UPRS Sodba IV U 23/2019-24

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo o spremembi koncesijske odločbe je Občina Šentjur v odločbi o koncesiji št. 473-9/01-241 z dne 13. 5. 2005 spremenila točko 3. tako, da se glasi: »Koncesija se podeli za določen čas 15 let. Obdobje podelitve koncesije začne teči z dnem 17. 12. 2017.« Odločila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi pa pojasnjuje, da je bila A., d. o. o. 13. 5. 2005 z odločbo o podelitvi koncesije, št. 473-9/01-241, za nedoločen čas podeljena koncesija za opravljanje zasebne zdravstvene dejavnosti na področju medicine dela, prometa in športa ter splošne medicine v obsegu 100 % celotnega programa standardne ekipe za občane na območju Občine Šentjur. Izpostavlja spremembo četrtega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17, v nadaljevanju ZZDej-K), ki je podlaga za spremembo odločbe ter pojasnjuje, da bo po pravnomočnosti odločbe koncesionarju predlagana sklenitev aneksa h koncesijski pogodbi v skladu z odločbo. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije, veljajo določbe o spremembi koncesijske odločbe (četrti odstavek 41. člena ZZDej-K).

2Po pritožbi tožeče stranke je Župan Občine Šentjur kot drugostopenjski organ pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnil. Izpostavlja, da je bila odločba izdana po uradni dolžnosti na podlagi ZZDej-K. V zvezi z argumenti pritožnika o domnevni protiustavnosti pa napotuje na Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče).

3Tožeča stranka navaja, da je predmetna odločba nezakonita in naj se odpravi, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Izpostavlja, da je četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je podlaga za spremembo odločbe, protiustaven, saj učinkuje retroaktivno. Posega namreč v že pridobljeno pravico tožeče stranke izvajati koncesijsko pravico za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe o koncesiji, št. 473-9/01-241 z dne 13. 5. 2005, kar je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in torej nezakonito. Tožeča stranka meni, da je določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z Ustavo, in sicer z določbami: 33. člena (pravica do lastnine), 49. člena (pravica do svobode dela), 74. člena (svobodna gospodarska pobuda), 2. člena (načela pravne države), 155. člena (prepoved retroaktivnosti) in 158. člena (prepoved posega v pravnomočno razmerje). Z omejevanjem in posegom v že pridobljeno pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas, se pravzaprav odvzema pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam in istočasno posega v že pridobljeno pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude ter lastnine tožeče stranke, katere pravica do izvajanja dejavnosti ji je bila podeljena za nedoločen čas. Pripominja, da niti zakonodajalec niti tožena stranka v obrazložitvi predmetne odločbe nista obrazložila ali utemeljila niti legitimnosti posega v pridobljeno pravico niti nista obrazložila javnega interesa za takšno ureditev. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Ker je odslej obdobje koncesije nejasno, doslej pa je tožeča stranka vedela, da bo pravico lahko izvajala za nedoločen čas, je ogrožena pravica do svobode dela, svobodne gospodarske pobude in pravica do dostopa do zdravstvenih storitev. Ker po 15 letih koncesionar nima več podlage, da bi opravljal dejavnost in izvajal zdravniško službo ter za svoje delo prejel plačilo, pomeni to poseg v pravico do eksistence (redna mesečna plača) ter pravico do lastnine (povsem nepotrebni mu postanejo oprema, prostor, kar vse je moral zagotoviti, kot pogoj, da je sploh lahko pričel izvajati dejavnost) in s tem kršitev pravice do lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Protokola št. 1 k EKČP.

