 in v priloženem aneksu z naslovom „Overview budget 2019 'disOrders' by A. A. and Ensemble Modelo 62“. V tem pismu je koproducent izjavil, da prevzema vso odgovornost produkcije, tako finančne, tehničnologistične kot marketinške. Aneks, ki je sestavni del izjave koproducenta, vsebuje “finančno ovrednotenje” projektov, vključno s finančno preglednico. Finančno ovrednotenje projektov je tudi jasno prikazano na obrazcu 3.2. Povrh vsega obrazec 3.2 celo dokazuje sredstva, ki jih je Ensemble Modelo 62 kot producent že prejel za projekte, planirane v letu 2019. Zahteva Ministrstva je zato neutemeljena. Poleg tega je morala razložiti, da na Nizozemskem ne uporabljajo žigov in da zato izjava koproducenta ne more biti ožigosana, temveč je lahko zgolj podpisana. Tožena stranka je njeno obrazložitev glede neuporabe žigov na Nizozemskem sprejela in obravnavala podpisano izjavo koproducenta kot sprejemljivo. Zahtevani format ni nikjer jasno pojasnjen. Nikjer ni navedeno, da se aneksi ne upoštevajo. Navzlic temu je tožena stranka zavrgla njeno prvotno vlogo kot nepopolno in upoštevala kot vlogo šele njeno dopolnjeno vlogo z dne 6. 8. 2019. Po besedah tožene stranke so se finančna sredstva v tem času že porabila. Meni, da je tožena stranka kršila pravila in postopek javnega poziva za prijavo na razpis. S svojim zahtevkom za dopolnitev vloge, ki je že vsebovala vse zahtevane informacije, so ravnali protipravno. Ministrstvo bi moralo upoštevati njeno prvotno vlogo, še posebej, ker je prvotna vloga že vsebovala vse informacije, dejanje tožene stranke pa je preprečilo možnost, da se njena vloga vsebinsko obravnava. Predlaga, da sodišče toženi stranki odredi, da vsebinsko odloči o njeni vlogi. Upa, da bo sodišče njeni vlogi ugodilo in popravilo protipravno ravnanje tožene stranke.

4Tožena stranka v odgovoru tožbi nasprotuje. Ob sklicevanju na 13.2 in 13.3 točko besedila poziva glede nepopolnosti vloge in obveznih prilog k prijavnim obrazcem meni, da je odločitev pravilna. Predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da je tožnica vlogi sicer priložila izjavo soorganizatorja „Ensembla Modelo 62“, ki je sicer datirana in podpisana, ne pa tudi žigosana in finančno ovrednotena. Izjava ne vsebuje nikakršnih niti določljivih finančnih zneskov, da bi bilo upravičeno šteti, da je finančno ovrednotena. Priloženi dokumenti vlogi (sveženj 6 listov s finančnimi konstrukcijami „Overview budget 2019 'disOrders' by A. A. and Ensemble Modelo 62“) so v celoti nepodpisani in nedatirani, ni jih mogoče povezati z dokumenti iz prvega svežnja (ki vsebuje tudi izjavo soorganizatorja), od katerih se noben niti ne sklicuje na finančne konstrukcije iz tega svežnja. Tožnica je po pozivu tožene stranke dopolnila vlogo z izjavo Ensemble Modelo 62 z dne 5. 8. 2019, ki je jasno finančno ovrednotena. Tožena stranka je sicer sprejela pojasnilo tožnice v zvezi z žigosanjem dokumentov na Nizozemskem ter glede tega ni vztrajala pri zahtevi iz poziva za dopolnitev z dne 31. 7. 2019. Znesek sredstev, namenjen sofinanciranju projektov v okviru sklopa 3.2. javnega poziva, je bil v celoti porabljen, ko je bil v sofinanciranje sprejet kulturni projekt, za katerega je bila vloga na javni poziv podana 15. 7. 2019, torej preden je bila vloga tožnice popolna. Zato je bilo treba slednjo, upoštevajoč prvi odstavek 112. člena ZUJIK in ob smiselni uporabi drugega odstavka 10. člena Pravilnika, šteti za prepozno. Glede na 13.1. točko besedila javnega poziva in upoštevajoč dejstvo, da je bila vloga tožnice popolna šele, ko je bil znesek sredstev, namenjen sofinanciranju projektov, že v celoti porabljen, je bila odločitev iz izpodbijanega sklepa pravilna in zakonita.

