UPRS Sodba I U 305/2021-32

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, Finančne uprave RS, št. DT4224-2269/2020-000961-12-130-14 z dne 22. 6. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Dosedanji potek postopka

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za leto 2020 za objekt na naslovu ..., v višini 191,80 EUR. V obrazložitvi je pojasnil način in podlago za odmero (Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84), Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Občine Dolenjske Toplice (Odlok)).

2Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil z utemeljitvijo, da navedbe tožnice, da gre za nedokončan in za bivanje neprimeren prostor, ne morejo imeti vpliva na samo odmero nadomestila. Po podatkih registra nepremičnin (REN) gre za stanovanjsko stavbo št. 317 z enim delom, površina objekta znaša 337,00 m2. Upoštevajoč 60. člen ZSZ/84 in 7. člen Odloka se od te površine odšteje površine odprtih prostorov, vendar glede na podatke REN te površine pri objektu niso zavedene. Predmet presoje ni pravilnost odločb za pretekla leta, temveč zgolj pravilnost v tem postopku obravnavane odločbe. Če se zavezanka s podatki ne strinja, mora po drugem odstavku 218. c člena ZGO-1 predlagati vpis novih podatkov ali predlagati vpis sprememb podatkov pri pristojni GURS. Za presojo zakonitosti in ustavnosti občinskega odloka pa organ ni pristojen in ne more odkloniti njegove uporabe (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP).

3Tožnica je v tožbi navedla, da je odločitev organa napačna, saj je iz uradnih evidenc GURS razvidno, da je hiša nedokončana in neprimerna za bivanje. Če bi bilo nasprotno, bi lahko prijavila stalno ali začasno prebivališče in bila 5 let oproščena plačila NUSZ. V tem delu je Odlok v nasprotju z Ustavo, saj tožnica ne more biti v slabšem položaju od nekoga, ki je hišo dokončal, prijavil prebivališče in ima zato 5-letno oprostitev plačila NUSZ. Ko bo hiša dokončana, bo to sporočila občini. Če je bil predstavnik občine pri ogledu hiše v dilemi, ali je prišlo do sprememb za nastanek obveznosti plačila, bi lahko pozval tožnico, da poda pravilne informacije o stanju hiše. Od neto tlorisne površine se mora odšteti 120,00 m2 zaradi odprte terase in treh balkonov, kar vse ni bilo upoštevano. Površina je torej 195 m2. Iz slike predstavnika občine so te odprte površine razvidne. Nesporno gre za nedokončano gradnjo, okoliščine so iste, kot v odločbi, št. DT4224-0000900/2015-1-157-VA z dne 10. 9. 2015. Storjena je bila kršitev postopka, ker tožnica ni bila pritegnjena v postopek in pozvana k izjavi. Ker ne more uporabljati hiše, ni dolžna plačati NUSZ. Poziva sodišče, da prekine postopek in pošlje zadevo na Ustavno sodišče glede primerjave položajev zavezanca, ki hišo dokonča, prijavi prebivališče in je zato oproščen 5 let za plačilo NUSZ v primerjavi s primerom tožnice, ki hiše nima dokončane, ker je neprimerna za bivanje, mora pa plačati NUSZ. Odlok je tudi povzel v 7. členu besedilo 218. člena ZGO-1, ki se ne uporablja več, saj je zakon prenehal veljati 1. 6. 2018. Na tej podlagi je bil sprejet tudi Odlok, kar pomeni, da je bil sprejet na podlagi zakona, ki je bil razveljavljen in prenehal veljati. Že to je razlog za ugoditev tožbi. Kot dokaz je predlagala pribavo spisa. Zaključno je tožnica sodišču predlagala, da tožbi ugodi, prvostopenjsko odločbo odpravi, toženki naloži povrnitev tožničine sodne takse in drugih stroškov ter tožnico oprosti plačila sodne takse.

4Toženka je v odgovoru na tožbo povzela razloge drugostopenjske odločbe, navedla, da je bilo mnenje občine tožnici poslano v izjavo. Ponovno je poudarila, da po podatkih REN odprte površine pri obravnavanem objektu niso zavedene. Predlagala je zavrnitev tožbe.

