UPRS Sodba I U 1455/2020-14

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve številka 213-510/2020/6 (1323-01) z dne 28. 8. 2020 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijana odločba

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odpravila zagotovilo Upravne enote (UE) Kamnik št. 213-47/2019/36 z dne 12. 2. 2020 (1. točka izreka) in zavrnila tožničino vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije (2. točka izreka), ki temelji na 10. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS). Ugotovila je še, da v postopku ni bilo posebnih stroškov (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je UE z navedenim zagotovilom odločila, da bo tožnica sprejeta v državljanstvo, če bo dokazala, da je ali bo odpuščena iz državljanstva ... in če bo ob predložitvi tega dokaza izpolnjevala pogoje iz 6. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Zagotovilo je bilo izdano za obdobje dveh let od soglasja tožene stranke, ki pa je v revizijskem postopku na podlagi 27.b člena ZDRS presodila, da UE ni popolno ugotovila dejanskega stanja glede pogoja dejanskega in neprekinjenega življenja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.

3V zvezi s tem je tožena stranka najprej pojasnila, da gre za nedoločen pravni pojem, katerega vsebino opredeljujeta osmi odstavek 10. člena ZDRS in 2. člen Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba). Nato je ob upoštevanju, da je bila prošnja za sprejem v državljanstvo vložena 26. 11. 2019, ugotavljala tožničino dejansko bivanje od 26. 11. 2009 dalje. Menila je, da tožnica ni dokazala, da je bila že od tega dne dalje fizično prisotna v Sloveniji in tu opravljala vse svoje bistvene življenjske interese, pri čemer je sporno predvsem obdobje od 26. 11. 2009 do 28. 8. 2013, ko je tožnica v Republiki Sloveniji sklenila prvo delovno razmerje. Zato jo je tožena stranka pozvala, naj vlogo dopolni (1) s potrdilom Zavoda za zaposlovanje ... o zadnji prijavi za pridobitev statusa iskalke zaposlitve; (2) s potrdilom Zavoda za zavarovanje in pozavarovanje ... o zdravstvenem zavarovanju; in (3) z drugimi listinskimi dokazi o dejanskem življenju v Republiki Sloveniji v spornem obdobju.

4Tožnica na navedeni poziv, ki je bil njenemu pooblaščencu vročen 5. 6. 2020, ni odgovorila. Zato je tožena stranka proučila predložene listine, in sicer Zavarovalno polico za dopolnilno zdravstveno zavarovanje pri A. od 1. 6. 2010; potrdilo Centra za izobraževanje B. z dne 13. 11. 2019, da je tožnica obiskovala tečaj slovenščine od 13. 6. 2011 do 18. 11. 2011; izjavo o izbiri osebnega zdravnika z dne 20. 7. 2010 in kopijo zdravstvenega kartona, iz katerega je razvidno, da je bila v letih 2010 in 2013 obravnavana trikrat, v letih 2011 in 2012 pa enkrat; izpis iz evidence Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, iz katerega je razvidno, da je bila tožnica prvič zavarovana 28. 8. 2013 (zaradi zaposlitve pri C., d. o. o.).

5Poleg tega je tožena stranka ponovno ocenila izpovedi zaslišanih prič in menila, da nista navedli natančnih časovnih okoliščin tožničine preselitve v Republiko Slovenijo. Prva priča je tako kot tožnica navedla november 2009, druga pa konec leta 2009 ali začetek 2010. Iz izjav prič ni razvidno, kako je tožnica izpolnjevala svoje bistvene življenjske interese v Republiki Sloveniji.