4V nadaljnjih vlogah se je tožeča stranka izjavila o sodbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 in meni, da Ustavno sodišče ni upoštevalo pravice do svobodne gospodarske pobude, določene v 74. členu Ustave, ter izpostavlja, da ni izvedlo ustavnega testa sorazmernosti. Ureditev, da je podaljšanje koncesijskega razmerja odvisno izključno od izjave in volje javnega zdravstvenega zavoda, ki deluje na območju izvajanja koncesije določenega koncesionarja, krši pravico do svobodne gospodarske pobude in pravila varstva konkurence na trgu izvajanja zdravstvene dejavnosti. Izvajalca (javni zavod in koncesionar) sta namreč v izrazito neenakem položaju. Opozarja, da predmet te presoje ni bila skladnost spremembe ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. ter 158. člena Ustave, vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da sodišče pri Ustavnem sodišču ponovno sproži presojo ustavnosti te zakonske določbe. Opozarja na stališča Evropske Komisije in sodbe Sodišča Evropske unije, ki izvajalce zdravstvenih storitev obravnavajo kot gospodarske subjekte na trgu zdravstvenih storitev in jih štejejo za podjetja. Opozarja, da je zakonodajalec kljub opredelitvi opravljanja zdravstvenih storitev kot nepridobitne dejavnosti v 3. členu Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej), to ovrgel že z določbo 42. člena ZZDej. Tak zaključek izhaja tudi iz dejstva, da si pacienti svobodno izbirajo zdravnika, in nenazadnje iz odločbe št. U-I-194/17, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej-K. Varstvo konkurence ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak kot je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 pojasnilo Ustavno sodišče, tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev v okviru te javne zdravstvene mreže.

5Tožena stranka meni, da so navedbe tožeče stranke neutemeljene, saj je bila izpodbijana odločba izdana v skladu z veljavnimi predpisi, in sicer četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki toženi stranki nalaga, da po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije. Poudarja, da je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno in dejansko stanje pravilno ugotovljeno. Glede morebitne protiustavnosti določbe ZZDej-K napotuje na presojo Ustavnega sodišča. Dodaja še, da tudi resorno ministrstvo stoji na stališču doslednega izvajanja četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K.

K I. točki izreka

6Tožba ni utemeljena.

7V obravnavani zadevi gre za spremembo odločbe o koncesiji, podeljene za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas. Tožena stranka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K. Navedena določba pravi, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja, podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

8Med strankama ni sporno relevantno dejansko stanje, torej, da je bilo tožeči stranki z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije na način, da je namesto za nedoločen čas podeljena za določen čas, torej obdobje 15 let. Sporno pa je pravno vprašanje, ali lahko tožena stranka svojo odločitev opre na zgoraj citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po mnenju tožeče stranke v nasprotju z več določbami Ustave.

9Naslovno sodišče je v istovrstni zadevi na podlagi 156. člena Ustave prekinilo postopek odločanja (IV U 13/2019) in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom Ustave, posledično pa tudi v neskladju z 2. členom Ustave.

10Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-193/19-14 s 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče je svojo presojo omejilo le na prvo poved, izpodbijane določbe, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K. Presodilo je, da izpodbijana ureditev ne nasprotuje prvemu odstavku 155. člena Ustave, ki prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved pa tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev (lahko tudi ponavljajoče se) skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno (negotia pendentia). Na ugotovitev, da v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta pravno razmerje še ni bilo zaključeno, ne vpliva okoliščina, da je bila izdana odločba o podelitvi koncesije in da je ta pravnomočna. Pravnomočna odločba o podelitvi neke pravice, četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe).