5Tožnica je v odgovoru na odgovor toženke na tožbo vztrajala pri navedbah, opozorila, da je sodišče pri odločanju vezano na Ustavo in zakon, pri čemer lahko uporabi tudi institut exceptio illegalis.

6Toženka je v pripravljalni vlogi še navedla, da je po njenem mnenju ne glede na prenehanje veljavnosti ZGO-1 in ZUreP-1 treba uporabljati za odmero NUSZ (glede na odločitev Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014) VI. Poglavje ZSZ/84 ter določbe ZGO-1, ki opredeljujejo nezazidana in zazidana zemljišča. Tako tudi Upravno sodišče v, I U 428/2020.

7Tožnica je v pripravljalni vlogi ponovila svoje navedbe, pri njih vztrajala, dodala je še, da predstavnik občine tožnice ni obvestil, da bo prišel na njeno parcelo in jo slikal, kar je nedopustno. Judikat, I U 428/2020, ni objavljen, zato se tožnica o tem ne more izjaviti. V nadaljnji pripravljalni vlogi je še navedla, da je bila izdana odločba, št. DT4224-3836/2021-001296-12-130-14 z dne 30. 8. 2021, zoper katero se je pritožila in o pritožbi še ni odločeno. Odločitev v tej zadevi bo vplivala tudi na to odločbo. V decembru 2020 je prijavila začasno prebivališče na naslovu ..., prijavil se je tudi sin. O njeni prošnji za oprostitev plačila NUSZ za 5 let ni odločala občina, ampak njen pooblaščenec, ki nima pooblastila za odločanje. Organ je kršil tudi 404. člen Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2), saj je zamudil rok, ki ga določa ta člen. V nadaljnji vlogi je še dodala, da je v odgovoru na pritožbo pooblaščenec občine priznal, da ima pritožba prav, da ni pravilne pravne podlage za izdajo Odloka o NUSZ, kar je dovolj za ugoditev pritožbi.

Odločitev in razlogi sodišča

8Tožba je utemeljena.

9V tem primeru je sporna odločitev organa o odmeri NUSZ tožnici kot zavezanki za leto 2020 za objekt na naslovu ..., v višini 191,80 EUR.

10Uvodoma se sodišče opredeljuje glede tožbenega ugovora o ustavno neskladni uporabi materialnopravnih predpisov, točno ZGO-1, v tem primeru.

11Kot izhaja iz podatkov spisa, je bil Odlok sprejet na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, ZSZ/84), oziroma natančneje njegovega VI. poglavja, ki se je v tem delu uporabljal izrecno na podlagi 5. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki v prehodnih in končnih določbah (103. člen) ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. ZUreP-1 je v 180. členu tudi določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) v določbah členov 218. do 218.b med drugim natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ, v določbah členov 218.c, 218.č in 218.d pa še uskladitev podatkov za odmero nadomestila in uskladitev predpisov, ki so namenjeni pridobivanju podatkov za odmero.

12Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo izpodbijane odločbe (22. 6. 2020) in kar opozarja tudi tožnica.

13Vendar pa je Ustavno sodišče RS v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), hkrati določilo tudi način izvrševanja te odločbe in sicer, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnine uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, in 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej, ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitvijo ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter zgoraj citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča. Tožnica zato nima prav, da je zaradi sprejetja Odloka (4. 7. 2018, z veljavnostjo od 4. 8. 2018 naprej) že po prenehanju veljave ZGO-1 (tj. s 1. 6. 2018) treba odločitev organa odpraviti.

14V nadaljevanju sodišče tudi presoja tožbeni ugovor o neustavnosti določb Odloka, ki se nanašajo na oprostitev plačila NUSZ. Tožnica namreč ugovarja, da je v neenakopravnem položaju z zavezancem, ki je oproščen plačila NUSZ za 5 let, ker je dogradil stanovanjsko hišo, ki je primerna za bivanje in prijavil stalno prebivališče, za razliko od tožnice, ki je dolžna plačati NUSZ za nedokončano hišo, ki je neprimerna za bivanje.

