UPRS Sodba I U 588/2016-13

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Vrhnika št. 354-233/2014 - (6-07) z dne 20. 1. 2016 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu občinskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici za novogradnjo stanovanjskega objekta na zemljišču s parcelnima številkama 177/13 in 117/14, obe k.o. ..., odmeril komunalni prispevek v višini 15.602,42 EUR (1. točka izreka). Tožnica ga je dolžna plačati v roku 30 dni po pravnomočnosti izpodbijane odločbe (2. točka izreka), v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (3. točka izreka). Odločil je še, da stroški priključkov na komunalne naprave in dovozna pot do objekta niso predmet te odločbe, investitorica mora za priključitev pridobiti soglasje oziroma potrdilo upravljavca komunalne naprave oziroma infrastrukture (4. točka izreka) ter ugotovil, da organu v tem postopku niso nastali posebni stroški (5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da navedeno zemljišče leži v zazidljivem območju urejanja S, ki je z Občinskim prostorskim načrtom Občine Vrhnika (Uradni list RS, št. 27/2014 in 50/2014; v nadaljevanju OPN) opredeljeno kot stavbno zemljišče. Prvostopenjski organ se pri odmeri komunalnega prispevka sklicuje na Odlok o komunalnem prispevku v Občini Vrhnika (Naš časopis št. 427 z dne 25. 5. 2015; v nadaljevanju Odlok o komunalnem prispevku) in Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Občine Vrhnika (Naš časopis št. 428/15 z dne 29. 6. 2015; v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja).

3Drugostopenjski organ je kot neutemeljeno zavrnil pritožbo tožnice zoper odločbo prvostopenjskega organa in potrdil odločbo prve stopnje ter odločil, da posebni stroški v postopku niso nastali.

4Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba v nasprotju z 2. in 155. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) ter z določbami Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Zahtevek za izdajo odločbe za odmero komunalnega prispevka je podala 11. 12. 2014, torej preden je toženka sprejela Odlok o komunalnem prispevku in Odlok o programu opremljanja. Predpisi lokalne skupnosti ne morejo določiti, da imajo njihove določbe učinek za nazaj. Toženka je v tem primeru posegla v pridobljene pravice tožnice. Pri tem se sklicuje na več odločb Ustavnega sodišča RS.

5Meni, da je treba uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka. Pri tem se sklicuje na sodbi Upravnega sodišča RS I U 1348/2015 in I U 1331/2015, na dopis - uradno mnenje RS, MOP, Direktorata za prostor, graditev in stanovanja št. 35206-11/2015/14 z dne 16. 4. 2015 ter na sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 248/2012.

6Dalje navaja, da v obdobju od 3. 11. 2014 do 29. 6. 2015 toženka ne more več odmerjati komunalnega prispevka po do tedaj ali po kasneje veljavnem občinskem odloku, pač pa le na podlagi podzakonskega akta, to je Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS št. 95/07; v nadaljevanju Pravilnik). Pri tem se sklicuje na enajsti odstavek 79. člena in 108. člen ZPNačrt.

7Meni, da je toženka tudi napačno ugotovila površino stavbnega zemljišča. V skladu z drugim odstavkom 5. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka ter upoštevaje navodila iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 890/2015 z dne 17. 12. 2015 bi morala kot velikost oziroma površino stavbnega zemljišča upoštevati stavbišče objekta, ki znaša 97,60 m², pomnoženo s faktorjem 1,5, skupaj 146,40 m². Pojasnjuje, zakaj meni, da znaša njena obveznost plačila komunalnega prispevka le 2.352,19 EUR.

8Dodaja, da prvostopenjski organ ni upošteval navodil iz pravnomočne sodbe Upravnega sodišča RS I U 890/2015 z dne 17. 12. 2015, s katero je bila že enkrat odpravljena odločba prvostopenjskega organa. Po njenem mnenju je prvostopenjski organ tudi prestopil prag dostojnega, ko je v izpodbijani odločbi komentiral odločitev sodišča v prejšnjem postopku, s tem pa poskuša prestopiti svoj krog pristojnosti in se pokazati v luči razsodnika, kar je skrajno nedopustno.

