UPRS Sodba I U 230/2021-21

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uvodno o upravnem postopku

1Gradbeni inšpektor (v nadaljevanju: Inšpektor) je tožeči stranki naložil, da ustavi gradnjo letne kuhinje (tloris: 6,98 m x 5,36 m), gostinskega vrta - lesene pohodne terase v nadstropju (tloris: 8,98 - 10,5 m x 8,36 m) in lesenih enoramnih stopnic za dostop nanjo (tloris: 4 m x 1,2 m) na zemljišču s parcelno številko 339/3 katastrske občine ... Opisan objekt je označil s tablo. Tožeča stranka ga je morala odstraniti v 30 dneh in vzpostaviti prejšnje stanje. Obenem jo je Inšpektor še opozoril, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo.

2Ministrstvo za okolje in prostor je pritrdilo Inšpektorju in pritožbo tožeče stranke zavrnilo.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

3Opisanim odločitvam je tožeča stranka oporekala. V tožbi se je strinjala, da ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Po njeni oceni je sporno, ali je predmetna gradnja samostojni objekt ali del toplarja. Letne kuhinje in lesenega zaprtja ni mogoče obravnavati ločeno od stavbe, s katero tvorita zaključeno enoto. Šlo je za nadaljevanje gradnje toplarja. Posledično bi se moral ta inšpekcijski postopek združiti s postopkom nelegalne gradnje toplarja. V tem pogledu je Inšpektor neosnovano uvedel nov postopek.

4Na tožbo se tožena stranka ni odzvala.

Sojenje po sodnici posameznici

5Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1¹). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6Za rešitev tega upravnega spora je ključno, ali je bil pričujoči inšpekcijski postopek upravičeno voden samostojno. V tem pogledu gre za vprašanje uporabe materialnega prava. Ne odpirajo se pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 23. 2. 2023).

7Stranki tej odločitvi nista oporekali (druga stran listovne številke spisa 29).

Dokazni postopek

8V tožbi lahko tožeča stranka navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

9Tožeča stranka je na glavni obravnavi ponudila nove dokaze: fotografije s Facebook profila A. A. z dne 16. 3. 2016, fotografija, posneta spomladi leta 2019, ki prikazuje otvoritev letne kuhinje, ogled, postavitev izvedenca gradbene stroke, zaslišanje zakonitih zastopnikov tožeče stranke A. A. in B. B. ter zaslišanje prič C. C. D. D. in E. E.

10Naštetih dokazov sodišče ni upoštevalo (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). V prvi vrsti so izostali upravičeni razlogi, čemu jih ni predlagala že pred izdajo izpodbijane odločbe (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).² Njena ocena, da je z odgovori inšpektorju dovolj pojasnila dejansko stanje, ne sodi v krog nezakrivljenih vzrokov.³ Z drugimi besedami, dolžnost tožeče stranke je, da navede dejstva in ponudi dokaze v upravnem postopku; njena napačna presoja jo v tem oziru ne razbremeni krivde. Sicer pa ti dokazi niso bili predlagani v tožbi.⁴

11Sodišče je prebralo ostale listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A5) in upravni spis številka 06122-1364/2019.

K I. točki izreka

12Tožba ni utemeljena.

13Za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje ter začetek gradnje prijaviti po pravilih Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ;⁵ prvi odstavek 4. člena GZ). Gradnjo je treba izvajati skladno z gradbenim dovoljenjem (drugi odstavek 4. člena GZ). Gradbeno dovoljenje za gradnjo in prijava začetka gradnje nista pogoj za enostaven objekt, vzdrževanje objektov in vzdrževalna dela v javno korist, začasen objekt in izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa (gradnja brez gradbenega dovoljenja; prvi odstavek 5. člena GZ). Taka gradnja ne sme biti v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, predpisi, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve in drugimi predpisi (tretji odstavek 5. člena GZ).

14Nedovoljen objekt so nelegalen objekt, neskladen objekt in nevaren objekt (17. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Nelegalen objekt je objekt, ki se gradi ali ki je zgrajen brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, če ga gradbeno - tehnično ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem. Nelegalen objekt sta tudi objekt, za katerega je bilo gradbeno dovoljenje ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja odpravljeno ali razveljavljeno in objekt, za katerega ni predpisano gradbeno dovoljenje, če je zgrajen v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom ali drugim predpisom občine (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

15Objekt je stavba, gradbeni inženirski objekt ali drug gradbeni poseg, narejen z gradbenimi, zaključnimi gradbenimi ali inštalacijskimi deli, sestavljen iz gradbenih proizvodov, proizvodov ali naravnih materialov, skupaj s trajno vgrajenimi inštalacijami in napravami v objektu, ki so namenjene delovanju objekta (25. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Uredba o razvrščanju objektov (v nadaljevanju: Uredba;⁶ tretji in četrti odstavek 3. člena GZ ter drugi odstavek 1. člena Uredbe⁷) in Tehnična smernica TSG-V-006:2018 razvrščanje objektov (četrti odstavek 2. člena Uredbe; v nadaljevanju: Tehnična smernica) določata podrobnejša merila za razvrščanje objektov glede na namen uporabe. S tega vidika je dana opredelitev samostojnega objekta (prvi odstavek 3. člena Uredbe); torej zgolj za razvrščanje oziroma klasifikacijo objektov.

16Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem GZ, ki se nanaša na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, opravljajo državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice (prvi odstavek 8. člena GZ). Med ostalim v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča (prvi odstavek 82. člena GZ).

17Citirana pravila so uresničitev načela zagotavljanja in zaščite vrednot v javnem interesu pri graditvi objektov (prvi odstavek 2. člena GZ).⁸

18Tožbene navedbe je mogoče strniti v en sam očitek in sicer, da letne kuhinje in njenega zaprtja ni mogoče obravnavati ločeno od samega objekta (dvojnega kozolca - toplarja). Zanj je Inšpektor že izdal odločbo o nelegalni gradnji, vendar je bila njena izvršba odložena do uveljavitve prostorskega akta. Tožeča stranka si je prizadevala, da bi enak režim obveljal tudi za letno kuhinjo, gostinski vrt in stopnice.

19Inšpektor je ugotovil, da se je v odmiku 1,8 m na JV strani in do 2,8 na JZ strani od dvojnega kozolca (toplarja) gradil objekt: letna kuhinja (tlorisne izmere 6,98 m x 5,34 m (37,4 m²)) in nad njo gostinski vrt (tlorisne izmere 8,98-10,5 m x 8,36 m (79 m²)). Ob vzhodni strani so bile postavljene lesene stopnice za dostop na gostinski vrt. Pozneje je tožeča stranka dodala še stopnici, ki sta povezovali dvojni kozolec z gostinskim vrtom.

20Letno kuhinjo in pripadajoči gostinski vrt je Inšpektor uvrstil v skupino objektov CC-SI:12112 Gostilne, restavracije in točilnice, ki so, do površine 25 m² veljale za nezahtevne objekte, v večji površini pa za manj zahtevne objekte (Priloga 1 Uredbe in Tehnična smernica).

21Sodišče nima pomislekov, da letna kuhinja in gostinski vrt (pohodna terasa nad letno kuhinjo) predstavljata samostojen objekt. To je vidno iz fotografij (priloge Zapisnikov z dne 10. 5. 2019 in 12. 7. 2019) ter skic (priloge Zapisnikov z dne 28. 3. 2019 in 10. 5. 2019). Nenazadnje tak sklep potrjujejo meritve Inšpektorja (skice v Zapisnikih z dne 28. 3. 2019 in 10. 5. 2019). Iz naštetega gradiva je vidno, da gre za zidano letno kuhinjo (opečni in plinobetonski modularni bloki), ki je od dvojnega kozolca (toplarja) odmaknjena 2,8 m do 4 m in ki je pokrita s pohodno leseno teraso (gostinski vrt), na katero vodijo lesene zunanje stopnice. Zidani del letne kuhinje se ne dotika dvojnega kozolca (toplarja), temveč samostojno stoji; zgolj v eni stranici je gostinski vrt oziroma pohodna terasa povezana s toplarjem z dvema lesenima stopnicama. Jasno je, da omenjeni stopnici ne predstavljata konstrukcijske povezave objektov; prav tako ni mogoče govoriti o enotnem objektu v pomenu GZ zato, ker so inštalacije letne kuhinje priključene na inštalacije toplarja.

22Opisana letna kuhinja z gostinskim vrtom in stopnicami nanj ustreza opredelitvi objekta po GZ: stavba, narejena z gradbenimi, zaključnimi gradbenimi in inštalacijskimi deli, sestavljena iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj s trajno vgrajenimi inštalacijami in napravami v objektu, ki so namenjene njegovemu delovanju (25. točka prvega odstavka 3. člena GZ).⁹

23Tako ne drži, da toplar in letna kuhinja s teraso ter stopnicami tvorita enoten objekt. Ravno nasprotno, ni dvoma, da sta to ločena objekta. Navsezadnje letna kuhinja z gostinskim vrtom in stopnicami stoji samostojno. Kot rečeno, tega ne spremenita dodani stopnici, niti priključitev na inštalacije toplarja. Po namembnosti sodi k gostilnam, restavracijam in točilnicam (CC-SI 12112) in ker je površina večja od 25 m², ni nezahteven objekt. Na dlani je torej, da tožeča stranka zanj potrebuje gradbeno dovoljenje.

24Na tem mestu sodišče še pripominja, da razglabljanje tožeče stranke o nadaljevanju gradnje in temeljni plošči nima teže. Ključno je, da je postavila nelegalen objekt (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ), zaradi česar ji je Inšpektor izrekel inšpekcijski ukrep (prvi odstavek 82. člena GZ).