6Po ugotovitvah tožene stranke začetek tožničinih bistvenih življenjskih aktivnosti sega v leto 2011, ko je začela z aktivnim učenjem slovenskega jezika, saj je znanje slovenskega jezika znak, da si oseba v Sloveniji želi stalno zaživeti. Tožena stranka ni prezrla, da si je tožnica 20. 7. 2010 v Sloveniji izbrala osebnega zdravnika. Vendar je ocenila, da tožnica ni predložila dokazov, da je svoje bistvene življenjske aktivnosti v Sloveniji opravljala tudi v letu 2012 ter 2013 do prve zaposlitve, saj posamični obiski v zdravstveni ambulanti ne izkazujejo, da je tožnica v navedenih letih res živela v Sloveniji. Prijavo v zdravstveno zavarovanje pri A. je tožena stranka sicer želela primerjati z odjavo iz zdravstvenega zavarovanja v ..., ki pa je tožnica kljub pozivu ni predložila.

7Glede na navedeno je tožena stranka sprejela stališče, da tožnica ni dokazala, da je v obdobju od 26. 11. 2009 do 13. 6. 2011 in od 18. 11. 2011 do 28. 8. 2013 dejansko živela v Republiki Sloveniji. Z ugotovljenim dejanskim stanjem je tožena stranka seznanila pooblaščenca z dopisom z dne 30. 7. 2020 (vročen mu je bil 3. 8. 2020), s katerim je med drugim zahtevala predložitev potrdil (1) Zavoda za zaposlovanje ... o tem, kdaj je bila stranka Č. Č. nazadnje prijavljena kot iskalka zaposlitve in (2) Zavoda za zavarovanje in pozavarovanje federacije ..., kdaj je bila stranka D. D. zdravstveno zavarovana. Menila je, da bi tožnica z navedenima potrdiloma lahko dokazala, kdaj je na ekonomskem in zdravstvenem področju prekinila vezi z BiH.

8Po oceni tožene stranke tožnica ni nasprotovala ugotovitvam, saj ni odgovorila na navedeni poziv. Ne glede na to je menila, da tožnica ni dokazala izpolnjevanja pogoja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, in v zvezi s tem poudarila, da morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja - fizična prisotnost na ozemlju Republike Slovenije ter obstoj trajnih in tesnih povezav s to državo.

Tožbene navedbe

9V tožbi zoper izpodbijano odločbo tožnica predlaga, da jo sodišče odpravi in pusti v veljavi navedeno zagotovilo UE, podrejeno pa vrne zadevo v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu.

10Po tožničinem mnenju osmi odstavek 10. člena ZDRS ne zahteva, da mora oseba v Republiki Sloveniji opravljati vse svoje bistvene življenjske interese. Ne glede na to poudarja, da v drugi državi nima nobenih posebnih interesov in da jo z matično državo od preselitve leta 2008 do danes vežejo le občasni obiski sorodnikov.

11Tožničin pooblaščenec je za poziv tožene stranke na predložitev dodatnih dokazil izvedel šele iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Priznava, da je tožena stranka poslala omenjeni poziv, ki pa se nanaša na Č. Č.; v zvezi z njo pa je pooblaščenec že odgovoril na poziv tožene stranke. Tudi sicer ne bi bilo logično, da bi tožnica po preselitvi v Republiko Slovenijo iskala zaposlitev v matični državi, iz katere sta se z možem izselila zaradi slabih ekonomskih razmer in nezmožnosti za zaposlitev ter da bi si tožnica tam urejala zdravstveno zavarovanje, saj ga je imela v Republiki Sloveniji, kjer je obiskovala osebnega zdravnika.

12Poleg tega iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi tožena stranka upoštevala po uradni dolžnosti pridobljene dokaze, ki so razvidni iz uradnih evidenc (dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji, dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji z veljavnostjo od 1. 7. 2014 dalje, prijavljena začasna prebivališča v Republiki Sloveniji, prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji), opredelila pa se ni niti do dokaza z zaslišanjem stranke. Razumljivo je, da priči nista navedli točnega datuma tožničine preselitve v Republiko Slovenijo, saj je tudi tožnica navedla le mesec in leto. Natančen datum tožničine preselitve je razviden iz uradnih evidenc, ki bi jih tožena stranka lahko pregledala.

