UPRS Sodba IV U 211/2019-22

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami št. 0611-3823/2016-41 z dne 16. 7. 2019 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka tega roka dalje do plačila.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da tožnik na delovnem mestu direktorja - poveljnika javnega zavoda Poklicna gasilska enota A. do izpolnitve pogojev za poklicnega gasilca, tj. do zaključenega izobraževanja po programu za poklicne gasilce v gasilski šoli, v Poklicni gasilski enoti A. poklicno ne sme opravljati operativnih nalog gasilstva, tj. gašenje in reševanje ob požarih, prometnih, okoljskih oziroma ekoloških in industrijskih nesrečah, zaščita in reševanje oseb in premoženja ob naravnih in drugih nesrečah, požarna straža ter druge splošne reševalne naloge, intervencije in preventivne in operativne naloge v zvezi z varstvom pred požarom (1. točka izreka). Kot rok za izvršitev odločbe je določil naslednji dan po prejemu odločbe (2. točka izreka), tožniku pa je naložil, da ga mora o izpolnitvi pogojev za poklicnega gasilca takoj pisno obvestiti (3. točka izreka). Odločil je še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) ter ugotovil, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tožnik, ki je diplomiran obramboslovec, od 1. 6. 2006 opravlja naloge direktorja - poveljnika javnega zavoda Poklicna gasilska enota A. in je 23. 2. 2016 opravil strokovni izpit za predstojnika gasilske enote, kot je opredeljen v 8.b členu Pravilnika o strokovnih izpitih poklicnih gasilcev (v nadaljevanju Pravilnik), ne pa tudi strokovnega izpita za poveljnika ali operativnega vodjo gasilske enote po 8.a členu tega Pravilnika. Poklicni gasilec, ki kot operativni vodja ali poveljnik vodi operativno delo v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije in izpolnjuje pogoje, ki so zanj predpisani v petem odstavku 13. člena Zakona o gasilstvu (v nadaljevanju ZGas), pa mora izpolnjevati tudi pogoje, ki so za poklicnega gasilca predpisani v drugem odstavku tega člena. Da je oseba lahko poklicni gasilec, mora torej zaključiti izobraževanje v gasilski šoli, tega pogoja pa tožnik tudi ne izpolnjuje.

3Prvostopenjski organ pojasnjuje, da je odločba izdana v ponovnem postopku, po tem, ko je naslovno sodišče s sodbo IV U 75/2017 z dne 22. 5. 2019 odpravilo njegovo prejšnjo odločbo in mu vrnilo zadevo v ponovni postopek, ker je presodilo, da so pogoji za opravljanje dela poveljnika v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije določeni zgolj v petem odstavku 13. člena ZGas. Vendar se prvostopenjski organ tudi tokrat ne strinja s stališčem sodišča. Zato zavrača uporabo 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), češ da je Vrhovno sodišče že večkrat sprejelo stališče, da je mogoče od te zahteve tudi odstopiti in odločiti v nasprotju z napotki sodišča, če so razlogi povezani z načelom zakonitosti. Takšen je tudi obravnavani primer, saj bi organ kršil materialne predpise, če bi sledil napotkom Upravnega sodišča RS.

