UPRS Sodba IV U 134/2019-23

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Zreče št. 014-0012/2018-6 z dne 14. 12. 2018 ter odločba župana Občine Zreče št. 014-4/2019-9 z dne 11. 4. 2019 se odpravita in se zadeva pošlje v odločitev Ministrstvu za zdravje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v točki 1 izreka tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Občine Zreče št. 01400-0004/2007 z dne 28. 9. 2007 na področju ortodontske dejavnosti, in sicer se je čas trajanja koncesije spremenil iz nedoločenega časa v določen čas za obdobje 15 let, to je od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032. Odločila je še, da bo med tožnico in toženo stranko sklenjen v 30 dneh od pravnomočnosti te odločbe dodatek h koncesijski pogodbi, sicer velja ta odločba, ostala določila odločbe z dne 28. 9. 2007 ostanejo nespremenjena ter da posebni stroški postopka niso nastali (točke 2 do 4 izreka).

2V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je bila že predhodno izdana odločba o podelitvi koncesije z dne 28. 9. 2007, s katero je bila tožnici podeljena koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe na primarnem nivoju na področju ortodontske dejavnosti, in sicer za nedoločen čas. Nadalje je še navedeno, da je pri svoji odločitvi tožena stranka sledila Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K), posebej četrtemu odstavku 41. člena tega zakona, ki je 17. 12. 2017 stopil v veljavo.

3Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, pri čemer je kot pritožbeni razlog uveljavljala med drugim tudi ugovor stvarne nepristojnosti, saj je menila, da Občina Zreče ni stvarno pristojna odločati o spremembi koncesijske pogodbe tožnice, ki izvaja zdravstveno dejavnost na področju dentalne medicine – ortodontije. Namreč od leta 2014 dalje spada ta dejavnost v specialistično (sekundarno) raven dejavnosti in je v skladu z določbami Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) stvarno pristojno Ministrstvo za zdravje, da podeljuje in spreminja koncesijske odločbe in pogodbe. Drugostopenjski organ je njeno pritožbo zavrnil, med drugim je tudi ugotovil, da je prvostopenjsko odločbo izdal pristojni organ.

4Tožnica v tožbi ponovno uveljavlja že v pritožbi podani ugovor stvarne nepristojnosti tožene stranke za odločanje o spremembi koncesije tožnice. Pri tem se sklicuje tudi na odločitev Upravnega sodišča RS v zadevi št. I U 286/2016 z dne 16. 5. 2018. Meni, da je s tem podana absolutno bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Zato predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani odločbi odpravi. Poleg tega pa še v tožbi in dveh pripravljalnih vlogah navaja, da sta prvo- in drugostopenjska odločba tožene stranke nezakoniti, ker se z njima posega v pravico tožnice izvajati koncesijsko pravico za nedoločen čas, ki jo je že pridobila na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Določbo 41. člena ZZDej-K šteje za neustavno, ker učinkuje retroaktivno, kar je v nasprotju s 155. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Poleg tega meni, da sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z določbami 33., 49., 74. člena URS, pa tudi z 2., 155. in 158. členom URS, ter poudarja, da niti zakonodajalec v predlogu sprememb zakona niti tožena stranka nista utemeljila retroaktivnega posega v pridobljeno pravico in javnega interesa za takšno ureditev. Argumentacija, ki izhaja iz predloga zakona, po navedbah tožnice kaže na protiustaven poseg z retroaktivnimi učinki brez javnega interesa in brez nujnosti. Neobrazloženo je tudi obdobje podelitve koncesije, ki je določeno drugače kot pri lekarniški dejavnosti. Tožena stranka je posegla v pridobljene pravice tožnice in s tem kršila načelo pravne države in zaupanja v pravno varnost iz 2. člena URS ter posegla tudi v že navedene ustavne pravice. Tožnica sodišču predlaga, naj prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K pred Ustavnim sodiščem RS (v nadaljevanju Ustavno sodišče). Predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. V vlogah poudarja še, da se z izpodbijano odločbo nedopustno posega v ustavno zagotovljeno pravico koncesionarja do zasebne lastnine, saj se ta nanaša tudi na premoženjske pravice. Tožnica pojasnjuje, da se je zanašala na trajnost koncesijskega razmerja in je v skladu s tem oblikovala svoje poslovanje, predvsem investicijska vlaganja. Z določitvijo krajšega trajanja koncesijskega razmerja se je poseglo v svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev, ki jo na podjetniški ravni kot svobodno gospodarsko pobudo zagotavlja URS v prvem odstavku 74. člena.

5Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri izdanih odločbah in njunih obrazložitvah.

K I. točki izreka

6Tožba je utemeljena.

7V obravnavanem primeru je občinska uprava Občine Zreče izdala odločbo št. 01400-0004/2007 z dne 28. 9. 2007, s katero je tožnici podelil koncesijo na področju ortodontske dejavnosti. Sedaj izpodbijano odločbo o spremembi koncesijske odločbe je na prvi stopnji izdala občinska uprava tožene stranke, na drugi stopnji pa župan tožene stranke. Tožnica podaja ugovor stvarne nepristojnosti, saj meni, da to področje zdravstvene dejavnosti sodi (od leta 2014) v specialistično (sekundarno) raven dejavnosti in je zato v skladu z ZZDej tudi za spremembo koncesijske odločbe tožnice stvarno pristojno Ministrstvo za zdravje in ne tožena stranka.

