UPRS Sodba IV U 151/2020-35

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za infrastrukturo št. 0141-20/2016-26 (02731425) z dne 26. 10. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino vlogo za izdajo odločbe o prenosu rudarske pravice s A. A. za izkoriščanje mineralne surovine na pridobivalnem prostoru ... (1. točka izreka), ter ugotovila, da v postopku ni bilo posebnih stroškov (2. točka izreka).

2V obrazložitvi navaja, da je o tožničini vlogi z dne 17. 5. 2017 za prenos rudarske pravice za gospodarsko izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen – dolomit na navedenem pridobivalnem prostoru odločila že z odločbama z dne 7. 8. 2017 in 10. 8. 2018, ki sta bili obe odpravljeni s sodbama tega sodišča. V ponovnem postopku je vpogledala v rudarsko knjigo in ugotovila, da na navedenem pridobivalnem prostoru ne obstoji rudarska pravica, katere prenos tožnica predlaga s svojo vlogo. Vlogo je zato zavrgla ob sklicevanju na 2. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožeča stranka se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej se sklicuje na sodbi IV U 155/2017 in IV U 146/2018, s katerima je sodišče odpravilo do sedaj izdani zavrnilni odločbi in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Navaja, da je sodišče v drugi sodbi ugotovilo, da je A. A. še vedno nosilec rudarske pravice in da ta pravica ni ugasnila z izbrisom samostojnega podjetnika A. A. iz poslovnega registra, ne prenehala 7. 3. 2002, temveč v skladu s koncesijsko pogodbo in aneksom velja do 10. 12. 2021. Toženki očita, da odločitve sodišča ni spoštovala in da v ničemer ni obrazložila odstopa od stališča sodišča.

4Trdi, da vpisi v rudarsko knjigo po določbah Zakona o rudarstvu (ZRud-1) nimajo oblikovalnega učinka in da je pravni temelj za obstoj rudarske pravice pravnomočna odločba ali koncesijska pogodba, nepravilen izbris te pravice iz rudarske knjige pa pomeni le, da je knjiga nepopolna. Navaja, da izpodbijani sklep ne vsebuje presoje, kateri pogoj za prenos rudarske pravice iz 51. člena ZRud-1 ni izpolnjen, zato se ga ne da preizkusiti, poleg tega pa ji toženka ni omogočila, da se pred izdajo sklepa opredeli do njenega novega naziranja.

5Trdi, da je A. A. vse do 10. 12. 2021 še vedno nosilec koncesije in rudarske pravice in da so izpolnjeni tudi ostali pogoji za njen prenos. Glede na dosedanje ravnanje toženke sodišču predlaga, naj samo odloči o stvari tako, da ugodi vlogi za izdajo odločbe o prenosu rudarske pravice, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek, ki naj ji naloži tudi povračilo stroškov postopka.

6Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je bila po 105. členu Zakona o rudarstvu (ZRud/99) sklenjena koncesijska pogodba s koncesionarjem A. A. s. p., ki je bil 30. 12. 2014 izbrisan iz poslovnega registra. Pojasnjuje, da je bila rudarska pravica podeljena ob upoštevanju dovoljenja za izkoriščanje mineralne surovine po prejšnjih predpisih. Takšno dovoljenje je imel A. A., ki je vlogo za podelitev rudarske pravice vložil ter pravico izvajal in mineralno surovino izkoriščal kot samostojni podjetnik. Ob sklicevanju na 51. in 60. člen ZRud-1 navaja, da je rudarska pravica ugasnila, ker v roku enega leta po izbrisu A. A. s. p. iz poslovnega registra ni bila prenesena na drug subjekt, niti ni bila v tem roku vložena vloga za prenos.