4Sodišče namreč po prepričanju tožene stranke zmotno meni, da je poklicni gasilec vsakdo, ki je delavec v gasilski enoti, kar naj bi izhajalo iz 3. točke 5. člena ZGas, saj bi bile v primeru tako poenostavljene razlage poklicni gasilci tudi tajnice, snažilke in administrativni delavci. Citirana določba 3. točke 5. člena ZGas je vključena med splošne določbe, specialne določbe pa derogirajo splošne. Njen namen ni v tem, da bi določala pogoje za poklicnega gasilca, ampak da poklicnega in prostovoljnega gasilca umesti v eno od obeh vej. Namen zakonodajalca, da oseba ne postane poklicni gasilec zgolj z zaposlitvijo v poklicni gasilski enoti, izhaja tudi iz obrazložitve razlogov za sprejem sprememb in dopolnitev ZGas, in sicer je bil razlog za spremembo povišanje strokovne izobrazbe. Primerja zahtevnost dela poklicnega gasilca z vojakom in policistom. Strokovna usposobljenost za poklicno opravljanje operativnih nalog gasilstva se lahko pridobi le z uspešno zaključenim programom usposabljanja za poklicne gasilce v gasilski šoli. Tudi iz Pravil gasilske službe izhaja, da je poklicni gasilec operativni gasilec, operativni gasilec pa je oseba, ki poklicno ali prostovoljno opravlja naloge gasilstva in je strokovno usposobljena za te naloge, izpolnjuje predpisane psihofizične in zdravstvene zahteve ter druge pogoje, je podpisala pristopno izjavo in ima gasilsko izkaznico. Nadalje Pravilnik v 8.a in 8.b členu ločuje strokovni izpit za poveljnika ali operativnega vodjo gasilske enote ter strokovni izpit za predstojnika gasilske enote. Delovni mesti direktorja in poveljnika poklicne gasilske enote lahko primerjamo z delovnima mestoma direktorja in strokovnega direktorja bolnišnice, ki je zdravnik.

5Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Pritrjuje stališču prvostopenjskega organa in navaja, da četrti in peti odstavek 13. člena ZGas izrecno določata, da naloge operativnega vodje ali poveljnika v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije lahko opravlja le poklicni gasilec in ne katerakoli oseba. Sklicuje se na različne metode razlage, iz katerih izhaja, da je poklicni gasilec lahko le oseba, ki ima zaključeno izobraževanje v gasilski šoli. Strinja se, da tožnik izpolnjuje pogoje za delovno mesto direktorja Poklicne gasilske enote A. Ne strinja pa se s tem, da naj bi tožnik izpolnjeval tudi pogoje za delovno mesto poveljnika te gasilske enote, saj nima zaključenega izobraževanja v gasilski šoli, kar je predpogoj za pridobitev statusa poklicnega gasilca glede na ZGas in druge pravne akte.

6Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je tožena stranka pri izdaji izpodbijanega akta ravnala v nasprotju z jasnimi materialnopravnimi stališči Upravnega sodišča. Ker je ravnala v nasprotju s četrtim in petim odstavkom 64. člena ZUS-1, tožnik predlaga, da sodišče zaradi bistvene kršitve pravil in nepravilne uporabe materialnega prava v zadevi meritorno odloči, tako da tožbi ugodi in odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

7Tožnik zatrjuje, da izpolnjuje pogoje za opravljanje operativnih nalog gasilstva, ki jih določa peti odstavek 13. člena ZGas. Po tej določbi za poveljnika poklicne gasilske enote ni pogoj uspešno zaključeno izobraževanje v gasilski šoli po programu za poklicne gasilce. Ta pogoj ni določen niti v četrtem odstavku 13. člena ZGas, ki določa pogoje za poklicnega gasilca, ki vodi operativno delo v poklicni gasilski enoti. Poleg tega v ZGas ni določeno, da sta poslovodna funkcija in vodenje strokovnega dela ločeni niti ni to določeno v Odloku o ustanovitvi Poklicne gasilske enote Celje. Izpodbijana odločba sama v zadnjem odstavku na 4. strani navaja naloge poveljnika, kot jih določajo Pravila gasilske službe. Med njimi pa ni nalog, ki so z izpodbijano odločbo tožniku sedaj prepovedane. Tožnik navaja, da je nastopil delo 1. 6. 2016, strokovni izpit za varstvo pred požarom je opravil 14. 11. 2006 in pridobil izkaznico poklicnega gasilca. Strokovni izpit za predstojnika gasilske enote je opravil 23. 2. 2016. Strokovni izpit za poveljnika pa še ni bil razpisan in ga tožnik zato tudi ni mogel opraviti, čeprav se je nanj takoj prijavil po prejemu dopisa tožene stranke v letu 2016. Za poveljnika poklicne gasilske enote v 13. členu ZGas ni določeno, da mora imeti enak poklic, kot se zahteva za kandidata za poklicnega gasilca, ki na visokošolski ali univerzitetni ravni sploh ne obstaja, saj pristojni minister še ni pripravil izobraževalnih programov, kot je predvideno v 31. členu ZGas. Izpostavlja, da je treba ločevati med pridobitvijo statusa poklicni gasilec (kar je tožnik pridobil z dnem zaposlitve v Poklicni gasilski enoti A., ko je sklenil delovno razmerje, skladno s 3. točko 5. člena ZGas) in pa pridobitvijo poklica gasilec.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožba ni utemeljena in se sklicuje na razloge, ki izhajajo že iz zadevnih prvo-in drugostopenjskih odločb. Predlaga zavrnitev tožbe oziroma podredno, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije.

