UPRS Sodba III U 48/2019-9

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT4224-3516/2017-000092-11-135-09 z dne 28. 8. 2017 se odpravi v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na ..., na katerem se nahaja igralnica ..., v izmeri 405,00 m2, v znesku 20.898,00 EUR, ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS ali prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, navedeno v izreku te sodbe, tožnici odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) na območju Občine Šempeter - Vrtojba za leto 2017 v skupni višini 97.251,29 EUR, od tega za uporabo stavbnega zemljišča na ..., na katerem se nahaja igralnica ..., v izmeri 405,00 m2, znesek 20.898,00 EUR.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da odmera temelji na določbah Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/84), Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju: ZDavP-2) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter - Vrtojba (v nadaljevanju: Odlok). Višina NUSZ je določena na podlagi Odloka ter je odvisna od lege, namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča, opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne ter skupne rabe. V skladu s 6. členom Odloka se višina NUSZ za m2 stavbnega zemljišča določi na podlagi meril in kriterijev iz 7., 8., 9., 10. in 11. člena Odloka ter je po 8. členu Odloka odvisna od površine v m2, stopnje obremenitve, to je števila točk in vrednosti točke, ki za leto 2017 za zazidano in nezazidano stavbno zemljišče znaša 0,0043 EUR.

3Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za finance zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločbe povzema, da je bilo tožnici odmerjeno NUSZ v skupnem znesku 97.251,29 EUR. Tožnica odločitev izpodbija v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za stavbno zemljišče na naslovu ..., tj. igralnico s površino 405,00 m2, za katero je bilo odmerjeno NUSZ v višini 20.898,00 EUR. Število točk za to zemljišče je bilo, kot navaja drugostopenjski organ, določeno na podlagi Odloka, ki predpisuje, da je zabaviščna dejavnost prirejanja iger na srečo v I. coni obremenjena s 1.000 točkami, v II. coni z 875 točkami in v III. coni s 750 točkami (2. alineja 7. točke B. razdelka 10. člena). Glede na pritožbi ugovor, da je takšna določba Odloka v nasprotju z ustavnim načelom enakosti in da pomeni tudi poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, drugostopenjski organ pojasnjuje, da nima pooblastila za odklonitev uporabe Odloka. Če tožnica meni, da Odlok ni skladen z Ustavo in zakoni, ga lahko izpodbija v postopku pred Ustavnim sodiščem, upravni organ pa ga mora uporabljati takšnega, kakršen je.

4Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, s katero zaradi zmotne uporabe materialnega prava izpodbija odločbo prvostopenjskega organa v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na ..., na katerem se nahaja igralnica ..., površine 405,00 m2, v znesku 20.898,00 EUR. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži, da tožnici povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5V tožbi navaja, da Odlok (kot podlago za izračun NUSZ) v 10. členu določa točkovanje glede na posamezne dejavnosti, torej glede na namembnost objektov ter glede na območje lokacij objektov (cone). Prirejanje iger na srečo je uvrščeno v zabaviščno dejavnost, ki je v I. coni, kamor je uvrščeno območje ..., kjer je lociran igralniški objekt ..., točkovana s 1000 točkami. Takšno točkovanje je nesorazmerno z drugimi dejavnostmi v isti coni, npr. 10-krat več kot zabaviščne dejavnosti v disko lokalih in plesiščih ter 33,33-krat več kot zabaviščne dejavnosti drugod (kino, cirkus...). Ta obremenitev je nesorazmerna tudi z drugimi primerljivimi dejavnostmi, npr. trgovino na drobno, ki je obremenjena s 45 točkami, hotelsko dejavnostjo, ki je obremenjena s 60 točkami, ipd. Iz Odloka ni razvidno, zakaj je dejavnost iger na srečo obremenjena s tako visokim številom točk glede na ostale dejavnosti, zato tožnica meni, da je takšna ureditev v neskladju s 14. členom Ustave Republike Slovenije.