15Po določbah ZGO-1 (za katere je zgoraj sodišče presodilo, da je njihova uporaba ustavno skladna) (drugi odstavek 218. in prva alineja prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 218.b člena) se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli – gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje, predpisane v 218. in 218.b členu ZGO-1. Vsebinsko enako določbo vsebuje tudi 7. člen Odloka, ki je bil tudi podlaga za izdajo odločbe.

16V 14. členu Odloka pa so opredeljene oprostitve plačila NUSZ, pri čemer oprostitev plačila nadomestila za zazidano stavbno zemljišče velja za: - zavezanca, ki je kupil novo stanovanje kot posamezni del stavbe ali zgradil, dozidal ali nadzidal družinsko stanovanjsko hišo, če je v ceni stanovanja oziroma družinske stanovanjske hiše ali neposredno plačal komunalni prispevek. 5-letna oprostitev prične teči z dnem prijave stalnega bivališča, na podlagi vloge zavezanca (drugi odstavek).

17Da gre za nedokončano hišo in da tožnica v času izdaje izpodbijane odločbe ni imela prijavljenega stalnega prebivališča, med strankama ni sporno. Če pa je temu tako, je tožnica zavezanka za plačilo NUSZ glede na izkazano lastništvo stavbnega zemljišča, na katerem se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja pričelo z gradnjo stavbe - enostanovanjske hiše. Pri tem ni pomembno, da hiša ni dokončana in primerna za bivanje, saj ta okoliščina na obveznost plačila NUSZ - kot je tožnici pojasnila že toženka - ne vpliva. Po oceni sodišča pa zaradi teh okoliščin (tj. da hiša ni dokončana in primerna za bivanje) tudi ni postavljena v neenakopraven položaj z zavezanci, ki lahko zaradi dokončane gradnje in prijave stalnega prebivališča vložijo vlogo za 5-letno oprostitev plačila NUSZ. Oprostitev plačila NUSZ na tej podlagi temelji namreč ne samo na dokončanju gradnje, temveč in predvsem na prijavi stalnega prebivališča v občini. To namreč pomeni, da se središče življenjskih in ekonomskih interesov posameznega zavezanca vzpostavi v tej občini. Povedano drugače: s prijavo stalnega prebivališča v določeni občini postane posameznik - občan subjekt ne samo pravic, temveč tudi obveznosti, ki izhajajo iz tega njegovega statusa, torej občana določene občine. Ker tožnica torej ni v enakem položaju kot ostali zavezanci, ki izpolnjujejo pogoje po 14. členu Odloka, saj v času izpodbijane odločbe ni prijavila stalnega prebivališča ter dokončala gradnje, do kršitve 2., 14. in 22. člena Ustave iz tega razloga ni prišlo.

18Sodišče tudi ne pritrjuje tožbenemu ugovoru o kršitvi pravil postopka. Tožnici je bilo mnenje občine v pritožbenem postopku posredovano, nanj se je tudi odzvala. Načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP) je bilo torej po oceni sodišča spoštovano.

19Se pa sodišče strinja s tožbenim ugovorom v zvezi z nepopolno in zmotno ugotovljenim dejanskim stanjem glede površine prostorov, za katere je bilo odmerjeno NUSZ, in posledično napačno odmerjenim NUSZ. Tožnica namreč ugovarja, da bi moral organ od čiste tlorisne površine prostorov odšteti odprte prostore (odprto teraso ter tri balkone) v površini 120 m2, kar pomeni, da bi lahko organ za odmero upošteval le 195 m2 čiste tlorisne površine in ne 308 m2 (oziroma 337. m2, kot izhaja iz podatkov REN) čiste tlorisne površine.