7V nadaljevanju je tožnica vložila tri pripravljalne vloge, v katerih med drugim še navaja, da je toženkin odgovor na tožbo prepozen, da je v nasprotju s stališčem Upravnega sodišča v sodbi IV U 146/2018, da se ne nanaša na razloge izpodbijanega sklepa in da z njim toženka ne more odpraviti pomanjkljivosti izpodbijanega sklepa. Trdi, da je na podlagi 105. člena ZRud/99 dovoljenje, ki ga je imel A. A., nadomeščalo odločbo o izboru nosilca rudarske pravice, da je bila na tej podlagi rudarska pravica podeljena B. A., ki je s pravico razpolagal kot fizična oseba in v skladu s tem z Vlado RS sklenil koncesijsko pogodbo, ki velja do 10. 12. 2021. Meni, da so izpolnjeni pogoji za odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije in da narava stvari ni ovira za meritorno odločitev, podatki spisa pa za to dajejo zadostno podlago.

8Toženka v svoji pripravljalni vlogi med drugim zavrača očitke o arbitrarnosti in o nespoštovanju sodnih organov. Meni, da navedba sodišča o obstoju rudarske pravice v obrazložitvi ni zavezujoča, saj obrazložitev ni postala dokončna in pravnomočna, poleg tega se s sodiščem v tem delu ne strinja. Navaja, da v letu 2016, ko je bila vložena prva vloga za prenos, predmet prenosa ni več obstajal, zato je tožničino vlogo že takrat zavrgla. Enako na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP velja za izpodbijani sklep, saj tožnica s svojo vlogo ni uveljavljala kakšne svoje pravice ali pravne koristi. Trdi, da je njena vloga vložena s strani neupravičene osebe in prepozna.

Dokazni sklep

9Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in naslednje listine v sodnem spisu: sklep z dne 26. 10. 2020, odgovor pooblaščenca Geološkega zavoda Slovenije z dne 10. 1. 2020, sodbo IV U 146/2018 z dne 16. 9. 2020, dopis Geološkega zavoda Slovenije z dne 15. 5. 2020, odločbo toženke z dne 24. 8. 2018.

10Sodišče je zavrnilo dokazne predloge z vpogledom v listine, ki jih tožnica predlagala v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, saj je bilo o tem predlogu že odločeno s sklepom z dne 10. 12. 2020. Dokazni predlog z vpogledom v listine, ki so nastale po izdaje izpodbijane odločbe, je zavrnilo kot nedovoljeno tožbeno novoto na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Dokazni predlog z vpogledom v elektronski sporočili z dne 18. 8. 2016 in z zaslišanjem tožnice pa je zavrnilo kot nerelevanten iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju.

11Dokazne predloge toženke, ki presegajo vpogled v upravni spis zadeve, je kot nerelevantne zavrnilo. V sporu o zakonitosti upravnega akta toženka namreč lahko z odgovorom na tožbo pojasnjuje razloge za izpodbijano odločitev, ne more pa teh razlogov dopolnjevati, zato v upravnem sporu ne more predlagati izvedbe dokazov, ki niso bili podlaga za izpodbijano odločitev.

K I. točki izreka:

12Tožba je utemeljena.

13Z izpodbijanim sklepom je toženka tretjič odločila o tožničini vlogi z dne 17. 5. 2017 za prenos rudarske pravice s A. A. Z odločbama z dne 7. 8. 2017 in z dne 10. 8. 2018 je tožničino vlogo kot neutemeljeno zavrnila, z izpodbijanim sklepom pa jo je na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla.

14Odločitev o zavrženju je toženka sprejela na podlagi ugotovitve, da rudarska pravica na pridobivalnem prostoru ... ni vpisana v rudarski knjigi.

15Rudarska knjiga je po drugem odstavku 13. člena ZRud-1 javna knjiga, kar pa pomeni le, da ima vsakdo pravico pregledovati podatke v tej knjigi, ne pa tudi, da so za obstoj rudarske pravice pravno odločilni vpisi v to knjigo. Vpisi v rudarsko knjigo namreč po določbah ZRud-1 nimajo oblikovalne (konstitutivne) narave, zato z vpisom vanjo ne nastane rudarska pravica, niti ta pravica ne preneha z izbrisom iz nje. To izhaja iz drugega odstavka 15. člena ZRud-1, po katerem se vpisi in izbrisi v rudarski knjigi izvajajo na podlagi pravnomočnih odločb in drugih aktov, ki se v skladu s tem zakonom izdajajo za pridobitev, odvzem, ugasnitev in prenehanje rudarske pravice za raziskovanje oziroma izkoriščanje. O tem, da se z vpisi v rudarsko knjigo ne odloča o materialnopravnih pravicah koncesionarjev, pa se je v sklepu I Up 11/2019 izreklo tudi že Vrhovno sodišče RS.