6Tožnica izpostavlja odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, v kateri je pojasnjeno, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, okoliščina, ki jo lokalna skupnost lahko upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo, vendar pa mora biti ta okoliščina v razumni povezavi s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da določba predpisa prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. To stališče je Ustavno sodišče ponovilo tudi v odločbah št. U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006 in št. U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005, ter še izpostavilo, da namen te dajatve ni obremenitev dobička, kar zahteva, da mora biti višina dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Občina Šempeter - Vrtojba, kljub opisanim stališčem Ustavnega sodišča, ni nikoli pojasnila, zakaj so zavezanci, ki uporabljajo zazidana stavbna zemljišča za dejavnost igralništva, obremenjeni sorazmerno toliko več kot drugi, ki opravljajo ostalo zabaviščno dejavnost na njenem območju. Tožnica v nadaljevanju predstavlja svoje poslovne rezultate in poudarja, da bi, glede na stališča Ustavnega sodišča, Občina Šempeter - Vrtojba pred sprejemom Odloka oziroma točkovnih vrednosti morala ugotoviti, v čem je položaj tožnice, ki organizira igre na srečo, drugačen od zavezancev, ki opravljajo druge dejavnosti. Vendar takih izračunov oziroma primerjav Občina Šempeter - Vrtojba ni nikoli izdelala. Ker je torej določba 10. člena Odloka nezakonita, bi moral davčni organ NUSZ za predmetni objekt odmeriti brez uporabe točkovnih vrednosti, ki so določene za dejavnost igralnic. Glede na četrti odstavek 153. člena Ustave namreč nezakonite določbe podzakonskega akta ne sme uporabiti.

7Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve. V odgovoru na tožbo splošno prereka tožbene navedbe, vztraja pri sprejeti odločitvi in njenih razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

K I. točki izreka:

8Tožba je utemeljena.

9Odmera NUSZ je v obdobju, relevantnem za izdajo izpodbijane odločbe, temeljila na določbah ZSZ/84, Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) ter Odloka.

10Po 8. členu Odloka je mesečna višina NUSZ v Občini Šempeter - Vrtojba določena na podlagi treh elementov: osnove (površine v m2), stopnje obremenitve (števila točk) in vrednosti točke. Po 9. členu Odloka je stopnja obremenitve, ki je izražena z določenim številom točk, odvisna tako od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, kot tudi od namembnosti stavbe oziroma zemljišča. Stopnja obremenitve zazidanih stavbnih zemljišč, na katerih se opravlja zabaviščna dejavnost prirejanja iger na srečo, znaša v I. coni 1.000 točk, v II. coni 875 točk in v III. coni 750 točk (2. alineja 7. točke B. razdelka 10. člena Odloka). V isti točki Odloka je za zemljišča, namenjena ostali zabaviščni dejavnosti, določeno manjše število točk, in sicer: za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in plesiščih v I. coni 100 točk, v II. coni 80 točk, v III. coni 50 točk (1. alineja); za opravljanje zabaviščne dejavnosti drugod (v kinu, v cirkusu, …) v I. coni 30 točk in v II. coni 25 točk (3. alineja).

11Tožnica v tožbi ne nasprotuje ugotovitvi, da je zemljišče, na katerem se nahaja igralnica ..., zazidano stavbno zemljišče z namembnostjo prirejanja iger na srečo, kot tudi ne ugotovitvi, da se nahaja v I. coni. Oporeka pa uporabi določbi 2. alineje 7. točke B. razdelka 10. člena Odloka, po kateri je za navedeno dejavnost predpisano vrednotenje s 1.000 točkami, kar je bistveno višja stopnja obremenitve v primerjavi z drugimi vrstami (zabaviščne in drugih) dejavnosti.

12Sodišče ugotavlja, da je točkovanje zazidanih stavbnih zemljišč po kriteriju namembnosti in s tem vzpostavitev različnega vrednotenja v skladu z enim od meril iz 61. člena ZSZ/84, po katerem se NUSZ lahko določi tudi ob upoštevanju lege in namembnosti ter smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča. V obravnavani zadevi zato ni sporno, ali so bili v Odloku za določitev stopenj obremenitve posameznih zazidanih stavbnih zemljišč uporabljeni pravilni kriteriji, pač pa je sporen način, kako so bili ti kriteriji konkretizirani, torej na podlagi katerih podatkov je utemeljeno število točk za posamezne namembnosti zemljišč oziroma objektov in kateri podatki opredeljujejo razmerja med zavezanci, ki na zemljiščih v isti coni opravljajo različne dejavnosti ter posledično plačujejo različno visoko NUSZ.

13Kot izhaja tudi iz sodne prakse v zadevah, ki se nanašajo na podobno dejansko stanje in pravna vprašanja (prim. zlasti sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 182/2010, pa tudi sodbe Upravnega sodišča v zadevah I U 227/2010, I U 986/2011, I U 981/2011, II U 224/2012, III U 121/2015 in III U 119/2018), se mora sodišče v tovrstnih sporih opredeliti do tožbenega ugovora o nezakonitosti oziroma neustavnosti Odloka. Navedene sodne odločbe se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, v kateri je Ustavno sodišče, kot izpostavlja tudi tožnica, zavzelo stališče, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po določbi 3. alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se vzpostavi sorazmerje med ugodnostjo lokacije in s tem povezanimi bremeni, kar pomeni, da mora biti višina obveznosti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga ustvarja izjemno ugodna lokacija. Ustavno sodišče je nadalje poudarilo, da občina zakonskih meril ne more uporabljati arbitrarno. Po tem, ko je izpostavilo, da gre v omenjeni zadevi za večkratne razlike v obremenitvi posameznih zavezancev, je pojasnilo, da določba predpisa lahko prestane preizkus razumnosti oziroma sorazmernosti, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Normodajalec lahko torej zakonsko merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako in po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.¹