Odgovor na tožbo

13V odgovoru na tožbo se je tožena stranka sklicevala na obrazložitev izpodbijane odločbe. Poudarja, da tožnica ni izkoristila možnosti izjave glede ugotovljenih dejstev. Tožena stranka je v pozivu z dne 30. 7. 2020 v drugi povedi prvega odstavka res pomotoma navedla drugo stranko (Č. Č.), vendar je že v prvi povedi prvega odstavka in kasneje navedla pravilno stranko, zato tožnica ni bila onemogočena v uveljavljanju svojih pravic.

14Tožena stranka pojasnjuje, da v izpodbijani odločbi ni navedla dokazov, ki jih je pridobila upravna enota po uradni dolžnosti, saj je ureditev dovoljenja za prebivanje pravna podlaga za zakonito prebivanje v Republiki Sloveniji, prijava prebivališča pa pravna podlaga za prebivanje na točno določenem naslovu. Navedeni dokazi ne izkazujejo, da je bila tožnica res fizično prisotna v Republiki Sloveniji in da je res živela na določenem naslovu, saj je lahko brez ovir odhajala tudi v tujino.

15V zvezi s tožbenim očitkom, da se ni opredelila do tožničine izjave z dne 27. 1. 2020, tožena stranka poudarja, da se sme ustna izjava vzeti kot dokaz, če za ugotovitev nekega dejstva ni dovolj drugih dokazov. Dokazovanje izpolnjevanja pogoja, da je Republika Slovenija središče življenjskih interesov, se lahko po mnenju tožene stranke uspešno dokazuje z različnimi listinskimi dokazili, kar je tožnici uspelo za obdobje od 13. 6. 2011 do 18. 11. 2011 in od 28. 8. 2013 dalje. Izjava stranke ob odsotnosti ostalih dokazil ne more biti zadosten dokaz, saj je v tožničinem interesu, da bo pridobila državljanstvo Republike Slovenije, pri čemer tožnica ni pojasnila, zakaj za sporna obdobja ni mogla predložiti podobnih dokazil. Tožena stranka poudarja, da se je opredelila do izjav prič in dodaja, da sta obe priči izjavili, da sta tožničini prijateljici, zato je v njunem interesu, da tožnica pridobi državljanstvo Republike Slovenije. Zaradi pomanjkanja listinskih dokazov, predvsem dokazil, ki bi jih izdali pristojni organi ..., tožena stranka ni mogla ugotoviti, da je tožnica že 26. 11. 2009 vzpostavila tesne in trajne povezave z Republiko Slovenijo.

K I. točki izreka:

16Tožba je utemeljena.

Dosedanji potek postopka

17Tožnica je 26. 11. 2019 pri pristojni UE vložila prošnjo za pridobitev državljanstva z naturalizacijo na podlagi 10. člena ZDRS. Ta organ je po ugotovitvi, da so za to izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka navedenega člena, 12. 2. 2020 izdal zagotovilo, da bo tožnica sprejeta v državljanstvo Republike Slovenije, če bo dokazala, da je ali da bo odpuščena iz dosedanjega državljanstva ..., in če bo ob predložitvi tega dokaza še vedno izpolnjevala pogoja iz 6. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS (da ni bila pravnomočno obsojen na nepogojno zaporno kazen, daljšo od treh mesecev, ali da ji ni bila izrečena pogojna obsodba na zaporno kazen s preizkusno dobo, daljšo od enega leta) ter 8. točke iste določbe (da njen sprejem v državljanstvo Republike Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države).

18Zagotovilo je bilo predloženo v revizijo toženi stranki, ki je ugotovila neizpolnjevanje pogoja dejanskega življenja v Sloveniji deset let pred vložitvijo prošnje iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Presodila je namreč, da tožnica ni dokazala, da je v obdobju od 26. 11. 2009 do 13. 6. 2011 in od 18. 11. 2011 do 28. 8. 2013 dejansko živela v Republiki Sloveniji.