11Ustavno sodišče pa je v citirani odločbi opravilo tudi presojo z vidika načela zaupanja v pravo, kot enega izmed načel pravne države (2. člen Ustave). V obravnavanem primeru je Ustavno sodišče presodilo, da je treba javnemu interesu varstva konkurence, ki je ustavno zagotovljena vrednota, med javnimi zavodi in koncesionarji na eni strani ter med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji na drugi strani, dati prednost pred spremembo pravnega položaja koncesionarjev. Ugotovilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve. Četudi je bila sprememba uvedena brez določitve posebnega prehodnega obdobja, je treba upoštevati, da ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Menilo je še, da je bila sprememba z vidika koncesionarjev relativno predvidljiva. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, ki velja od 7. 3. 2007, je v prvi alineji 153. člena ukinil možnost podeljevanja koncesij za nedoločen čas po Zakonu o zavodih (v nadaljevanju ZZ), pa tudi na ravni Evropske unije je bila 26. 2. 2014 sprejeta Direktiva 2014/23/EU, ki prav tako preprečuje podeljevanje koncesij za nedoločen čas. Poudarja tudi, da je novo koncesijsko obdobje relativno dolgo in ga je mogoče še podaljšati. Ustavno sodišče je zato presodilo, da izpodbijana ureditev v skladu z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave (ta zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga)¹.

12Glede na zgoraj povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. To pa posledično tudi pomeni, da izpodbijani odločitvi ni mogoče očitati napačne uporabe materialnega prava. Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, je s tem dejansko ovrglo tudi tožnikov očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanje predpisa za nazaj, če se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.

13Tožeča stranka graja odločitev Ustavnega sodišča in meni, da ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Vendar pa Upravno sodišče ne more ocenjevati odločbe Ustavnega sodišča, ker so odločbe Ustavnega sodišča obvezne (tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču) in ne zavezuje le zakonodajalca temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče, ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.² Sodišče je bilo torej v tej zadevi dolžno upoštevati razlago Ustavnega sodišča, podano v zadevi U-I-193/19-14, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. Sodišče ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti. Dolžno pa se je opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, kar je v tej sodbi storilo.

14Sodišče zavrača nadaljnje navedbe tožeče stranke, da nova ureditev posega v pravico do varstva lastnine po 33. členu Ustave in pravico do premoženja po 1. členu Prvega protokola k EKČP. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino, ki jo ta člen varuje. Z 41. členom ZZDej-K tožeči stranki koncesija ni bila odvzeta in ni bil zožen njen dosedanji obseg. Tako je potrebno zavrniti trditev, da gre za ukrep, ki je primerljiv z razlastitvijo in zato ni mogoč brez nadomestila. ZZDej-K pa sicer po poteku 15 let omogoča podaljšanje koncesije. Če ji koncesija ne bo podaljšana, lahko tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost.

15Sicer pa 44.f člen ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Potrebno pa je poudariti, da je tudi Ustavno sodišče v svoji obrazložitvi U-I-193/2019-14 omenilo, da je pri presoji učinka trajanja tega obdobja na možnost koncesionarjev, da si povrnejo začetne in naknadne naložbe ter pridobijo dobiček, treba upoštevati tudi dejstvo, da koncesije za nedoločen čas od leta 2007 naprej niso več mogle biti podeljene, tako da bodo take koncesije ob izteku obdobja 15 let po uveljavitvi ZZDej-K trajale najmanj 25 let.³ Kot je razvidno iz spisa, je bila konkretna koncesija podeljena v letu 2005, kar pomeni, da bo ob izteku tega obdobja leta 2032 trajala 27 let.

16Glede očitka o kršitvi 74. člena Ustave je ugotoviti, da je Ustavno sodišče že samo obrazložilo v 11. točki odločbe U-I-193/19-14, da je varstvo konkurence oziroma preprečevanje omejevanja konkurence že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave. Izpostavlja, da iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki upravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine.⁴ Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj na trgu trajno zagotovljen⁵. Iz zakonodajnega gradiva pa izhaja še drug zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je Ustavno sodišče v dosedanji ustavnosodni presoji prav tako že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Predlagatelj glede teh dveh zakonodajalčevih ciljev navaja, da naj bi si bila med seboj v nasprotju. Vendar temu očitku ni mogoče slediti. Zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji.

