UPRS Sodba I U 201/2020-16

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-16579/2016-2 z dne 18. 1. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavezancu A., d. o. o., Ljubljana, za leto 2016 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Lukovica v višini 48.482,67 EUR, odločil o načinu in rokih plačila, da pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe in še o stroških postopka. Kot pravno podlago za odmero nadomestila prvostopni organ navaja Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84), Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ/97), Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Lukovica (Uradni vestnik Občine Lukovica, št. 2/99, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Odlok o NUSZ) in Odlok o lokacijskem načrtu (ureditvenem načrtu) območja sanacije kamnoloma Lukovica (Uradni vestnik Občine Lukovica, št. 01/06, v nadaljevanju Odlok o LN).

2Drugostopni organ je delno ugodil tožnikovi pritožbi zoper izpodbijano odločno, in sicer tako, da je spremenil naziv zavezanca in je kot slednjega navedel tožnika. V preostalem delu je drugostopni organ tožnikovo pritožbo zavrnil, ravno tako je zavrnil tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov.

3Tožnik je tožbo vložil iz razlogov napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Uvodoma je opozoril na pravno podlago za odmero NUSZ. V tem primeru so sporne predvsem zunanje poslovne površine na zazidanem stavbnem zemljišču in obseg nezazidanega stavbnega zemljišča. Poleg 58. člena ZSZ/84 je opredelitev stavbnega zemljišča podana v 218., 218.a - 218.d členu ZGO-1, kjer zakon izhaja iz gradbene parcele. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na podlagi katerih evidenc ali dejstev oziroma okoliščin je upravni organ ugotovil podatke za odmero. Podatkov o gradbenih parcelah oziroma o površinah na zazidani stavbni parceli, ki predstavljajo zunanje poslovne površine, ne vsebuje nobena uradna evidenca, zato bi jih morala občina pred odmero NUSZ za vsako leto pridobiti na način iz 218. c in 218. č člena ZGO-1. Takega postopka Občina Lukovica ni nikoli izvedla, čeprav je tožnik opozarjal na pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje. Drugostopni organ sicer navaja, da naj bi Občina Lukovica na novo pripravila podatke za leto 2016, kjer je površine zaokroževala, vendar tožniku ni jasno, na katere podatke se navedeni zapis nanaša. Drugostopni organ navaja še, da je prvostopni organ pravilno odmeril NUSZ na temelju s strani občine posredovane grafične priloge – skice, ki se od leta 2006 niso spremenile. Te skice so del Odloka o LN in naj bi bile edine merodajne za presojo dejstva, ali obravnavane nepremičnine po svoji legi zapadejo pod določila za odmero NUSZ. Vsi podatki za odmero NUSZ naj bi tako izhajali iz uradne evidence prostorskega akta in uradne evidence GURS. Vendar pa nobena grafična priloga prostorskega akta niti uradna evidenca GURS ne vsebuje natančnih površin (v m2), na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti in nato odmeriti NUSZ od zunanjih poslovnih površin niti od nezazidanih stavbnih zemljišč. Površine morajo biti natančno izračunane (na m2) in ne samo približno ter za vsako leto posebej. Ker občina ni hotela izvesti ugotavljanja dejanskega stanja površin, je tožnik dal sam izdelati študijo, ki jo je izdelala B., d.o.o., decembra 2017 (študija) in ki opisuje stanje za vsako posamezno leto od leta 2006 do 2017. Do študije se pritožbeni organ ni opredelil. Zaradi vztrajanja upravnega organa pri mnenju občine, sprejetem brez upoštevanja zakonskih določil 218.c in 218.č člena ZGO-1, je dejansko stanje ostalo tako nepopolno ugotovljeno, da ga ni mogoče preizkusiti.

4Za odmero nezazidanega stavbnega zemljišča v obsegu, kot izhaja iz odločbe, tudi ni podlage v NUSZ po petem odstavku 218. b člena ZGO-1. Odlok o LN je le prostorski akt, ki opredeljuje prihodnjo namensko rabo območja ob izpolnitvi pogoja sanacije prostora po končanem pridobivanju surovin, ki še vedno traja. Ne vsebuje pa ta akt tudi elementov prostorskega izvedbenega akta, na podlagi katerega bi bilo mogoče izdati dovoljenja za gradnjo objektov za potrebe površinskega izkoriščanja mineralnih surovin. To pa pomeni, da za območje kamnoloma Lukovica ni ustreznega prostorskega izvedbenega akta iz petega odstavka 218. b člena ZGO-1. Poleg tega za odmero tudi ni podlage v 17. členu Odloka o NUSZ, saj občina ni sprejela prostorskega akta, ki bi določal gradnjo stanovanjskih in poslovnih stavb. Ne gre tudi za isto dejansko stanje kot v zadevi, I U 1750/2017 z dne 29. 8. 2019, zoper katero je tožnik vložil tudi predlog za dopustitev revizije, o katerem pa še ni odločeno. Poleg tega je po tožnikovem prepričanju izpodbijana odločba nezakonita tudi zato, ker odločitev o odmeri NUSZ temelji na petem odstavku 218.b člena ZGO-1, ki izniči ostale določbe tega zakona in je v nasprotju z Ustavo RS. Določa namreč diskriminacijo glede na druga nezazidana stavbna zemljišča, ki je ni možno utemeljiti z razumnimi razlogi in pomeni svojevrstno kaznovanje lastnikov oziroma uporabnikov zemljišč za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin.

5Tožnik sodišču predlaga, naj „uporabi svojo pravico exceptio illegalis“ tako, da zaradi protiustavnosti odloči, da se ne uporabi peti odstavek 218.b člena ZGO-1 kot podlaga za odmero NUSZ za celotno območje za stanovanjsko in poslovno cono na območju nekdanjega kamnoloma Lukovica, ki ga opredeljuje Odlok o LN. Podrejeno sodišču predlaga, naj prekine odločanje o tem sporu in Ustavnemu sodišču RS predlaga, da oceni ustavnost te določbe ZGO-1. Kot primarno pa predlaga, da se tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo ter vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

6Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev tožbe. V pripravljalni vlogi dopolnjuje odgovor na tožbo in navaja, da je (glede na zgodovinsko analizo sprejemanja zakonodaje) Odlok o LN prostorski akt, s katerim so določeni območje, način in pogoji za površinsko izkoriščanje mineralnih snovi.

K I. točki izreka:

7Tožba je utemeljena.

8Med strankama je sporna odmera NUSZ za zazidano stavbno zemljišče ter za nezazidano stavbno zemljišče za leto 2016.

9Tožnik v tožbi izpostavlja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na podlagi katerih evidenc ali dejstev oziroma okoliščin je upravni organ ugotovil podatke za odmero NUSZ, dejansko stanje v zadevi pa je nepopolno ugotovljeno. Sodišče navedenemu tožbenemu očitku pritrjuje. Ugotoviti gre namreč, da obrazložitev izpodbijane odločbe obsega izključno navedbo določb predpisov, na katerih naj bi bila izvedena odmera NUSZ, ne vsebuje pa nobenega zapisa glede ugotovljenega dejanskega stanja v zadevi niti razlogov, ki glede na dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (prvi odstavek 214. člena ZUP). Iz izpodbijane odločbe tako npr. ne izhaja, na kakšen način so bile določene oziroma odmerjene površine zemljišč, od katerih je bil odmerjen NUSZ, iz odločbe pa ne izhaja niti ugotovitev, da nepremičnine, za katere se odmerja NUSZ, sploh sodijo v območje, ki je predmet urejanja z Odlokom o LN (čeprav je ta v zvezi z Odlokom o NUSZ naveden kot podlaga za odmerjanje NUSZ).

10Ugotovljenih pomanjkljivosti izpodbijane odločbe ne odpravlja niti drugostopna odločba, saj bi bilo iz nje mogoče razbrati zgolj, da je bil NUSZ odmerjen na temelju podatkov, ki jih je posredovala Občina Lukovica, ne pa tudi, kateri naj bi ti podatki bili oziroma (če bi bilo mogoče razumeti, da gre pri teh podatkih za površine zemljišč, od katerih se odmerja NUSZ) na kakšen konkreten način in ob upoštevanju katerih okoliščin so bili ti določeni.

11Ob upoštevanju navedenega sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Že iz tega razloga je izpodbijana odločba nezakonita in jo je treba odpraviti.

12Ob upoštevanju, da se pred sodiščem vodi več istovrstnih oziroma podobnih zadev med istima strankama (glede odmere NUSZ za ista zemljišča za različna leta), se sodišče v izogib morebitnim nadaljnjim sporom v zvezi s ponovnim odločanjem pred upravnim organom opredeljuje tudi do preostalih tožbenih navedb.

13Glede odmere NUSZ za zazidano stavbno zemljišče – odprte (zunanje / spremljevalne) sodišče pojasnjuje, da je že v sodbah, I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021 ter I U 177/2019 z dne 13. 7. 2021, ki se nanašata na istovrstno oziroma podobno zadevo (odmera NUSZ istemu zavezancu za iste površine za leto 2009 oziroma 2013), navedlo, da se po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom, po petem odstavku pa lahko občina določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem.

14Po drugem odstavku 218. člena in prvi alineji prvega odstavka ter drugem in tretjem odstavku 218.b člena ZGO-1 se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli - gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje iz 218. in 218. b člena ZGO-1.

15Po drugem odstavku 15. člena Odloka o NUSZ se za zazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Skladno s 16. členom Odloka o NUSZ je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom. Kot poslovna površina se štejejo tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti ter nepokrita skladišča, interna parkirišča, delavnice na prostem, gostinski vrtovi, deli pridobivalnega prostora kamnolomov, peskokopov in glinokopov (pisarne, skladišča in drugo opravljanje poslovnih dejavnosti ter druge urejene površine), površine za obratovanje bencinskih servisov in druge površine, namenjene za opravljanje poslovne dejavnosti.

16Kot izhaja iz prej povzetih določb 60. člena ZSZ/84 ter drugega odstavka 218. člena in prve alineje prvega odstavka ter drugega in tretjega odstavka 218. b člena ZGO-1, se NUSZ v primeru zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od čiste tlorisne površine poslovnega prostora in prostorov, ki so funkcionalno povezani z njim, če občina tako določi pa tudi od površine zemljišč, ki so namenjena poslovni dejavnosti. Zakon torej ne daje podlage za kakršno koli povezavo med celotno površino zemljišča - tudi pripadajočega zemljišča oziroma stavbišča - in odmero NUSZ, saj kot podlago za odmero nadomestila predpisuje izključno dejansko površino, ki je v uporabi za poslovno dejavnost.

17Po presoji sodišča dajejo citirane določbe VI. poglavja ZSZ/84 ter 218. in 218.b člena ZGO-1 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno oziroma v najožjem pomenu namenjene opravljanju tožnikove poslovne dejavnosti. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi kot površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: nepokrita skladišča, interna parkirišča, deli pridobivalnega prostora kamnoloma in druge površine, namenjene za opravljanje poslovne dejavnosti, s tožnikovim poslovanjem niso funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik ali sanitarije, saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov. Zato imajo relevantne določbe Odloka o NUSZ po presoji sodišča ustrezno podlago v citiranih določbah ZSZ/84 in ZGO-1.

18Zaradi že predstavljene pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijane odločbe (točke 9. - 11. obrazložitve te sodbe) pa sodišče tožbenega ugovora neustrezne odmere velikosti zazidanega stavbnega zemljišča za odprte zunanje poslovne površine ne more preizkusiti (kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka).

19V zvezi z odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča se v obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopni organ (med drugim) sklicuje na 1. točko petega odstavka 218.b člena ZGO-1. Drugostopni organ meni, da je bilo NUSZ odmerjeno za nezazidana stavbna zemljišča, ki so kot taka določena v Odloku o LN, pri čemer je navedeno tudi samo območje, pogoji iz petega odstavka 218.b člena ZGO-1 pa so tako izpolnjeni.

20Skladno s petim odstavkom 218.b člena ZGO-1 se ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka tega člena štejejo za nezazidano stavbno zemljišče tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, če je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo (1. točka te določbe).

21Navedena zakonska dikcija "se štejejo" pomeni izjemo od siceršnje opredelitve pogojev za stavbna zemljišča, saj izenačuje pravni status omenjenih zemljišč s tistimi, ki izpolnjujejo splošne pogoje za stavbna zemljišča. Med pogoje, ki jih ta določba izrecno izključuje ("ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka") spada tudi zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Zgolj to, da na parcelah, ki so predmet obravnavane odločbe, ni zagotovljena komunalna oskrba v navedenem obsegu, torej ni razlog za nedopustnost odmere NUSZ¹.

22Po citirani določbi 1. točke petega odstavka 218.b člena ZGO-1, ki v obravnavani zadevi predstavlja pravno podlago za odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče, sta za odločitev, ali se od obravnavanih parcel odmeri NUSZ, pravno pomembni izključno dve okoliščini: da gre za zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin in da je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo.

23Tožnik v zvezi s tem v tožbi ugovarja, da za takšno odmero ni pravne podlage, saj Občina Lukovica ni navedla prostorskega akta, s katerim je določeno območje, način in pogoji za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin. Odlok o LN po tožnikovem prepričanju predstavlja le prostorski akt, ki opredeljuje prihodnjo namensko rabo območja ob izpolnitvi pogoja sanacije prostora po končanem pridobivanju surovin, ki še vedno traja. Ne vsebuje pa tudi elementov prostorskega izvedbenega akta, na podlagi katerega bi bilo mogoče izdati dovoljenje za gradnjo objektov za potrebe površinskega izkoriščanja mineralnih surovin.

24Tudi po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ ugotovil obe relevantni okoliščini (22. točka obrazložitve), ki bi mu dajali podlago za uporabo določbe 1. točke petega odstavka 218.b člena ZGO-1, kajti s samim sklicevanjem na Odlok o LN relevantnih okoliščin ni izkazal, utemeljitve dokazne presoje pa v odločbi ni podal. Organ namreč ni obrazložil, glede na katere določbe (dele) Odloka o LN je presodil, da so z njimi določene zemljiške parcele, ki so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin. Odločitev je iz tega razloga (v obravnavanem delu) nezakonita. Sodišče ob tem dodaja, da naziranj toženke, ki jih je ta podala v pripravljalni vlogi, v zvezi s pravno naravo Odloka o LN, ni moglo upoštevati, saj dopolnjevanje razlogov, ki so izostali v izpodbijanem aktu, v postopku upravnega spora ni dopustno.

25Očitka neustavnosti navedene zakonske določbe oziroma zatrjevane diskriminacije (in s tem kršitve 14. člena Ustave) po petem odstavku 218.b člena ZGO-1 glede na druga nezazidana stavbna zemljišča tožnik po presoji sodišča, ob upoštevanju posebne narave zemljišč, namenjenih izrecno za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, torej za izvajanje del (oziroma dejavnosti) z namenom pridobivanja, obogatitve in uskladiščenja mineralnih surovin, in s tem za odkopavanje, predelavo in hranjenje teh snovi, ki se nahajajo na površini zemljišč, ni konkretizirano pojasnil. Sodišče namreč meni, da je opisana narava teh zemljišč oziroma namen njihove uporabe tako specifičen, da predstavlja razumen in stvaren razlog za razlikovanje obravnave tovrstnih zemljišč glede na druga nezazidana stavbna zemljišča pri določitvi obveznosti za odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča. Enako je namreč treba obravnavati tiste pravne ter dejanske stanove, ki so si v bistvenem podobni, in obratno².

26Glede na povedano je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo skladno s tretjim odstavkom istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je, glede na četrti odstavek te določbe, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

27V ponovnem postopku bo organ pri odmeri NUSZ za leto 2016, ob uporabi materialnega prava, kot izhaja iz obrazložitve te sodbe, moral natančno opredeliti, kateri deli predmetnih zemljišč in v kakšnem delu ter na kateri podlagi so se v navedenem obdobju šteli za zazidana stavbna zemljišča ter kateri deli zemljišč in na kateri podlagi so se šteli za nezazidana stavbna zemljišča. Hkrati bo moral dati tožniku v zvezi s svojimi ugotovitvami možnost izjave, nato pa v skladu z ugotovitvami po tako izvedenem postopku odmeriti NUSZ in svojo odločitev tudi argumentirano obrazložiti.

28Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

29. K II. točki izreka

30Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenko, ki je odvetnica, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV (tožnikova pooblaščenka je zavezanka za DDV) znaša 347,70 EUR. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa mu gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika). Sodna taksa za tožbo bo tožniku v skladu z Zakonom o sodnih taksah vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ Tako tudi sodba tega sodišča I U 1162/2013 z 10. 7. 2015.
² Primerjaj: M. Avbelj in K. Vatovec v Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. M. Avbelj, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, I. del, str. 116, tč. 21.