Presoja tožbe

19ZDRS kot enega od načinov pridobitve državljanstva Republike Slovenije določa naturalizacijo, to je sprejem v državljanstvo na podlagi prošnje (3. točka 3. člena). V skladu s prvim odstavkom 10. člena ZDRS lahko pristojni organ osebo, ki prosi za naturalizacijo, sprejme v državljanstvo Republike Slovenije po prostem preudarku, če je to v skladu z nacionalnim interesom. Pri tem mora oseba izpolnjevati pogoje, naštete v 1. do 10. točki prvega odstavka navedenega člena. Le v primeru, ko jih izpolnjuje, ima možnost, da bo naturalizirana.¹

20ZDRS med drugim kot pogoj v prvem odstavku 10. člena določa, da mora oseba, ki prosi za naturalizacijo, dejansko živeti v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje, in da ima urejen status tujca (3. točka).

21Pojem neprekinjenega dejanskega življenja je nedoločen pravni pojem. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da so nedoločeni pravni pojmi na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma.²

22V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožena stranka navedenemu nedoločenemu pravnemu pojmu glede na ustaljene metode razlage dala vsebino, ki izhaja iz določb ZDRS.

23V skladu z osmim odstavkom 10. člena ZDRS se šteje, da oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji, če je fizično prisotna na njenem ozemlju, in je tu središče njenih interesov, kar se presoja na podlagi njenih poklicnih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo na to, da med osebo in Republiko Slovenijo obstajajo tesne in trajne povezave. S to določbo je zakonodajalec določil vsebinske okvire, v katerih naj se giblje razlaga pojma dejanskega življenja.

24Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 13/2019 z dne 26. 11. 2019 presodilo, da iz navedene določbe ZDRS izhajata dva pogoja, in sicer fizična prisotnost osebe na ozemlju Republike Slovenije in središče interesov v tej državi (10. točka obrazložitve). To pomeni, da zahtevani pogoj lahko izpolni samo prosilec za državljanstvo, ki je fizično prisoten v Sloveniji (v njej dejansko biva) in če tu udejanja svoje bistvene življenjske interese (poklicne, ekonomske, socialne, družinske ipd.). V predlogu ZDRS-D je poudarjeno, da oseba opravlja bistvene življenjske aktivnosti na ozemlju Republike Slovenije, če je tu središče njenih interesov, če ima tu družino, če se tu udejstvuje v javnem življenju, če je povezana z ustanovami javnega in zasebnega prava, če si tu zagotavlja socialno varnost, zdravstveno zavarovanje itd.³ Tudi Vrhovno sodišče je že v več svojih odločbah sprejelo stališče, da na dejansko življenje kažejo poleg navzočnosti na določenem ozemlju tudi druge okoliščine, iz katerih izhaja, da določena oseba opravlja svoje bistvene življenjske aktivnosti na določenem območju, da ima torej posameznik v Republiki Sloveniji središče svojih življenjskih interesov, ki se presoja na podlagi njegovih osebnih, družinskih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo, da med posameznikom in Republiko Slovenijo obstajajo dejanske in trajne povezave.⁴ Odločilnega pomena za trajno in tesno povezanost prosilca z Republiko Slovenijo pa ne morejo imeti kratkotrajne odsotnosti in odsotnosti, ki niso posledica izključno prosilčeve odločitve.⁵

25V zvezi z navedenimi izhodišči se tožnica sklicuje tudi na vsebino svoje izjave v upravnem postopku 27. 1. 2020, do katere pa se tožena stranka v izpodbijani odločbi ni opredelila. Poleg tega njena dokazna ocena izpovedi obeh prič, iz katere je razvidno le, da „iz izjav prič ni razvidno, kako je tožnica izpolnjevala svoje bistvene življenjske interese v Republiki Sloveniji“, že po naravi stvari ni vestna, skrbna ter analitično sintetična, da bi omogočala preizkus verodostojnosti tožničinih trditev o dejanskem življenju v Republiki Sloveniji verodostojne. Taka bi namreč bila ob ustreznem povzetku obeh izpovedi in metodološko pravilnem, analitičnem primerjanju s tožničinimi trditvami. Ker tožena stranka ni ravnala skladno z navedenim, je podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)). Ob takih okoliščinah pa izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnem dejstvu, torej o tožničinem dejanskem življenju z vidika zgornjih izhodišč in v njeni izjavi v upravnem postopku izpostavljenih osebnih okoliščin. Na stališče sodišča ne morejo vplivati navedbe v odgovoru na tožbo, saj tožena stranka v upravnem sporu ob analogni uporabi prepovedi navajanja novot, ki jih določa 52. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ne more mimo navedenih zahtev navajati novih dejanskih okoliščin.⁶