17Tožeča stranka navaja, da se ji s spremembo omejuje svoboda sprejemanja gospodarskih odločitev in svoboda razpolaganja s presežki prihodkov, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-194/2017-21 z dne 15. 11. 2018, v kateri je Ustavno sodišče podalo razlago v smeri kategorizacije zdravstvene dejavnosti kot gospodarske dejavnosti. Res je, da je v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, Ustavno sodišče v odločbi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave. Ob tem pa je pripomniti, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (U-I-255/01 s 25. 9. 2003, 5. točka).

18Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po Ustavi, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj Ustava sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi.⁶ V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. To izhaja tudi iz predloga zakona, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona - tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način - saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi⁷.

19Ustavno sodišče je v odločbah št. U-I-194/17 in U-I-193/19 poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih, ustavno dopusten. Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena ZZ). Zavod je javni zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena ZZ). Ustavno sodišče v zadevi U-I-194/17 z 15. 11. 2018 za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena ZZDej v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si torej ustanovitelji (za razliko od koncesionarjev) morebitnega presežka ne morejo deliti, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnik, ni neustavna.

20Sodišče zavrača trditve, da je kršen 74. člen in 14. člen Ustave, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. O podaljšanju koncesije torej ne odloča koncedent na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. O tem, ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod, bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent.

21Tožeča stranka se sklicuje še na poseg v svobodo dela (49. člen Ustave), češ da je zagotovila ustrezen kader, prostore ter opremo za izvajanje zdravstvene dejavnosti, ki pa bo po poteku koncesije zanj neuporabna. Po presoji sodišča trditev, da sporna določba 16. člena ZZDej-K po izteku koncesije preprečuje nadaljnje opravljanje poklica, ne drži. Ne zgolj zato, ker je tožeča stranka pravna oseba in kot taka ni nosilka osebnostnih pravic, med katere sodi svoboda dela, ampak tudi zato, ker bodo pri njej zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožeča stranka ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo morala tožeča stranka, tj. pri njej zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svobode dela (49. člen Ustave) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost⁸ in še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi⁹, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.¹⁰ To pa je tisto, kar dejansko zatrjuje tožeča stranka, tj. da (v primeru nepodaljšanja koncesije) ne bo mogla več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način, kot ga bo opravljala v času njenega trajanja. Po presoji sodišča pa tudi Splošna deklaracija o človekovih pravicah in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah stalnosti dela ter njegovo opravljanje na enaki podlagi in na enak način ne zagotavljata, saj vsebinsko določata enako kot Ustava.

22Tožeča stranka ne pojasni, na kakšen način naj bi določba 51. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo ipd., uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (2. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati. Tožeča stranka tudi nima zatrjevanega javnega pooblastila iz 121. člena Ustave, saj se ta nanaša na izvrševanje upravnih funkcij, v to pa koncesija na področju zdravstvene dejavnosti ne sodi, saj je koncesija pooblastilo za opravljanje javne zdravstvene službe.

23Ker je glede na vse navedeno izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

Glede neoprave glavne obravnave

24Sodišče v zadevi ni razpisalo glavne obravnave, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu s 279. a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1. Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov (prvi odstavek 279 a. člena ZPP). Dodati pa je še, da dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, med strankama ni sporno, in sicer, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožeči stranki z odločbo podeljena koncesija za nedoločen čas. Sporna so izključno pravna vprašanja. Kadar pa je dejansko stanje med strankama nesporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

K II. točki izreka:

25Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Obrazložitev 10., 11. in 12. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-193/19-16 z dne 6. 5. 2021.
² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-545/11, Up 544/11, 11. točka obrazložitve in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.
³ Glej opombo 13 v navedeni odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19-14.
⁴ Tako 11. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-193/19-16 z dne 6. 5. 2021 in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013, 48. točka obrazložitve.
⁵ Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007, 19. točka obrazložitve.
⁶ Tako R. Zagradišnik v: L. Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, str. 1041-1042.
⁷ Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.
⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. točka obrazložitve.
⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-300/90, Up-1466/09, 6. točka obrazložitve.
¹⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/15 z dne 18. 5. 2017, 22. točka obrazložitve.