9Sodišče je v postopek pritegnilo tudi stranko z interesom Poklicno gasilsko enoto A., ki odgovora na tožbo ni podalo.

10Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj sta obe stranki ter stranka z interesom izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujejo v skladu z 279. a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1. Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov (prvi odstavek 279 a. člena ZPP).

K točki I. izreka:

11Tožba je utemeljena.

12Izpodbijana odločba je izdana v ponovljenem postopku po tem, ko je naslovno sodišče že odločalo o zadevi in s sodbo IV U 75/2017 odpravilo prejšnjo odločbo prvostopenjskega organa ter mu vrnilo zadevo v ponoven postopek. Med drugim je v navedeni sodbi presodilo, da je bilo pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabljeno materialno pravo, ko se je tožena stranka postavila na stališče, da mora tožnik, ki opravlja dela in naloge direktorja – poveljnika Poklicne gasilske enote A. (pri čemer med strankama ni sporno, da tožnik izpolnjuje pogoje za opravljanje mesta direktorja te enote), poleg pogojev iz petega odstavka 13. člena ZGas izpolnjevati tudi pogoje iz drugega odstavka istega člena (torej opraviti izobraževanje v gasilski šoli po programu za poklicne gasilce in opraviti predpisan strokovni izpit). Po presoji sodišča so pogoji za poveljnika ali operativnega vodjo v poklicni enoti najvišje kategorije pogoji določeni le v petem odstavku 13. člena ZGas.

13Kljub jasno izraženemu stališču sodišča glede uporabe materialnega prava je tožena stranka ponovno razlagala predpis na način, ki ga je Upravno sodišče opredelilo kot kršitev materialnega prava, kar utemeljuje s tem, da je Vrhovno sodišče v več zadevah (I Up 33/2013, X Ips 347/2013) sprejelo stališče, da sme upravni organ v ponovnem postopku odstopiti od določbe četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, če to terja načelo zakonitosti.

14Stališče, ki izhaja iz navedene sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča, pa, kot pojasnjeno že v sodbi Vrhovnega sodišča I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016¹, ne pomeni, da lahko tožena stranka kadarkoli odstopi od obveznosti upoštevati pravna stališča, ki izhajajo iz pravnomočne sodbe sodišča v upravnem sporu, saj bi bila taka razlaga ne le v nasprotju z zakonom, temveč tudi v nasprotju z načelom pravne države (2. člen Ustave). Tožena stranka lahko od navedene vezanosti odstopi le izjemoma, in sicer tedaj, ko se pojavijo za to utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. če je v trenutku ponovnega odločanja s strani upravnega organa treba uporabiti kasneje spremenjen materialni zakon, če je prišlo do razveljavitve zakona s strani Ustavnega sodišča ali če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s stališčem, ki ga je v zvezi z razlago predpisa evropskega prava zavzelo Sodišče Evropske unije v postopku predhodnega odločanja ali s kasnejšim stališčem Vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru). Tožena stranka se v obravnavani zadevi ne sklicuje na katerokoli od navedenih okoliščin, temveč navaja le, da se ne strinja s pravnim mnenjem sodišča o tem, katere pogoje mora izpolnjevati tožnik za delovno mesto poveljnika Poklicne gasilske enote A. Sodišče ugotavlja, da to ni utemeljen razlog za odstop od že podanih pravnih stališč sodišča, ki jim mora tožena stranka slediti skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, saj sicer krši 2. člen Ustave.