26Glede na navedeno izpodbijana odločba ni pravilna in zakonita, zato jo je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo morala odpraviti ugotovljeno pomanjkljivost. V njem bo morala tožena stranka ugotavljati dejansko stanje in izvajati dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena (prvi odstavek 139. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Pri tem bo morala uporabiti načelo proste presoje dokazov (8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), ki pomeni tudi, da organ, ki vodi upravni postopek, pri presoji, ali je podano oziroma resnično neko dejstvo, ni omejen in vezan na nobena posebna formalna dokazna pravila ali pogoje, ob katerih bi moral šteti neko dejstvo za dokazano.⁷ Omejevanje možnosti dokazovanja določene vrste dejstev je namreč poseg v ustavno določbo o enakem varstvu pravic strank v vseh postopkih pred državnimi organi (22. člen Ustave), zato je omejevanje možnosti dokazovanja določenih dejstev zgolj na določene vrste dokazov mogoče le na podlagi zakona, če je tak poseg ustavno dopusten, torej skladen z načelom sorazmernosti, kar pomeni tri pogoje za dopustnost takih omejitev ali posegov (nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu).⁸ Če se ista okoliščina dokazuje npr. z listinami, pričami in drugimi dokazili, imajo vse vrste dokaznih sredstev po zakonu enako moč.⁹

27Ker je bilo treba izpodbijano odločbo iz navedenega razloga odpraviti, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

28Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glede zahteve za odločanje v sporu polne jurisdikcije

29Ob upoštevanju navedenih stališč Vrhovnega sodišča je primarna funkcija sodišča v nadzoru nad pravilno vsebinsko napolnitvijo nedoločenega pravnega pojma v okviru in skladno z zakonodajalčevim namenom. Pravna kvalifikacija upoštevnih dejstev je namreč neločljivo povezana z izvrševanjem pooblastila, ki ga je prek nedoločenega pravnega pojma upravi podelil zakonodajalec. Zato je sodišče le v primeru kršitve pravil razumnega in logičnega sklepanja pooblaščeno, da poseže v pravilnost navedene subsumpcije.¹⁰ Glede na navedeno je skladno z zakonom ocena, ali je v tožnikovem primeru izpolnjen pogoj dejanskega življenja, primarno prepuščena organu, ki odloča o sprejemu v državljanstvo, ta pa jo mora posebej obrazložiti.

30Ob upoštevanju izhodišč o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (kot rečeno je dejansko stanje zaradi nepravilne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovljeno), pri čemer tožnica ne utemeljuje, zakaj bi ji nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

31Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa je v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), kar skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) znese 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (14. točka obrazložitve).
² Sodba X Ips 182/2017 (21. in 22. točka obrazložitve) in sklep I Up 59/2019 (7. in 8. točka obrazložitve), oba z dne 9. 10. 2019, sodba X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019 (11. in 12. točka obrazložitve), sklep X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (16. točka obrazložitve).
³ Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS-D), prva obravnava, EPA 979-IV, obrazložitev k 3. členu sprememb, str. 15.
⁴ Glej Sklep X Ips 13/2019 z dne 26. 11. 2019 (11. točka obrazložitve).
⁵ Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (21. točka obrazložitve).
⁶ Glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 570, drugi odstavek.
⁷ Prav tam, str. 93, drugi odstavek.
⁸ Navedeno delo, str. 94, prvi odstavek.
⁹ Prav tam.
¹⁰ Sklep I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019 (10. točka obrazložitve).