14Toženka oziroma njen prvostopenjski organ je po tem, ko je tožnica zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, Občino Šempeter - Vrtojba kot normodajalko Odloka seznanil z vsebino pritožbe in jo pozval, da naj se o tem izjasni. Ta je v pisnem odgovoru z dne 25. 5. 2018 navajala, da ZSZ/84 v 61. členu občinam nalaga, da same določijo merila za odmero NUSZ, kar pomeni, da gre za izvirno pristojnost občin. Pri določitvi meril morajo upoštevati zlasti opremljenost stavbnega zemljišča, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, večje motnje pri uporabi zemljišča oziroma negativne posledice za okolje in merila za oprostitev plačila NUSZ. Skladno s tem je Občina Šempeter - Vrtojba pri določanju NUSZ za dejavnost igralništva upoštevala več meril. Prvo tako merilo je lokacija igralnice, ki je trenutno edina na območju občine in se nahaja neposredno ob glavni prometnici, to je hitri cesti in znotraj poslovne cone, kjer je komunalna opremljenost najvišje stopnje. Taka lokacija zahteva višje točkovanje, za razliko od strnjenega, pretežno stanovanjskega naselja (II. cona) ter razpršenih stavbnih zemljišč izven naselij (III. cona), kjer je komunalna opremljenost nižja, igralnice pa tudi niso dovoljene. Drugo merilo, ki ga je uporabila pri določanju višine NUSZ, je, da je glede na veljavne prostorske akte dopustno igralnice postavljati le v območju poslovnih con. Naslednje merilo je umestitev igralnice v neposredno bližino državne meje z Italijo, kar je izredna ugodnost lokacije za tovrstno dejavnost, saj je znano, da večina gostov prihaja v igralnico iz Italije, poleg tega pa je igralnica locirana v bližini bencinskih servisov, ki jih italijanski državljani pogosto obiskujejo zaradi zanje ugodnejših cen goriv. Kot merilo pri določitvi višine NUSZ za igralniško dejavnost je Občina Šempeter - Vrtojba upoštevala tudi kriterij motnje oziroma degradiranosti zemljišča zaradi dejavnosti in tudi manjše prometne varnosti v bližini igralnice ter pojave odvisnosti od igralništva med občani. Meni, da je igralništvo specifična dejavnost, ki je težko primerljiva z drugimi dejavnostmi. Občina Šempeter - Vrtojba je sicer na pobudo tožnice v letu 2013 znižala NUSZ, ni pa v celoti sledila njenemu predlogu, da bi se točkovanje približalo povprečnemu točkovanju igralnic v državi, saj bi to pomenilo prevelik finančni izpad za občino, odmera v sosednjih občinah pa bi bila višja. V nadaljevanju občina predstavlja še vprašanja urejanja etažne lastnine na območju igralnice in koriščenje parkirnih prostorov. V pisnem odgovoru z dne 18. 6. 2018, ki ga je poslala po tem, ko je prejela tožničin odgovor k predhodno povzetem mnenju, je Občina Šempeter - Vrtojba vztrajala pri svojih stališčih ter oceni, da Odlok določa razumno višjo obremenitev kot na povprečni slovenski lokaciji. Navedla je še, da redno obravnavajo vloge interesentov za pridobitev koncesije za opravljanje igralniške dejavnosti na isti lokaciji, ki poudarjajo, da gre za lokacijo ob največji prometnici na območju, kar omogoča lažji in hitrejši dostop gostom iz tujine, posledično pa dodatne izjemne ugodnosti.