9Meni, da je pri izdaji izpodbijanih odločb prišlo do absolutnih bistvenih kršitev pravil postopka, do zmotne uporabe materialnega prava in posledično do nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Predlaga, naj sodišče odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa odpravi ter primarno samo odloči o stvari oziroma podrejeno zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v obeh primerih pa toženki naloži plačilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe dalje do plačila.

10Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je izdala izpodbijani odločbi, preden so ji bile vročene sodbe tega sodišča I U 1119/2015, I U 1331/2015 in I U 1348/2015, zato je odločila v skladu s stališčem tega sodišča iz sodbe I U 1684/2011, kar pomeni, da je pri odmeri komunalnega prispevka uporabila predpise, ki so veljali v času odločanja oziroma izdaje odločbe.

11Navaja, da je tožnica vložila vlogo za izračun komunalnega prispevka 12. 6. 2014. Takrat je bil uveden postopek in takrat je še veljal Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč ter podlagah in merilih za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo na območju Občine Vrhnika iz leta 2009 (v nadaljevanju Odlok o komunalnem prispevku iz leta 2009).

12Zavrača tožbene očitke, da naj bi napačno ugotovila površino stavbnega zemljišča. Gradbeno parcelo v velikosti 873 m² je definirala sama tožnica v vodilni mapi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja št. ... (v nadaljevanju PGD), organ pa mora na podlagi Odloka o komunalnem prispevku iz leta 2009 podatke o površini parcele povzeti iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Predlaga, naj sodišče odloči skladno z veljavnimi podzakonskimi akti in odloči, da je tožnica dolžna v roku 15 dni od prejema sodbe toženki povrniti stroške tega upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka izpolnitvenega roka dalje.

13Tožnica v pripravljalni vlogi prereka navedbe iz odgovora na tožbo in dodaja, da je bil postopek zaradi umika vloge tožnice za izračun komunalnega prispevka najprej ustavljen, nato pa je 11. 12. 2014 podala novo vlogo za izračun komunalnega prispevka in na podlagi te vloge je toženka izdala odločbo o odmeri komunalnega prispevka z dne 7. 1. 2015 in tudi vse nadaljnje odločbe. Poudarja, da je pri izračunu komunalnega prispevka mogoče upoštevati le površino gradbene parcele, ki tvori del zemljišča, na katerem stoji objekt (stavbišče) in del zemljišča, na katerem so površine, ki služijo objektu. To v tem primeru ne more biti celotna površina predmetnih parcel.

14Tožba je utemeljena.

15Tožnica navaja, da tožbo vlaga tako zoper prvostopenjsko kot tudi zoper drugostopenjsko odločbo, s katero je bila zavrnjena njena pritožba zoper odločbo organa prve stopnje. V konkretnem primeru drugostopenjska odločba ni dokončni upravni akt v smislu 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katerim bi se posegalo v tožničin pravni položaj in bi se jo lahko izpodbijalo v upravnem sporu, zato je sodišče odločalo o zakonitosti prvostopenjske odločbe, ki jo tožnica tudi izpodbija in za to navaja trditveno podlago.

16V zadevi je najprej sporno, ali je prvostopenjski organ v ponovnem postopku odmere komunalnega prispevka pravilno uporabil materialno pravo, to je predpis, veljaven v času odločanja oziroma izdaje odločbe, in ne predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka, ter ali je pri odmeri komunalnega prispevka upošteval pravilno površino zemljiške parcele in na tej podlagi mogel odmeriti tožnici komunalni prispevek v višini 15.602,42 EUR.

17Čeprav ZPNačrt izrecno ne določa, kdaj nastane obveznost plačila komunalnega prispevka, mora upravni organ v ponovljenem postopku odločanja o odmeri komunalnega prispevka, upoštevaje stališča Vrhovnega sodišča RS, izrecno navedena v sodbi X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015, in tudi judikaturo istega sodišča v zadevah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe sodbi z dne 4. 12. 2013, odločiti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka. To stališče je že zavzeto v enotni sodni praksi¹ in je skladno z načelom zaupanja v pravo, kot enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave RS.