16V obravnavani zadevi je obstoj rudarske pravice že ves čas sporen, in sicer je med strankama sporno, ali je nosilec rudarske pravice na pridobivalnem prostoru ... A. A. in zato ta pravica še obstaja ali pa je to pravico imel A. A. s. p., ki je bil 30. 12. 2014 izbrisan iz poslovnega registra, in je zato pravica ugasnila iz razloga po 3. točki prvega odstavka 60. člena Zrud-1. Glede na navedeno pa ob upoštevanju pojasnjene pravne narave vpisov v rudarsko knjigo toženka ni imela pravne podlage za to, da svojo odločitev opre zgolj na podlagi vpisa v rudarski knjigi, temveč bi se morala vsebinsko opredeliti do obstoja rudarske pravice glede na listine, ki so po zakonu relevantne za njen obstoj.

17Ker toženka navedenega ni storila, temveč se je oprla zgolj na podatek iz rudarske knjige, je zmotno uporabila določbe ZRud-1 o rudarski knjigi. Ker v posledici te kršitve o tožničini vlogi ni odločila vsebinsko, temveč jo je na podlagi 2. točke 129. člena ZUP zavrgla, pa je zagrešila tudi bistveno kršitev pravil postopka (kar tožnica uveljavlja z očitki o neobrazloženosti izpodbijanega sklepa, kršitvi pravice do izjave in odstopu od stališč sodišč v dosedanjem postopku).

18Organ zahtevo po prvem odstavku 129. člena ZUP namreč zavrže, če niso izpolnjene procesne predpostavke za njeno vsebinsko obravnavanje. Po 2. točki navedene določbe ZUP¹ to lahko stori, če stranka ne trdi, da pravico uveljavlja v svojem imenu, ali če vložnik sploh ne more biti stranka, ker nima ustrezne pravne sposobnosti. Po tej določbi ZUP pa je zavrženje mogoče tudi v primeru, če vlagatelj v svoji zahtevi uveljavlja priznanje določene pravice (ali pravnega interesa), ki mu po materialnih predpisih očitno ne pripada. Za tako očitnost gre, če je to razvidno že na prvi pogled iz same zadeve.²

19V obravnavanem primeru ne gre za nobeno od naštetih situacij, ki jih je mogoče subsumirati pod določbo 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Tožnica namreč pravico uveljavlja zase, saj zahteva, da se nanjo prenese rudarska pravica. V zadevi tudi ni sporno, da ima tožnica pravno subjektiviteto. Prav tako pa ni očitno, da ji pravica, ki jo uveljavlja, po materialnih predpisih ne pripada, saj je bila toženkina odločitev o zavrnitvi tožničine vloge, kot toženka sama navaja v izpodbijanem sklepu, v upravnem sporu doslej že dvakrat odpravljena. Kot izhaja iz navedb obeh strank in podatkov upravnega spisa, je med strankama očitno sporno, ali predmet prenosa, ki ga s svojo vlogo uveljavlja tožnica, to je rudarska pravica na navedenem pridobivalnem prostoru, še obstaja. To pa nedvomno narekuje vsebinsko obravnavo tožničine vloge, ne pa zavrženje vloge po navedeni določbi ZUP.

20Tožnica utemeljeno uveljavlja, da toženka razlogov izpodbijanega sklepa ne more dopolnjevati z navedbami v upravnem sporu. Razlogi za sprejeto odločitev morajo biti namreč navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Z dopolnjevanjem razlogov, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, pa bi bila tožniku tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva. Odgovor na tožbo je zato namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijanem aktu, ne pa saniranju njegove pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti. Glede na to, da je toženka z izpodbijanim sklepom tožničino vlogo zavrgla na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, pravilnosti in zakonitosti svoje odločitve torej ne more utemeljevati z razlogi, ki presegajo ta pravni okvir.