15Sodišče ugotavlja, da se pogoji, ki so za delovna mesta poklicnih gasilcev določeni v 13. členu ZGas, ne stopnjujejo, ampak so različno določeni glede na vrsto dela. To jasno izhaja iz četrtega in petega odstavka 13. člena ZGas. V četrtem odstavku so namreč določeni pogoji za poklicnega gasilca, ki vodi operativno delo in mora imeti poleg splošnih pogojev in pogojev iz 2. in 3. točke prvega odstavka tega člena najmanj višjo strokovno izobrazbo, opravljeno dodatno usposabljanje za to delo, pet let delovnih izkušenj pri opravljanju operativnih nalog gasilstva in opravljen predpisan strokovni izpit. Zakon se torej izrecno sklicuje na pogoje iz 2. in 3. točke prvega odstavka, ne pa tudi na pogoj iz drugega odstavka. Enako velja za poklicnega gasilca, ki kot poveljnik ali operativni vodja vodi operativno delo v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije, ki mora imeti po petem odstavku 13. člena ZGas poleg splošnih pogojev najmanj visoko strokovno ali univerzitetno izobrazbo, pet let delovnih izkušenj pri poklicnem opravljanju operativnih nalog gasilstva in opravljen predpisan strokovni izpit. Predpisan strokovni izpit mora opraviti poklicni gasilec najkasneje v enem letu po nastopu dela poveljnika ali operativnega vodje. Predpisan strokovni izpit mora opraviti najkasneje v enem letu po nastopu dela tudi predstojnik poklicne gasilske enote. ²

16S splošnimi pogoji za sklenitev delovnega razmerja so po ugotovitvi sodišča mišljeni pogoji po Zakonu o delovnih razmerjih, ki glede tožnika niso sporni. Med strankama namreč ni sporno, da je tožnik diplomiran obramboslovec in je od 1. 6. 2016 zaposlen v Poklicni gasilski enoti A., ki je poklicna gasilska enota najvišje kategorije. Ker tožena stranka tudi ni prerekala tožnikovih trditev, da doslej ni bilo pogojev, da bi opravljal strokovni izpit za poveljnika ali operativnega vodja, sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno niti to, da tega izpita tožnik doslej še ni mogel opravljati. Pogoji, določeni v petem odstavku 13. člena ZGas, so torej (zaenkrat) izpolnjeni. Sodišče pa ponovno kot neutemeljeno zavrača stališče tožene stranke, da naj bi uporaba pogoja iz drugega odstavka 13. člena ZGas (da mora tožnik uspešno zaključiti izobraževanje v gasilski šoli po programu za poklicne gasilce in opraviti predpisan strokovni izpit) izhajala tudi iz tega, da peti odstavek tega člena uporablja pojem poklicni gasilec. Po drugem odstavku 13. člena ZGas pa naj bi bil poklicni gasilec zgolj tisti, ki uspešno zaključi izobraževanje v gasilski šoli.

17Kdo je poklicni gasilec, namreč ni določeno v drugem odstavku 13. člena ZGas. Iz 3. točke 5. člena ZGas izhaja, da je poklicni gasilec delavec v poklicni gasilski enoti ali v poklicnem jedru druge gasilske enote oziroma delavec, ki opravlja operativne naloge gasilstva v gospodarski družbi, zavodu ali drugi organizaciji. Poklicni gasilec je torej oseba, ki sklene delovno razmerje za poklicno opravljanje nalog gasilstva. Kaj so naloge gasilca, tj. poklic gasilca, določa 3. člen Pravil gasilske službe, po katerih je gasilsko delo opravljanje operativnih nalog gasilstva in drugih nalog in aktivnosti med gasilsko službo v skladu s formacijo gasilske enote oziroma sistemizacije del, predpisi ter pravili gasilske stroke (...). Tožnikove poklicne naloge gasilstva so določene v 43. členu Pravil gasilske službe, po katerem gasilski poveljnik zlasti skrbi in odgovarja za operativno pripravljenost gasilske enote, organizira in nadzira usposobljenost, urjenje in pripravljenost gasilske enote ter skrbi, da pripadniki opravljajo zdravstvene preglede ter druge predpisane preizkuse ali preverjanja; skrbi za brezhibnost gasilske zaščitne in reševalne opreme; skrbi za disciplino, nadzoruje izvajanje ukazov in povelij ter zahteva zakonito, strokovno, pravilno in pravočasno izvajanje gasilskih nalog; določa vaje, načrtuje usposabljanja, dežurstva, pripravljenost, raport in prerazporeditev službe v gasilski enoti; poveljuje gasilski enoti ob požarih, naravnih in drugih nesrečah ter drugih gasilskih intervencijah, na vajah, gasilskih tekmovanjih in nastopih; in opravlja številne druge v tem členu naštete vodstvene naloge. Glede na navedeno ni mogoče šteti, da tožnik, ki že več let opravlja vse te delovne naloge, ni poklicni gasilec zato, ker se ni izobraževal v gasilski šoli, kot neutemeljeno trdi tožena stranka. Drugače ne izhaja niti iz Pravilnika, na katerega se sklicuje tožena stranka. V 41. členu Pravilnika je opredeljen gasilski poveljnik, ki je nadrejeni gasilec, ki vodi operativno delo gasilske enote in ima pristojnosti poveljevanja gasilski enoti oziroma posameznim ali večim sestavom gasilskih enot. Nadalje Pravila v 42. členu določajo, da poveljevanje izvajajo gasilski poveljniki, in sicer poveljnik brigade, poveljnik bataljona, poveljnik čete, vodnik – poveljnik voda, desetar – poveljnik oddelka in vodja skupine.³