25Kar pa se tiče tožbenih navedb o spregledanih dokazih, so le-te povsem splošne narave. Tožeča stranka v tožbi ni pojasnila na katere dokaze točno meri, niti kdaj jih je predlagala in v potrditev katerih navedb (prvi odstavek 7. člena in 212. člen ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Ne sme se prezreti, da jih v upravnem postopku do izdaje izpodbijane odločbe sploh ni ponudila. Šele v pritožbi je prvič omenila zaslišanje prič, zakonitih zastopnikov in postavitev izvedenca gradbene stroke, vse v podkrepitev trditev o času izvedbe gradbenih del. Zadnje pa ni bilo pravno pomembno dejstvo. Tudi zato ti dokazi ne bi prišli v obzir.¹⁰ Končno pa, kar je bistveno in razloženo že zgoraj, jih v upravnem sporu ni predlagala pravočasno, to je v tožbi.¹¹

26Eden od formalnih pogojev za začetek gradnje objekta je pravnomočno gradbeno dovoljenje (prva alineja prvega odstavka 4. člena GZ). Slednjega tožeča stranka ni imela; tako v inšpekcijskem postopku, kot v pričujočem (v tožbi, na drugi strani) je priznala, da z njim ne razpolaga.

27Posledično je zunanja kuhinja z letnim vrtom in stopnicami nelegalen objekt (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ); ni šlo namreč za položaj iz 5. člena GZ, ko gradbenega dovoljenja ne bi potrebovala.¹² V tej luči je bil inšpekcijski ukrep osnovan (prvi odstavek 82. člena GZ).¹³

28Po besedah Ustavnega sodišča Republike Slovenije mora inšpektor, kadar ugotovi, da je gradnja nelegalna, izreči ukrep odstranitve objekta ne glede na razmere inšpekcijskega zavezanca. Ne sme naložiti milejši ukrep ali ga kar prezreti. V postopku je dolžan pretehtati le dejstva in izvesti dokaze, ki so pomembni za odločitev, ali je objekt nelegalen. Tudi naslovno sodišče ne sme vzeti v obzir okoliščin, ki glede na zakonsko ureditev niso bistvene za inšpektorjevo odločitev.¹⁴ Drugačna možnost odloga izvršbe ne spada v krog pravno pomembnih dejstev pričujoče zadeve. Inšpektor je bil v trenutku, ko je zaključil, da se izvaja gradnja objekta, za katerega tožeča stranka ni imela gradbenega dovoljenja, dolžan naložiti njegovo odstranitev.

29Zapisanemu ni kaj dodati. Kot že večkrat poudarjeno, je zunanja kuhinja z letnim vrtom in stopnicami nelegalen objekt. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

30Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

¹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
² Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.
³ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 336/2016 z dne 5. 4. 2017, 12. točka.
⁴ Primerjaj sodbo in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 476/2013 z dne 5. 2. 2015, 32. točka ter sodbo I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019, 14. točka.
⁵ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številki 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in 72/2017 z dne 15. 12. 2017.
⁶ Objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije številka 37/2018 z dne 1. 6. 2018.
⁷ Ta Uredba se je uporabljala pri projektiranju, dovoljevanju, za evidentiranje podatkov o gradnjah in objektih, pri označevanju tehničnih smernic in za statistične namene (tretji odstavek 1. člena Uredbe).
⁸ Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-004 z dne 19. 5. 2017, 19. stran.
⁹ GZ je prinesel novo opredelitev objektov v primerjani s prejšnjimi predpisi. Objekti so tako narejeni iz gradbenih proizvodov ali naravnih materialov, ki niso nujno temeljeni, vgrajene inštalacije in naprave, namenjen ustvarjanju pogojev za bivanje ali opravljanje dejavnosti, pa so del objekta. Mednje spadajo tudi objekti za sezonsko uporabo (Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-0004, stran 103).
¹⁰ Sodišče ne izvaja dokazov, ki bi potrdili dejstva, ki niso pomembna za odločitev (primerjaj prvi odstavek 213. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 460/2011 z dne 29. 9. 2011, 12. točka).
¹¹ Glej 9. točko te obrazložitve.
¹² Gradbeno dovoljenje ni bilo pogoj za gradnjo enostavnega objekta, vzdrževanje objektov in vzdrževalna dela v javno korist, postavitev začasnega objekta in izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa (prvi odstavek 5. člena GZ). Taka gradnja pa ni smela biti v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, predpisi, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve, ter drugimi predpisi (tretji odstavek 5. člena GZ).
¹³ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 147/2007 z dne 8. 9. 2010, 10. točka, X Ips 424/2012 z dne 18. 12. 2013, 13. točka, X Ips 774/2006 z dne 14. 1. 2010, 9. do 11. točka, X Ips 618/2005 z dne 19. 6. 2008, deveti odstavek in druge.
¹⁴ Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 29. točka.