18Komunalni prispevek je javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. V primeru odmere komunalnega prispevka za potrebe (nove) gradnje, kot je to v obravnavani zadevi, so te okoliščine podane, ko investitor vloži zahtevo za odmero oziroma obvestilo o popolnosti vloge za izdajo gradbenega dovoljenja (79. člen ZPNačrt). Izdaja gradbenega dovoljenja je praviloma vezana na predhodno plačilo komunalnega prispevka (5. točka prvega odstavka 66. člena v zvezi z 210. členom oziroma sedmi odstavek 54. člena Zakona o graditvi objektov). Višina te javne dajatve mora biti po presoji sodišča predvidljiva že v času nastanka obveznosti njenega plačila, in že zaradi ustavnega načela zaupanja v pravo in načela enakosti pred zakonom, ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka. Res je sicer komunalni prispevek t. i. prednostno breme, katerega značilnost je, da obstaja povezanost med storitvijo (plačilom) in protistoritvijo (komunalno infrastrukturo, za katero občina s plačilom komunalnega prispevka zagotavlja možnost priključitve) in bi zato v določenih primerih lahko prišlo do odmere, ki ne ustreza dejanski opremljenosti zemljišča. Vendar pa ima v takih primerih občina možnost, da komunalni prispevek za izboljšanje opremljenosti zemljišča odmeri naknadno, po uradni dolžnosti, ter v skladu s prej navedenimi stališči Vrhovnega sodišča RS, na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt. Takšno stališče je zavzelo Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015, enako pa tudi Upravno sodišče RS, na primer v sodbah I U 1348/2015 z dne 24. 3. 2016 in I U 1331/2015 z dne 24. 3. 2016, na kar se pravilno sklicuje tudi tožnica.

19Navedbe toženke, da so izpodbijane odločitve take, ker jih je sprejela, preden so ji bile vročene sodbe naslovnega sodišča I U 1119/2015, I U 1331/2015 in I U 1348/2015, ne morejo biti pravno upoštevne. Sodišče dodaja, da je, preden je toženka izdala izpodbijano odločbo, navedeno stališče glede uporabe materialnega prava v ponovljenih postopkih odmere komunalnega prispevka, že sprejelo tudi Vrhovno sodišče RS². Na sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 248/2012 se sklicuje tudi sama toženka v drugostopenjski odločbi, kar očitno kaže na to, da je bila s stališčem seznanjena, vendar pa ga je, kot obrazloženo, pravno zgrešeno interpretirala in zmotno zavrnila.

20Med strankama je sporno tudi, kdaj je bil v konkretnem primeru uveden postopek odmere komunalnega prispevka. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožnica kot investitorka po svojem pooblaščencu 12. 6. 2014 vložila vlogo za izračun komunalnega prispevka, ki pa je bila nepopolna, zato ji je toženka določila rok 20 dni za njeno dopolnitev. Nato je pooblaščenec tožnice podal umik navedene vloge, toženka pa je na tej podlagi izdala sklep št. 354-233/2014 (6-07) z dne 25. 6. 2014 o ustavitvi predmetnega postopka.

21Nato je tožnica po svojem pooblaščencu 22. 12. 2014 vložila vlogo z dne 11. 12. 2014, ki jo je sama poimenovala "dopolnitev vloge za izračun komunalnega prispevka", vendar je toženka na podlagi te vloge pravilno začela nov postopek za izračun komunalnega prispevka (po umiku prvotne vloge in izdaji sklepa o ustavitvi postopka). O njej je meritorno odločala in na njeni podlagi izdala med drugim tudi izpodbijano odločbo (to jasno izhaja tudi iz same obrazložitve prvostopenjske odločbe), na kar pravilno opozarja tožnica.

22Glede na to toženka nima prav, ko trdi, da je bil postopek odmere komunalnega prispevka uveden 12. 6. 2014, saj je tožnica svojo vlogo, ki jo je vložila 12. 6. 2014, umaknila, toženka pa je na tej podlagi postopek ustavila. V ustavljenem postopku pa vlog ni več mogoče dopolnjevati, zato tudi ne pride v poštev uporaba 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

23Iz navedenih razlogov bi moral prvostopenjski organ v ponovljenem postopku uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka, to je 22. 12. 2014, ko je tožnica vložila zahtevek za izdajo odločbe za odmero komunalnega prispevka, ter pri tem upoštevati drugi odstavek 108. člena ZPNačrt in enajsti odstavek 79. člena istega zakona. Ker je ob uvedbi predmetnega postopka odmere komunalnega prispevka že poteklo šest mesecev od uveljavitve OPN (velja od 3. 5. 2014), to ob upoštevanju drugega odstavka 108. člena ZPNačrt pomeni še, da občina od 3. 11. 2014 tudi ne more odmerjati komunalnega prispevka po do tedaj veljavnih predpisih, kot pravno zmotno meni toženka v odgovoru na tožbo.

24Ker sta bila v konkretnem primeru podlaga za odločitev predpisa, veljavna v času odločanja, to sta Odlok o komunalnem prispevku in Odlok o programu opremljanja, ki sta oba začela veljati po tem, ko je bil v konkretnem primeru že uveden postopek odmere komunalnega prispevka, je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo.

25Navedena kršitev napačne uporabe materialnega prava že sama zase narekuje odpravo izpodbijane odločbe, vendar sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega upravnega postopka ponovno opozarja tudi na vprašanje, katero površino je treba šteti za površino "parcele" oziroma "gradbene parcele", ki se upošteva pri odmeri komunalnega prispevka.

26Po določbi 24. točke prvega odstavka 2. člena ZPNačrt je stavbno zemljišče zemljiška parcela oziroma več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt, oziroma zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov. Po 2. členu Pravilnika se za parcelo po tem pravilniku šteje zemljiška parcela ali njen del, na kateri je možno graditi objekt ali je objekt že zgrajen, in za katerega mora zavezanec plačati komunalni prispevek oziroma se za parcelo po tem pravilniku šteje tudi gradbena parcela iz veljavnih prostorskih aktov. Drugi odstavek 5. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka med drugim določa, da se pri površini stavbnega zemljišča upošteva velikost parcele, če parcela objekta ni določena, pa površina stavbišča, pomnožena s faktorjem 1,5. Po petem odstavku 127. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov - ZGO-1B pojem gradbena parcela pomeni zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu. Pojmi "stavbno zemljišče" (ZPNačrt) oziroma "parcela" (Pravilnik) in "gradbena parcela" (peti odstavek 127. člena ZGO-1B) so v kontekstu Pravilnika med seboj primerljivi.

27To pomeni, da gradbeno parcelo tvori del zemljišča, na katerem stoji objekt (stavbišče), in del zemljišča, na katerem so površine, ki služijo temu objektu. Le tako površino je skladno z ZPNačrt in Pravilnikom mogoče upoštevati pri izračunu komunalnega prispevka. Ta površina sicer lahko predstavlja tudi celotno (zazidljivo) površino zemljiške parcele, vendar pa iz navedenih razlogov ni podlage za stališče, da je tako v vseh primerih.

28Enako stališče in napotilo občinskemu organu je sodišče že zavzelo v sodbi I U 890/2015 z dne 17. 12. 2015. Na podlagi izrecne določbe četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 je pristojni upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Na pravno mnenje in stališča sodišča je vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

29Glede na navedene razloge je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu občinskemu organu v ponoven postopek.

30Tožnica je sicer predlagala, da sodišče samo odloči o stvari, vendar za to niso izpolnjeni pogoji po 65. členu ZUS-1. Po presoji sodišča tudi ne gre za primer, ko bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva, ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice. Da naj sodišče le izjemoma odloča o sami stvari, izhaja tudi iz 65. člena ZUS-1. Zato je sodišče odločilo o tožbi kot izpodbojni, kar je tožnica tudi predlagala.

31Ker je že napačna uporaba materialnega prava terjala ugoditev tožbi in vrnitev zadeve v ponovno odločanje, izvedba dokazov, ki jih je predlagala tožnica (zaslišanje tožnice in prič), ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev v zadevi, nekateri predlagani dokazi pa se nanašajo na listine v spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama niti ni sporna. Predlagani dokazi tako niso pomembni za odločitev v zadevi, zato je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

32Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV (pooblaščenec tožnice je zavezanec za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe (sodišče je pri določitvi roka upoštevalo drugi odstavek 313. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ Tako tudi Upravno sodišče RS na primer v sodbah I U 1348/2015 z dne 24. 3. 2016 in I U 1331/2015 z dne 24. 3. 2016.
² Kot prej navedeno, na primer v sodbah X Ips 248/2012 z dne 4. 12. 2013, X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013 in X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015.