18Sodišče ugotavlja še, da na pravilno razlago petega odstavka 13. člena ZGas ne vplivajo niti razlogi zakonodajalca za spremembe in dopolnitve ZGas, kjer je v poglavju razlogi za sprejem zakona in k obrazložitvi relevantnega člena navedeno zgolj to, da je v skladu z reformami javnega sektorja povišana zahtevana stopnja strokovne izobrazbe za poklicne gasilce s srednje poklicne na srednjo tehnično oziroma srednjo strokovno izobrazbo. Pri tem sodišče opozarja še na prehodno določbo te novele ZGas-B, ki v drugem odstavku 33. člena določa: Poklicni gasilci, ki nimajo s tem zakonom predpisane strokovne izobrazbe, jo morajo pridobiti v desetih letih po uveljavitvi tega zakona (prvi odstavek). Poklicni gasilci, ki so se zaposlili pred uveljavitvijo tega zakona in delajo na delovnih mestih gasilcev, za katere se zahteva srednja tehnična ali srednja strokovna izobrazba, imajo pa srednjo poklicno izobrazbo in delo poklicnega gasilca opravljajo najmanj pet let, nadaljujejo z delom na dosedanjih položajih in jim ni treba pridobiti manjkajoče izobrazbe v skladu s prejšnjim odstavkom (drugi odstavek). Ker se citirano določilo nanaša zgolj na gasilce s poklicno šolo, pa bi iz tega izhajalo kvečjemu, da morajo poklicno gasilsko šolo opraviti (nekateri) poklicni gasilci, ki delajo na delovnih mestih, za katere se zahteva srednja strokovna izobrazba, ne pa tudi operativni vodje oziroma poveljniki s predpisano višjo ali visoko strokovno ali univerzitetno izobrazbo.⁴

19Po 65. členu ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: (…) 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.

20Ker je tožena stranka izdala upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča, narava stvari to dopušča, relevantno dejansko stanje pa je med strankama nesporno, kot izhaja že iz točk obrazložitve te sodbe, je sodišče sledilo predlogu tožnika in o zadevi odločilo meritorno, tako da je izpodbijano odločbo odpravilo. To pomeni, da je inšpekcijski postopek, ki ga je 16. 11. 2016 uvedel prvostopenjski organ, ustavljen.

K točki II. izreka:

21Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), kar z 22% DDV znaša 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti tožena stranka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z Zakonom o sodnih taksah bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

¹ Tako 16. točka obrazložitve navedene sodbe.
² Tako sodba I U 1736/2019 z dne 15. 10. 2020, 13. točka obrazložitve.
³ Tako sodba I U 1736/2019 z dne 15. 10. 2020, 15. točka obrazložitve.
⁴ Tako sodba I U 1736/2019 z dne 15. 10. 2020, 17. točka obrazložitve.