20Po tretjem odstavku 60. člena ZSZ/84 je stanovanjska površina čista tlorisna površina sob, predsobe, hodnikov v stanovanju, kuhinje, kopalnice, shrambe in drugih zaprtih prostorov stanovanja ter čista tlorisna površina garaže za osebne avtomobile. Vsebinsko skoraj identično določbo vsebuje tudi Odlok v 7. členu, a.) točki prvega odstavka, le da so prostori bolj natančno definirani. Tako se nadomestilo po tej določbi plačuje od stanovanjske površine, ki predstavlja čisto tlorisno površino sob, predsob, hodnikov v stanovanju, kuhinje, kopalnice, shrambe, kleti, pralnice, kotlarne, delavnice za prosti čas, kabineta, čista tlorisna površina garaž za osebne avtomobile in drugih zaprtih prostorov v objektu.

21Prvostopenjski organ (čemur je pritrdil tudi drugostopenjski organ, sklicujoč se na podatke iz registra nepremičnin - REN, ki jih tudi navede) se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na podatke za odmero NUSZ, ki jih je prejel od Občine Dolenjske toplice. 218.c) člen ZGO-1 sicer določa, da je dolžan vsak zavezanec v predpisanem roku enega meseca od javnega naznanila vsako leto predlagati občini vpis njemu poznanih novih ali spremenjenih podatkov za odmero NUSZ, sicer se šteje, da so podatki občine pravilni. Skladno s 404. členom ZDavP-2 pa toženka na podlagi teh podatkov občine odmeri NUSZ.

22V zvezi s tem sodišče navaja, da organ na te podatke ni vezan, saj je Vrhovno sodišče že večkrat zavzelo stališče, da lahko zavezanec dokazuje, da so dejstva, ki jih organu sporoči občina, napačna in jih mora organ presoditi po načelu proste presoje dokazov.¹ Vrhovno sodišče je v sodbi in sklepu, X Ips 6/2020, v zvezi s tem navedlo, da iz zakonskih določb, ki urejajo dolžno ravnanje zavezanca za NUSZ, ne izhaja omejitev možnosti izpodbijanja pravilne ugotovitve dejanskega stanja s pravnimi sredstvi zoper odločbo o odmeri NUSZ. Navedeni zakonski normi ob ustavnoskladni razlagi namreč ne vzpostavljata neizpodbojne domneve o resničnosti podatkov občine in tudi v primeru opustitve pravočasnega predloga zavezanca za NUSZ občini za spremembo navedenih podatkov, ne izključujeta možnosti uporabe rednih in izrednih pravnih sredstev za izpodbijanje dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za odmero NUSZ temu zavezancu.

23Toženka torej na te podatke ni bila vezana. Iz podatkov spisa izhaja, da je tožnica že v pritožbi ugovarjala, da bi morala biti od površine stanovanjske hiše odšteta površina odprtih prostorov, hkrati je bila k mnenju občine (dano v zvezi s pritožbenimi navedbami tožnice), v katerem je med drugim navedeno, da je hiša zgrajena do 3. gradbene faze, priložena tudi fotografija gradnje - stanovanjske hiše, na podlagi katere bi toženka lahko preverila utemeljenost navedenih pritožbenih navedb tožnice (ki je k svoji pritožbi tudi priložila fotografije hiše) v okviru proste presoje dokazov (10. člen ZUP). Ker tega ni storila, je zagrešila bistveno kršitev določb postopka, ki vpliva ali bi lahko vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve, posledično pa je ostalo nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje in napačno uporabljeno materialno pravo.

24Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3., 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala o zadevi ponovno odločiti v skladu s stališči sodišča, ki se tičejo uporabe prava in pravili postopka, ugotoviti popolno dejansko stanje ter tožnici pravilno odmeriti NUSZ (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

25Sodišče se ni opredeljevalo do ostalih (novih oziroma dodatnih) ugovorov tožnice, ki jih je ta podala v pripravljalnih vlogah, že po poteku roka iz 28. člena ZUS-1, saj mora tožnik v tožbi navesti vse razloge, zakaj toži.

26Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), stranki pa sta se tudi odpovedali opravi glavne obravnave (279. a člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

27Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik (tožnica) v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen(a) do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

28Sodna taksa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (36., 37. člen Zakona o sodnih taksah, opomba Taksne tarife k 6.1.c)).

¹ Glej X Ips 6/2020, I Up 80/2020.