21Glede na navedeno je izpodbijana odločba nezakonita, zato je bilo treba tožbi ugoditi. Sodišče pa ni sledilo tožbenemu predlogu naj samo odloči o stvari v sporu polne jurisdikcije, saj za to niso izpolnjeni zakonski pogoji.

22Upravni spor je primarno spor o zakonitosti upravnega akta, zoper katerega tožnik uveljavlja sodno varstvo. Predmet upravnega spora v obravnavanem primeru je odločitev o zavrženju tožničine vloge, tj. sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Zato je lahko predmet upravnega spora glede tega le presoja zakonitosti te odločitve, tj. zakonitosti preizkusa procesnih predpostavk, in ne pravica, ki jo tožnica uveljavlja z vlogo v upravnem postopku, saj o njej z izpodbijanim upravnim aktom ni bilo odločeno po vsebini. V takem primeru tožnikova pravica ne postane predmet upravnega spora niti, če tožnik s tožbo v upravnem sporu sam predlaga odločitev o njej. Če bi sodišče kljub temu samo odločilo o pravici, bi bil presežen okvir konkretnega upravnega spora. Tako stališče o omejitvi sodišča pri odločanju v sporu polne jurisdikcije v primeru, ko je izpodbijan sklep o zavrženju strankine zahteve, je Vrhovno sodišče zavzelo v sklepu X Ips 117/2020 z dne 11. 2. 2021.

23Po presoji sodišča navedene omejitve v konkretnem primeru ne spremeni niti dejstvo, da se tudi toženka strinja s tožničinim predlogom, naj sodišče o zadevi odloči meritorno. Okvir konkretnega upravnega spora je namreč toženka sama začrtala s tem, ko o tožničin vlogi ni odločila vsebinsko, temveč jo je zavrgla.

24K navedenemu sodišče še dodaja, da je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 117/2020 še pojasnilo, da omejitev sodišča pri odločanju o pravici sami izhaja iz načela delitve oblasti. Izhajajoč iz tega načela upravni spor ne more pomeniti nadomestnega odločanja sodišč v upravnih zadevah in s tem prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti. Ker je torej v tem primeru predmet upravnega spora sklep o zavrženju zahtevka in ne upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o pravici, ki jo stranka s svojo vlogo uveljavlja, to je o prenosu rudarske pravice, sodišče nima pooblastila za odločitev o tej upravni stvari. Če bi kljub temu sodišče vsebinsko odločilo o tožničini zahtevi, ne da bi bila ta prej predmet izpodbijanega upravnega akta, bi odločilo o stvari iz pristojnosti upravnega organa.

25Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo toženki vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), ne da bi presojalo navedbe strank, ki presegajo izpodbijano odločitev o zavrženju tožničine vloge. Prav tako ni izvedlo v zvezi s temi navedbami predlaganih dokazov, saj ti iz enakih razlogov za odločitev niso bili pravno pomembni.

26Na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 je toženka v ponovnem postopku o tožničini vlogi dolžna odločiti v 30 dneh od prejema sodbe. Sodišče poudarja, da je toženka na podlagi izrecne določbe četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, kot jih je sodišče zavzelo v tej sodbi. Zmotno in v nasprotju z zakonom je zato njeno stališče, da obrazložitev sodbe, s katero je tožbi ugodeno in zadeva vrnjena toženki v ponoven postopek, zanjo ni zavezujoča. To je v sklepih X Ips 16/2020 z dne 9. 9. 2020 in X Ips 18/2021 z dne 5. 5. 2021 poudarilo tudi Vrhovno sodišče.

K II. točki izreka:

27Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnico v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 385 evrov, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 evrov. Stroške ji je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Točka 2 prvega odstavka 129. člena ZUP določa: Organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka.
² Gl. Erik Kerševan v Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 27-28, ki kot tak očiten primer navaja osebo, ki pri dvajsetih letih vloži zahtevo za starostno pokojnino.