UPRS Sodba I U 9/2019-23

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

O izpodbijani odločbi

1Toženka je z izpodbijano odločbo, izdano po uradni dolžnosti, odločila, da se tožnici spremeni čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Ministrstva za zdravje št. 503-11/98-99 z dne 18. 5. 1999 za področje oftalmologije, in sicer za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja (1. točka izreka). Toženka je odločila, da koncesionar in upravni organ na podlagi izpodbijane odločbe v 30 dneh od njene dokončnosti skleneta dodatek k koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru velja izpodbijana odločba (2. točka izreka) in ugotovila, da posebnih stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka). V obrazložitvi izpodbijane odločbe se sklicuje na četrti odstavek 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K), v skladu s katerim je odločila, da se koncesionarju spremeni obdobje trajanje koncesije za opravljanje javne službe za čas do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja.

Povzetek tožničinih navedb

2Tožnica v tožbi navaja, da ji je bila z odločbo o podelitvi koncesije toženke št. 503-11/98-99 z dne 18. 5. 1999 (v nadaljevanju odločba 18-5-99) podeljena koncesija za opravljanje javne službe v specialistični ambulanti zdravstveni dejavnosti oftalmologije (1. točka izreka), da je bilo določeno, da se bo dejavnost iz 1. točke izreka opravljala v skladu s pogodbo o koncesiji (2. točka izreka), da se koncesija daje za nedoločen čas in preneha v roku šestih mesecev po odpovedi (3. točka izreka) in da je dolžan koncesionar javno službo začeti opravljati najkasneje v roku dveh mesecev po končanem razpisu ZZZS oziroma v dogovorjenem roku, sicer se mu koncesija lahko odvzame (4. točka izreka). Z izpodbijano odločbo je bila pravnomočna odločba 18-5-99 o podelitvi koncesije brez soglasja tožnice spremenjena glede trajanja podeljene koncesije in sicer skrajšana iz prej določenega obdobja veljavnosti za nedoločen čas tako, da je koncesija dodeljena le za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032.

3Tožnica meni, da je izpodbijana odločba nepravilna, nezakonita in protiustavna. Navaja, da je bila pravnomočna odločba 18-5-99 spremenjena v njeno škodo, ker ji je bila odvzeta pravica do koncesije za nedoločen čas, ki je bila skrajšana le na 15 let oziroma le nadaljnjih 14 let, šteto od dneva izdaje izpodbijane odločbe. Tožnica s sklicevanjem na 225. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) navaja, da so ji bile s pravnomočno odločbo dodeljene pravice, ki jih ni več mogoče spreminjati. S sklicevanjem na četrti odstavek 225. člena ZUP meni, da je pravnomočno odločbo mogoče spremeniti samo na podlagi pravnih sredstev, določenih z zakonom, ki pa so le izredna pravna sredstva, določena v 16. poglavju ZUP, ali pa ustavna pritožba. Tožnica meni, da je podana kršitev pravil postopka po 4. točki prvega odstavka 233. člena ZUP, saj izpodbijana odločba ni bila izdana na podlagi pravnega sredstva in je bilo z njo prekršeno določilo četrtega odstavka 225. člena ZUP. Z izpodbijano odločbo je tako kršeno tudi načelo ne bis in idem, zaradi česar uveljavlja razloge po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnica izpostavlja, da ni zahtevala izpodbijane odločbe, ni izdala soglasja zanjo, zato je po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP nična, na kar mora paziti upravno sodišče po uradni dolžnosti. Tožnica meni, da je izpodbijana odločba nezakonita in protiustavna tudi zato, ker temelji na protiustavnem določilu četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, in sicer je določilo v nasprotju z 155. členom Ustave RS, saj ni nobene javne koristi, da novo določilo o podeljevanju koncesij učinkuje tudi za nazaj s tem, da je že podeljene koncesije za nedoločen čas skrajšalo na 15 let.

Povzetek navedb toženke

4Toženka vztraja na izpodbijani odločbi in poudarja, da je ZZDej-K kasnejši in specialni zakon, zato se ZUP v konkretni zadevi ne uporablja. Vztraja, da je pri izdaji izpodbijane odločbe ravnala zakonito, odločila v skladu z veljavno zakonodajo in predlaga zavrnitev tožbe s stroškovno sankcijo.

K I. točki izreka

O sodni presoji

5Dejansko stanje med strankama ni sporno, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji.

Tožba ni utemeljena.

6Tožnik s tožbo izpodbija odločitev toženke o spremembi koncesije, podeljene za nedoločen čas, v določen čas. Toženka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-K izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve ZZDej-K preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja lahko podaljša obdobje podelitve koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena ZZDej-K (vse četrti odstavek 41. člena ZZDej-K).

7Tožbeni očitek, da je četrti odstavek 41. člena ZZDej-K v nasprotju z določbami Ustave RS, ni utemeljen.

8Sodišče namreč pojasnjuje, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče RS) z odločbo U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS. Po tretjem odstavku 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe ustavnega sodišča obvezne. Ustavno sodišče RS je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne odločbe in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče, ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.¹ Sodišče je zato dolžno upoštevati razlago Ustavnega sodišča RS, zavzeto v zadevi U-I-193/19-14, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo, tožnik pa novih argumentov za zatrjevano ustavno neskladje ne zatrjuje.

9Zavezujoča je na podlagi navedenega tudi presoja Ustavnega sodišča RS, da ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave RS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je začel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K), torej je bil za začetek uporabe določbe določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana določba po presoji Ustavnega sodišča RS ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegla v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to po presoji Ustavnega sodišča RS še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.²

10Ustavno sodišče RS je presojalo tudi zatrjevano kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče RS v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj³. Po oceni Ustavnega sodišča RS je ureditev skladna tudi z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče RS je upoštevalo tudi relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja.⁴

11Glede na navedeno sodišče ne more slediti niti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave RS, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča RS presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. Kot je že Ustavno sodišče RS pojasnilo, gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, s tem pa ovrglo tudi tožničin očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

12Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki o kršitvi določb Zakona o splošnem upravnem postopku, saj je ZZDej-K specialni in kasneje sprejeti zakon, zato je utemeljen ugovor toženke, da se za sporno razmerje uporablja ZZDej-K.

13Sodišče je na podlagi obrazloženega po ugotovitvi, da je po pravilnem postopku toženka izdala pravilno in na zakonu utemeljeno izpodbijano odločbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

O II. točki izreka

14Sodišče je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka med drugim v primeru, če sodišče tožbo zavrne, kot je odločilo v tem upravnem sporu, odločilo, kot je razvidno iz II. točke izreka te odločbe.

¹ Glej Up-545/11, Up 544/11, tč. 11 in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.
² Tako Ustavno sodišče RS v U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 20217, 9. točka obrazložitve.
³ Tako Ustavno sodišče RS v U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 20217, 11. točka obrazložitve.
⁴ Tako Ustavno sodišče RS v U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 20217, 13. in 14.. točka obrazložitve.