8Skladno z drugim odstavkom 44. člena ZZDej koncesijo za opravljanje javne službe na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli ministrstvo, pristojno za zdravje, medtem ko v skladu s prvim odstavkom 44. člena ZZDej koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na primarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli občina s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje. V tretjem odstavku 2. člena ZZDej pa je določeno, da zdravstvena dejavnost na sekundarni ravni obsega specialistično ambulantno in bolnišnično dejavnost. Za razliko od sekundarne ravni pa zdravstvena dejavnost na primarni ravni obsega le osnovno zdravstveno dejavnost in lekarniško dejavnost (drugi odstavek 2. člena ZZDej). Po četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona.

9Zato je v obravnavani zadevi po oceni sodišča pomembno vprašanje, ali dejavnost ortodontije sodi v sekundarno ali v primarno raven dejavnosti, saj je od tega odvisno, ali je za spremembo koncesije stvarno pristojna tožena stranka ali Ministrstvo za zdravje. S podobnim vprašanjem se je ukvarjalo Upravno sodišče RS že v zadevi I U 286/2016 z dne 16. 5. 2018¹, kjer je ugotovilo, da predstavlja to vprašanje strokovno vprašanje, zato se je tam sodišče obrnilo na Ministrstvo za zdravje z vprašanji, ali gre po stališču ministrstva pri dejavnosti ortodontije za osnovno zdravstveno dejavnost ali za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni in če gre za dejavnost na sekundarni ravni, ali koncesije za opravljanje te dejavnosti podeljuje Ministrstvo za zdravje. Ministrstvo je odgovorilo, da glede na mnenje Razširjenega strokovnega kolegija za stomatologijo, upoštevajoč, da pacienti dostopajo do storitev čeljustne in zobne ortopedije na podlagi napotnice ter da zdravljenje opravljajo specialisti čeljustne in zobne ortopedije v specialistični ambulanti, smatra, da gre pri dejavnosti čeljustne in zobne ortopedije za sekundarno raven zdravstvene dejavnosti in glede na to tudi koncesije podeljuje ministrstvo na podlagi javnega razpisa za podelitev koncesije, kot to predvideva Zakon o javno-zasebnem partnerstvu. K odgovoru je ministrstvo priložilo tudi dopis Razširjenega strokovnega kolegija za stomatologijo, iz katerega je izhajalo, da je zobna in čeljustna ortopedija specialistična zobozdravstvena dejavnost. Paciente k specialistu zobne in čeljustne ortopedije napotijo izbrani osebni zobozdravniki. Glede na dejavnost zobne in čeljustne ortopedije, in sicer, da so pacienti k specialistom napoteni z napotnico, je razširjeni strokovni kolegij menil, da je treba ortodontijo uvrstiti na sekundarni nivo. Sodišče je tem razlogom sledilo in štelo, da je ortodontija sekundarna zdravstvena dejavnost, saj je menilo, da nima razlogov, da ne bi sledilo stališču Ministrstva za zdravje, ki je najbolj kompetentno za to, da določi kaj je primarna in sekundarna dejavnost, še zlasti zato, ker je to mnenje podprto z mnenjem stroke, to je Razširjenega kolegija za stomatologijo. V zadevi je bila vložena revizija, ki pa jo je Vrhovno sodišče RS zavrnilo s sodbo z dne 25. 11. 2020 v zadevi X Ips 34/2018 in ugotovilo, da gre pri dejavnosti ortodontije za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni.²

10Sodišče navedenemu stališču sledi in ugotavlja, da spada ortodontija v sekundarno raven dejavnosti ter da je torej tudi za spreminjanje koncesij na področju ortodontije (ne le za podeljevanje koncesij po ZZDej na istem področju) pristojno Ministrstvo za zdravje, skladno s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K.

11Ker pa je v konkretni zadevi izpodbijani akt namesto pristojnega organa izdala tožena stranka, navedeno predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka na podlagi 2. alineje prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 v zvezi s 1. alinejo drugega odstavka 237. člena ZUP.

12Sodišče je dolžno na stvarno pristojnost po uradni dolžnosti paziti ves čas postopka. Skladno s prvo točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi, če ga ni izdal pristojni organ. Nadalje je v tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 določeno, da če sodišče upravni akt odpravi, vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, v primeru iz prve točke prvega odstavka tega člena pa pošlje zadevo v odločitev pristojnemu organu, v konkretni zadevi Ministrstvu za zdravje.

13Sodišče je zato izpodbijano odločbo, ker o njej ni odločal pristojni upravni organ, posledično pa tudi z njo povezano drugostopenjsko odločbo, odpravilo na podlagi 1. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter bo zadevo poslalo v novo odločanje Ministrstvu za zdravje kot stvarno pristojnemu organu za odločanje v tej zadevi. V ponovljenem postopku je pristojni organ vezan na stališča sodišča glede uporabe pravil postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

14Ker je sodišče odločbi odpravilo zaradi absolutne bistvene kršitve pravil postopka, se do vseh preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

15Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu z 279. a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1. Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov (prvi odstavek 279 a. člena ZPP).

K II. točki izreka

16Ker je sodišče tožbi ugodilo in je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka ter je izpodbijani akt in drugostopenjski akt odpravilo, je presodilo, da mora tožena stranka skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Določilo drugega odstavka 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar z 22% DDV znaša 347,70 EUR. Ta znesek mora tožena stranka povrniti tožeči v roku 15 dni od izdaje te sodbe, v primeru zamude pa tudi z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka parcijskega roka dalje do plačila.

¹ V navedeni zadevi se je sicer podeljevala (in ne spreminjala) koncesija, vendar pa za isto zdravstveno dejavnost ortodontije.
² Glej 17. točko obrazložitve te odločbe Vrhovnega sodišča RS.