5Tožnica v pripravljalni vlogi nasprotuje ugotovitvi, da izjava soorganizatorja ne vsebuje finančnega ovrednotenja. Soorganizator je v izjavi z dne 7. 7. 2019 izjavil, da v celoti prevzema odgovornost, tudi na finančni ravni. Priložil je tudi obširen finančni dokument, ki dokazuje prevzem omenjene odgovornosti. Poleg tega so bili dokumenti poslani v isti kuverti in ni možno, da se ne bi smatrali kot del ene in iste prijave. V razpisu ni zapisano, da in kako bi morali biti dokumenti speti, po kakšnem vrstnem redu. Ob prijavi je bil prikazan natančen finančni plan. V razpisu ni bilo zahteve, da mora izjava koproducenta vsebovati finančno razpredelnico, enako tisti v samem podpisanem prijavnem obrazcu, to je bilo pojasnjeno tožnici šele v telefonskem pogovoru s strani predstavnika tožene stranke, zato je potem posredovala novo izjavo koproducenta. Razpis bi moral vsebovati natančnejši in bolj jasen opis prilog ter zahtev oz. vzorce teh, če od prijaviteljev zahtevajo specifično zapisane dokumente. Zato smatra, da so njena prvotna prijava ter vse priloge že od začetka popolne. Tožena stranka s formuliranjem razpisov, ki nimajo popolnoma jasnih in predvidljivih razpisnih pogojev, omogoča netransparenten izbor in dodeljevanje javnih sredstev.

Odločanje v zadevi na seji

6Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu z 279. a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi pisnih vlog strank in njunih pisnih dokazih (prvi odstavek 279 a. člena ZPP).

K I. točki izreka

7Tožba je utemeljena.

8Glavni očitek, ki ga tožnica v zvezi z izpodbijanim aktom naslavlja na toženo stranko, je, da bi slednja morala njeno vlogo že ob vložitvi šteti za popolno in je ne pozivati na njeno dopolnitev s predložitvijo podpisane, datirane, žigosane in finančno ovrednotene izjave koproducenta (kar je sicer obvezna priloga Obrazca 3 – sklop 3.2.), zaradi česar meni, da je izpodbijan akt izdan nepravilno.

9Med strankama ni spora o tem, da je bila prvotna izjava soorganizatorja „Ensemble Modelo 62“ (priložena k prvotni vlogi tožnice na Javni poziv) datirana in podpisana. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo tudi pojasnila, da je sprejela pojasnilo tožnice, da na Nizozemskem (od koder je soorganizator) ne uporabljajo žigov in da glede tega ni vztrajala pri zahtevi iz poziva za dopolnitev z dne 31. 7. 2019 glede žigosanja te izjave. Tako je med strankama sporno le, ali je bila prvotna izjava soorganizatorja, priložena prvotni tožničini vlogi, tudi finančno ovrednotena ali ne in ali je glede tega tožena stranka tožnico pravilno pozivala k dopolnitvi njene prvotne vloge.

10Postopki javnega poziva za sofinanciranje iz javnih sredstev so specifičen tip upravnega spora¹. Odločanje na podlagi javnega poziva namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu Zak0na o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), temveč gre za odločanje o „drugi javnopravni stvari“ (4. člen ZUP). To predvsem pomeni, da se pri odločanju o taki stvari določbe ZUP uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Po stališču sodne prakse je zato presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialnopravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovnotehničnih vprašanjih pa zadržana v tem smislu, da se sodišče ne spušča v primernost strokovnotehnične plati odločitve. Tudi izpolnjevanje kriterijev poziva sodišče presoja zadržano in se ne spušča v primernost strokovne presoje tistih kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja.²

11Specialni predpis, ki obravnavano materijo ureja, je ZUJIK. Ta v 100. členu glede vprašanj postopkov javnega poziva, kolikor teh vprašanj ne ureja sam, napotuje na smiselno uporabo ZUP. Sicer pa sam ZUJIK (dodatnih) sestavin popolne vloge na področju javnega poziva ne določa. ZUP v prvem odstavku 66. člena določa sestavine vloge, v drugem odstavku istega člena pa še navaja, da mora vloga vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali predpis. Obravnavano tematiko ureja tudi Pravilnik, ki sicer v tretjem odstavku 10. člena določa, da je vloga popolna, če vsebuje vse obvezne sestavine, ki jih določa besedilo poziva ali razpisa, vendar pa ne določa, da je eden izmed teh dokumentov tudi podpisana, datirana, žigosana in finančno ovrednotena izjava koproducenta. Izrecna zahteva, da je treba Obrazcu 3 (sklop 3.2) kot obvezno prilogo priložiti tudi podpisano, datirano, žigosano in finančno ovrednoteno izjavo koproducenta, pa je razvidna šele iz samega besedila javnega poziva oz. besedila njegovega priloženega Obrazca 3, takšno besedilo pa ni ne zakon in ne predpis. Takšne sestavine poimensko tudi ne določa ZUP v prvem odstavku 66. člena (prav tako pa tudi ne ZUJIK in Pravilnik, kot že navedeno). Glede na navedeno navedba takšnega pogoja za formalno popolnost vloge nima pravnega učinka, saj ni določena izrecno ne v zakonu (ne v ZUJIK in ne kot sestavina v 66. členu ZUP) ne v predpisu.