15Po presoji sodišča Občina Šempeter - Vrtojba z navedbami, povzetimi v prejšnjem odstavku, ni dovolj (konkretno) pojasnila, zakaj so zavezanci, ki uporabljajo zazidana stavbna zemljišča za dejavnost igralnic, obremenjeni sorazmerno toliko višje kot drugi, ki opravljajo ostalo zabaviščno dejavnost (npr. 10-krat višje kot tisti, ki zemljišča uporabljajo za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in na plesiščih). Zakon sicer ne določa, da bi morala občina pred določitvijo meril za odmero višine NUSZ pridobiti podatke o dohodku v posamezni dejavnosti, vendar pa to izhaja že iz narave stvari same, enako je to mogoče razumeti tudi iz stališč Ustavnega sodišča. Če se stopnja obremenitve izrazi s številom točk, katerih višina je odvisna od lege, vrste namembnosti in s tem povezanih izjemnih ugodnosti zemljišča v zvezi s pridobivanjem dohodka, to predhodno zahteva primerjavo med posameznimi gospodarskimi subjekti glede ustvarjanja dohodka na isti lokaciji, tako z vidika opravljanja primerljivih kot z vidika opravljanja drugih dejavnosti. Ustavno sodišče je tudi v odločbi U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006, smiselno enako kot v odločbi U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, ponovilo, da lahko občina po izbranih kriterijih obremeni zavezance le sorazmerno enako ter da je pred obremenitvijo zavezancev po teh kriterijih dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi različne namembnosti stavbnih zemljišč na njenem območju in pri tem ugotoviti tudi primerljiva razmerja za njihovo vrednotenje s številom točk. V odločbi U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005 je še opozorilo, da namen te dajatve ni obremenitev dobička, kar zahteva, da mora biti višina dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Zato je, kot navaja Ustavno sodišče (11. točka obrazložitve navedene odločbe), lokalna skupnost pred obremenitvijo zavezancev po tem kriteriju dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi izjemne donosnosti dejavnosti na posameznih lokacijah.

16Opisana stališča Ustavnega sodišča vodijo do zaključka, da je merila mogoče uporabiti in na njihovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predpostavki, da se predhodno ugotovijo konkretne okoliščine glede posameznih skupin zavezancev, to je, da se ugotovijo podatki, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami. Teh podatkov (o dohodku in dobičku iz dejavnosti, ki se opravljajo na stavbnem zemljišču) pa občina ob določitvi različnega točkovanja za odmero NUSZ za različne zavezance niti ni poskušala pridobiti. Različnost obremenitev zavezancev zaradi ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, ki jo prinaša lokacija, tako ne more temeljiti le na oceni občine, kot izhaja iz njenega odgovora prvostopenjskemu organu v konkretnem primeru, torej, da so to na eni strani izjemno ugodna zemljišča za pridobivanje dohodka, na drugi strani pa, da taka dejavnost vnaša v okolje negativne vidike, za odpravo katerih država in občina potrebujeta finančna sredstva, prav tako pa tudi ne na neurejenih etažnih razmerjih in koriščenju parkirnih prostorov. Zgolj trditve o večji možnosti ustvarjanja dohodka v igralnicah zaradi neposredne bližine meje z Italijo, njihovo nepretrgano delovanje, bližina bencinskih servisov, koriščenje javne infrastrukture ter odklonski pojavi v okolju namreč (dovolj konkretno) ne pojasnjujejo razmerij med različnimi obremenitvami zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo svojo dejavnost, zlasti ne med zavezanci, ki opravljajo dejavnost iste vrste.

17Glede na opisane ugotovitve sodišče zaključuje, da je določba 2. alineje 7. točke B. razdelka 10. člena Odloka, ki je bila uporabljena za izračun NUSZ za zazidano stavbno zemljišče igralnice ..., arbitrarna in s tem v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Sodišče zato sodi, da te določbe pri odmeri NUSZ v obravnavanem primeru ni dopustno uporabiti (načelo exceptio illegalis). Skladno s to presojo je zaradi napačne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo v tem delu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Pri tem organ, v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, ne bo mogel uporabiti določbe Odloka, ki jo je sodišče po gornji obrazložitvi spoznalo za nezakonito oziroma neskladno z Ustavo, temveč bo moral odločiti ob uporabi preostalih določb Odloka.

18Sodišče dodaja, da je enako odločitev o tožbi sprejelo že v primerljivem upravnem sporu III U 185/2017, ki se je vodil med istima strankama zaradi odmere NUSZ za isto stavbno zemljišče.

19Sodišče je o tožbi v tem upravnem sporu odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov zadeve očitno treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja prvega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

20Glede na sprejeto odločitev o tožbi je sodišče o stroških postopka odločilo ob upoštevanju tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku zastopala pooblaščena odvetniška družba, tožnici priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po drugem odstavku 3. člena Pravilnika v višini 285,00 EUR, ki se, ker je tožničina pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. Toženka mora tako tožnici povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega upravnega spora v roku 15 dneh od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP), od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

21Za tožbo plačano sodno takso bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

¹ Že v odločbi št. U-I-357/98 z dne 15. 3. 2001 je Ustavno sodišče pojasnilo, da načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje.