UPRS Sklep in sodba I U 1561/2018-27

I. Sprememba tožbe se dovoli.

II. Tožba se zavrne.

III. Tožnik sam trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje odredil pravni osebi "A. d.o.o., ..., 4000 Kranj, MŠ: ...", da na lastne stroške odstrani dve oglasni tabli - št. ID 18720 in ID 18721, ki sta postavljeni na zemljišču parc. št. 250/730, k.o. ..., v območju javne ceste z varovalnim pasom Barjanska cesta v Ljubljani, ki je v lasti tožene stranke in kategorizirana lokalna glavna cesta (LG), odsek 211044 Barjanska cesta (1. točka izreka). Rok za izvršitev 1. točke izreka je 30 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka), o čemer mora tožnik takoj obvestiti prvostopenjski organ (3. točka izreka). Odločeno je bilo še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka izreka).

2Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je organ prve stopnje po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek v zvezi s postavitvijo dveh oglasnih tabel - objektov št. ID 18721 in ID 18720 na podlagi določil 97. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), ki določa, da je raba v varovalnem pasu občinske ceste omejena, ter da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste.

3Pri inšpekcijskem nadzoru je bilo ugotovljeno, da sta objekta ob kategorizirani občinski cesti na odseku 211044, Barjanska cesta v Ljubljani, postavljena 5,3 m v območju ceste, kar je znotraj varovalnega pasu, ki znaša pri glavni mestni cesti 10 m. Prvostopenjski organ se pri tem sklicuje na 12. člen Odloka o občinskih cestah, ki določa, da se varovalni pas občinske ceste meri od zunanjega roba cestnega sveta v smeri prečne in vzdolžne osi, pri premostitvenih objektih pa od tlorisne projekcije najbolj izpostavljenih robov na zemljišče in znaša pri lokalni glavni cesti (LG) 10 m. Na podlagi evidence upravljavca občinskih cest je bilo nadalje ugotovljeno, da tožnik za poseg v varovalni pas občinske ceste ni pridobil soglasja upravljavca ceste.

4Tožnik je v okviru pravice do izjave nasprotoval ugotovitvam nadzora, da sta objekta postavljena znotraj varovalnega pasu, in trdil, da sta od osi ceste oddaljena več kot 10 m. Poudaril je, da je lokacija objektov skladna s 60. členom Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju OPN MOL ID) in da sta bila objekta nameščena po sprejetju Odloka o občinskem prostorskem načrtu MOL in pred uveljavitvijo novega Odloka o občinskih cestah. Nadalje je tožnik navedel, da sta objekta izključno na nepremičninah v zasebni lasti. Menil je, da tožena stranka z Odlokom o oglaševanju, ki ne predstavlja prostorskega akta, ne more predpisovati obveznosti pridobitve dovoljenja na zemljiščih v zasebni lasti, zaradi česar občinski inšpektor ni pristojen za izrekanje sankcij v zvezi z objekti, ki niso postavljeni na zemljiščih v lasti tožene stranke.

5Prvostopenjski organ se sklicuje na 112. člen ZCes-1, ki določa, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZCes-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov na državnih cestah izvaja prometni inšpektorat Republike Slovenije, na občinskih in nekategoriziranih cestah, ki se uporabljajo za javni cestni promet, pa občinski inšpekcijski organ. Ker tožnik za postavitev objektov v varovalnem pasu ceste ni pridobil soglasja upravljavca ceste niti po opozorilu z dne 22. 11. 2017, mu je bil izrečen ukrep odstranitve objektov.

6Organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo (1. točka izreka). Ugotovil je še, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

7Drugostopenjski organ zavrača tožnikove ugovore o nepristojnosti občinskega inšpektorja za izrekanje sankcij v zvezi z objekti, ki so v zasebni lasti. Ugotavlja namreč, da je prvostopenjski organ pristojen za izdajo izpodbijane odločbe na podlagi citiranega 112. člena ZCes-1, podlago za izpodbijano odločitev pa daje 97. člen ZCes-1. Poudarja, da je v obravnavani zadevi sporen poseg v varovalni pas brez soglasja upravljavca ceste in ne pridobitev dovoljenja za postavitev oglaševalskih objektov v skladu z Odlokom o oglaševanju, na katerega se sklicuje tožeča stranka. Prav tako postavitev objektov ni skladna z OPN MOL – ID. Glede na navedeno tožnik po presoji organa druge stopnje s postavljenima objektoma posega v varovalni pas ceste brez ustreznega soglasja upravljavca.

8Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagal je odpravo izpodbijanega upravnega akta in priglasil stroške. Po obvestilu o opravljeni izvršbi je tožnik spremenil tožbo tako, da je namesto dajatvenega uveljavljal ugotovitveni tožbeni zahtevek. Pravni interes za izdajo ugotovitvene sodbe utemeljuje s preprečitvijo morebitnega prihodnjega napačnega postopanja upravnega organa, saj se zoper tožnika vodi več istovrstnih inšpekcijskih postopkov, ter pridobitvijo pravnega naslova za uveljavljanje odškodnine.

9Po tožnikovem mnenju tožena stranka ne more predpisovati obveznosti pridobitve dovoljenja za postavitev reklamnih objektov na zemljiščih v zasebni lasti. Zato ob sklicevanju na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 485/2009 trdi, da občinski inšpektor ni pristojen za izrekanje sankcij, saj je za nadzor nad postavitvijo oglasnih objektov na zasebnih zemljiščih in njihovo umestitvijo v prostor pristojna državna inšpekcija. Tožnik nadalje navaja, da je lokacija spornih objektov v skladu s 60. členom OPN POL ID in Prilogo 3, ki predstavlja Podrobne prostorske izvedbene pogoje za postavitev objektov za oglaševanje. Izpostavlja, da sta bila oba objekta v času postavitve izven varovalnega pasu občinske ceste, saj sta od osi ceste oddaljena več kot 10 m, zaradi česar ni bila potrebna pridobitev soglasja tožene stranke. Ker sta bila oba objekta veljavno postavljena, trdi, da državni organ ne more poseči v že pridobljene pravice tožeče stranke, saj je to v nasprotju s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave.

10Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Poudarja, da je bil inšpekcijski postopek zoper tožnika uveden na podlagi ZCes-1, saj postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu Barjanske ceste v Ljubljani (kategorizirana lokalna glavna cesta – LG) predstavlja poseg, za katerega je treba pridobiti soglasje upravljavca občinske ceste v skladu s 97. členom ZCes-1. Ob sklicevanju na drugi odstavek 12. člena Odloka o občinskih cestah pojasnjuje, da se varovalni pas občinske ceste meri od zunanjega roba cestnega sveta v smeri prečne in vzdolžne osi, pri premostljivih objektih pa od tlorisne projekcije najbolj izpostavljenih robov objekta na zemljišče in znaša pri glavni mestni cesti (LG) 10 m. Meni, da z izpodbijano odločbo ni prišlo do posega v že pridobljene pravice tožnika z učinkom za nazaj. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11V pripravljalni vlogi tožnik poudarja, da sta bila oba sporna objekta v času postavitve izven varovalnega pasu občinske ceste, saj sta bila od osi ceste oddaljena več kot 10 m. Ponovno pojasnjuje, da sta oglasna objekta postavljena na zasebnem zemljišču, ki ga ni mogoče šteti za površino, za katero bi veljala pravila ZCes-1.

12Tožnik v nadaljnji vlogi dopolnjuje svoje dotedanje navedbe glede retroaktivnega posega v predhodno pridobljene pravice s sklicevanjem na sodbo X Ips 60/2020¹, s katero je Vrhovno sodišče razsodilo, da se materialnopravna obveznost iz 97. člena ZCes-1 nanaša zgolj na ravnanja, nastala po uveljavitvi ZCes-1. Navedeni zakon namreč nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste, zato za take posege v skladu s 155. členom Ustave ne more nastati obveznosti pridobitve soglasja na podlagi 97. člena ZCes-1. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da je treba za presojo zakonitosti postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje, ki so bili postavljeni v času veljavnosti Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), uporabiti zgolj določbe tega zakona.

13Tožena stranka v odgovoru na vlogo tožnika poudarja, da bi se moral tožnik pred izdajo odločbe organa prve stopnje izjaviti o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za obravnavano zadevo, torej tudi glede časovnih okoliščin postavitve spornih objektov, česar pa ni storil. Navaja še, da je tudi Odlok o občinskih cestah, ki je veljal v času veljavnosti ZJC, določal ukrepanje inšpektorata tožene stranke zaradi posegov v varovalni pas občinske ceste.

14Dne 16. 8. 2021 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V dokaznem postopku je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo, priloge sodnega spisa (A2 do A11) in na naroku za glavno obravnavo prejeto mapno kopijo. Zavrnilo je dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika, katerega izpovedba naj bi se nanašala na dejstva v zvezi s časovnimi okoliščinami postavitve oglasnih panojev. Ta dejstva namreč predstavljajo nedopustno tožbeno novoto po 52. členu ZUS-1, saj jih tožnik v postopku izdaje izpodbijanega akta ni uveljavljal in ni navedel upravičenih razlogov, zaradi katerih jih ne bi mogel uveljavljati že v upravnem postopku. Po presoji sodišča to ne more biti posplošeno in navrženo zatrjevana pravna laičnost tožnikovega zakonitega zastopnika. Vsaka stranka ima namreč pravico do izjave o dejstvih, na kar ne morejo vplivati posplošene in navržene trditve v zvezi pravno laičnostjo, še posebej ko gre za zakonitega zastopnika tožnika, katerega pridobitna dejavnost je usmerjena v oglaševanje. Ker gre za nedopustno tožbeno novoto v zvezi z dejstvi, predstavlja nedopustno tožbeno novoto tudi dokaz, ki se na to dejstvo nanaša.

K I. točki izreka:

15Tožnik je dne 8. 11. 2018 tožbo spremenil tako, da je namesto dajatvenega uveljavljal ugotovitveni tožbeni zahtevek. Sodišče je spremembo tožbe v skladu z določbo 185. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 dovolilo, saj je presodilo, da je to smotrno za dokončno ureditev razmerja med strankama.

K II. točki izreka:

16Tožba ni utemeljena.

17Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje pravilna in zakonita. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

18V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da tožnik ni pridobil soglasja za postavitev oglasnih objektov, kot to določa 97. člen ZCes-1, in da sta oba objekta na nepremičninah v zasebni lasti. Sporen je odgovor na vprašanje, ali je soglasje potrebno tudi za objekte, ki so na zasebnih zemljiščih, oziroma ali je v takem primeru podana pristojnost občinske inšpekcije.

19Iz tožnikovega trditvenega gradiva v upravnem postopku ni razvidno sklicevanje na časovne okoliščine postavitve spornih objektov. Zato na presojo v obravnavani zadevi ne morejo vplivati tožnikovi ugovori, nanašajoči se na uporabo ZJC in sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 60/2020. Dejstva v zvezi s časovnimi okoliščinami postavitve spornih tabel po presoji sodišča namreč predstavljajo nedopustno tožbeno novoto. Glede na navedeno je treba šteti, da sta bili sporni oglasni tabli postavljeni v času ZCes-1.²

20Navedeni zakon določa, da se varovalni pas občinske ceste meri od zunanjega roba cestnega sveta v smeri prečne in vzdolžne osi ter znaša pri lokalnih cestah največ 10 metrov (četrti odstavek 97. člena), pri čemer lahko občina z odlokom predpiše manjšo širino varovalnih pasov (peti odstavek 97. člena). Iz drugega odstavka 12. člena Odloka o občinskih cestah Mestne občine Ljubljana pa izhaja, da znaša varovalni pas pri glavni mestni cesti (LG) 10 metrov.

21Iz izpodbijane odločbe in spisov, ki se nanašajo na zadevo, je razvidno, da sta sporni oglasni tabli znotraj varovalnega pasu ceste, saj sta postavljeni 5,3 metra v območje ceste. Na tako presojo ne more vplivati tožnikovo stališče, da sta sporni tabli znotraj varovalnega pasu že zato, ker sta od osi ceste oddaljeni več kot 10 metrov, saj tožnik uporablja druga merila pri določanju takega pasu. Iz tožbi priložene slike in skice (priloga A8) ter spisov, ki se nanašajo na zadevo, je namreč razvidno, da tožnik območje varovalnega pasu meri od vzdolžne črte ceste, ki med seboj ločuje smerni vozišči. V skladu z navedeno določbo četrtega odstavka 97. člena ZCes-1 pa se varovalni pas ceste meri od zunanjega roba cestnega sveta in ne od ločilne črte ceste. To po presoji sodišča pomeni, da med strankama ni sporno dejstvo, da je tožena stranka uporabila merilo iz četrtega odstavka 97. člena ZCes-1 in ne merila, za katero se zavzema tožnik. Ob takem stanju stvari pa tožnik ni izpodbil presoje tožene stranke glede situacijskih okoliščin postavitve navedenih oglasnih tabel, ki upošteva pravilna zakonska izhodišča.

22Posegi v varovalni pas občinske ceste so v skladu z drugim odstavkom 97. člena ZCes-1 dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste³, ki pa ga tožnik v obravnavani zadevi ob upoštevanju s tem povezanih nespornih dejstev ni pridobil. Trdil je sicer, da je vložil vlogo za pridobitev soglasja za postavitev oglasnih objektov na zemljišču s parc. št. 250/3, vendar pa sodišče pojasnjuje, da postavitev morebitnih objektov na navedeni nepremičnini ni bila predmet obravnavanega inšpekcijskega postopka, saj se je nanašal na postavitev oglasnih objektov na zemljišču s parc. št. 250/730. S tem v zvezi pa tožnik ni prerekal ugotovitve, da so bili na navedeni nepremičnini postavljeni oglasni objekti in v upravnem postopku ni zatrjeval dejstev glede časovnih okoliščin postavitve navedenih objektov na zemljišču s parc. št. 250/730. Ker so v skladu z ZCes-1 posegi v varovalni pas ceste omejeni, lahko občinski inšpekcijski organ po 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1 odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanja, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja, ne glede na to, da je objekt postavljen na nepremičnini v zasebni lasti. Zato po presoji sodišča ni utemeljen niti smiseln tožbeni ugovor, da tovrstni inšpekcijski postopki niso dopustni, če gre za zasebno zemljišče.

23Na drugačno presojo glede dopustnosti inšpekcijskega postopka ne more vplivati niti tožnikovo sklicevanje na stališča Vrhovnega sodišča v sodbi X Ips 485/2009, saj se je spor v navedeni zadevi nanašal na pristojnosti inšpektorja za odločanje o odstranitvi na zasebnih zemljiščih postavljenih objektov na podlagi Odloka o oglaševanju. V obravnavani zadevi pa je šlo za postopanje inšpektorja po drugi pravni podlagi, saj je bila odstranitev objektov odrejena na podlagi zgoraj citirane določbe 118. člena ZCes-1. Zato je po oceni sodišča že na prvi pogled razvidno, da ne gre za zadevi, ki sta glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljivi. Pravilno razumevanje pojma ustaljene sodne prakse namreč pomeni, da sodišča enako razlagajo oziroma uporabljajo pravne predpise v zadevah, ki so glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljive.⁴ Ustaljena sodna praksa je sestavina pravne prakse (in varnosti), ki odraža način uporabe določenih pravnih pravil pri reševanju konkretnih sporov v praksi,⁵ zaradi česar se je nanjo mogoče sklicevati le v primeru, če sta primerjani zadevi v dejanskem in pravnem pogledu bistveno enaki.⁶

24Glede na vse navedeno je izpodbijana odločitev pravilna, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K III. točki izreka:

25Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Z navedeno sodbo je Vrhovno sodišče ugodilo reviziji tožeče stranke in sodbo Upravnega sodišča RS I U 1533/2018-11 z dne 9. 7. 2019 spremenilo tako, da je odločilo, da se odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 061-617/2016-14 z dne 8. 3. 2018 odpravi.
² ZCes-1 je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011 (134. člen ZCes-1).
³ Po 95. členu ZCes-1 je to občinska uprava.
⁴ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 30/2020 (9. točka obrazložitve).
⁵ Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča II Ips 378/2002 z dne 29. 4. 2003, na katero se Vrhovno sodišče sklicuje v zadevi I Up 30/2020 (9. točka obrazložitve).
⁶ Prav tam.