12Ker je tožena stranka zgolj na besedilu javnega poziva (oz. njegove priloge – Obrazca 3) utemeljila svojo odločitev, da je vloga tožnice nepopolna³ in jo posledično po njeni dopolnitvi zavrglo kot prepozno, ker je bil sicer pred njeno dopolnitvijo sprejet v financiranje kulturni projekt z dne 15. 7. 2019, s katerim je bil znesek sredstev javnega poziva v celoti porabljen, je s tem ravnala nezakonito. Tožničina vloga je bila ob oddaji formalno popolna, kar bi morala tožena stranka upoštevati pri uvrstitvi njene vloge na časovno listo.

13Navedeno pomeni, da je navedena napačna procesna odločitev tožene stranke bistveno vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta, saj bi morala tožena stranka že prvotno vlogo tožnice upoštevati kot formalno popolno, česar pa ni storila, saj je ni pravilno uvrstila na listo formalno popolnih vlog po vrstnem redu (in posledično ni pred porabo sredstev javnega poziva odločala o njeni upravičenosti do sredstev za sofinanciranje).

Sklepno

14Ker je povedano neupoštevanje formalne popolnosti prvotne tožničine vloge bistvena kršitev pravil postopka iz 4. točke prvega odstavka 237. člena ZUP in ker je hkrati vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1; saj bi sicer brez pozivanja na dopolnitev tožničina vloga ne bila nepravočasna, ker so se sredstva javnega poziva porabila šele po vložitvi njene prvotne vloge, ni pa presojala upravičenosti njene vloge do sofinanciranja, ker je štela, da je njena vloga prepozna), je sodišče zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je organ vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1)., tj. da je bila tožničina prvotna vloga formalno popolna že v času njene oddaje in ne šele kasneje z dopolnitvijo, ponovno sestaviti listo formalno popolnih vlog po vrstnem redu od najprej oddane formalno popolne vloge in za tem preveriti upravičenost tožničine zahteve za sofinanciranje.

15Tožnica je sicer tudi predlagala, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da njeni vlogi za sofinanciranje ugodi. Sodišče pojasnjuje, da v obravnavani zadevi podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za sodno odločanje o stvari, saj je treba glede na relevantno pravno podlago najprej ugotoviti pravilno dejansko stanje in nato oceniti in ovrednotiti vlogo, pisno odločbo pa ustrezno obrazložiti. Razen tega z vidika ustavne podlage (tretji odstavek 120. člena in 157. člen Ustave RS) velja, naj sodišče v upravnih zadevah le izjemoma odloča o stvari sami, še zlasti če sama presoja zakonitosti ne bi zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. To izhaja tudi iz določb prvega odstavka 7. člena ZUS-1 in 65. člena tega zakona.⁴ Vendar za tak primer, ko bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva, ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice, v obravnavani zadevi ne gre. Prav tako ni podana nobena od okoliščin iz 1. in 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

¹ Tako sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017, enako tudi odločitve v zadevah Vrhovnega sodišča RS X Ips 358/2015, X Ips 359/2015, X Ips 360/2015.
² Tako Upravno sodišče v sodbi I U 1162/2016 z dne 21. 3. 2017.
³ Sodišče ob tem še pripominja, da četudi navedenega ne bi ugotovilo, da je tudi sicer utemeljena izjava tožnice, da pojem „finančno ovrednotene izjave“ ni nikjer opredeljen ter da je sama prvotni vlogi priložila izjavo koproducenta, ki se zavezuje nositi tudi vse finančne posledice predvidenih projektov tožnice, kar ob siceršnji neopredelitvi tega pojma tudi po mnenju sodišča zadošča za finančno ovrednoteno izjavo.
⁴ Tako sodba Upravnega sodišča RS I U 881/2015 z dne 30. 5. 2017.