UPRS sodba U 2258/2008

Tožbi se ugodi, odločba Občine Žiri št. ... z dne 26. 6. 2008 se odpravi in se zadeva vrne Občini Žiri v ponoven postopek.

Občina Žiri je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Občina Žiri je z izpodbijano odločbo tožeči stranki kot investitorju gradnje nove večstanovanjske hiše na parcelah ..., obe k.o. ..., odmerila komunalni prispevek v višini 8.007,18 EUR. V obrazložitvi te odločbe navaja, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor, ki namerava zgraditi nov objekt, prizidati, nadzidati, rekonstruirati ali spremeniti namembnost obstoječega objekta, če je zato treba povečati priključke na javno infrastrukturo oziroma njene zmogljivosti. Kot pravno podlago za odmero navaja 42. člen Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97), Odlok o komunalnem prispevku za Občino Žiri (Uradni list RS, št. 30/01) ter Odlok o dopolnitvah Odloka o komunalnem prispevku za Občino Žiri (Uradni list RS, št. 68/01), nato pa predstavlja podlage za izračun, iz katerih je mogoče povzeti, da je ob odmeri upoštevala površino gradbene parcele, površino zazidanega stavbnega zemljišča, površino zmanjšane gradbene parcele in „korigirano velikost zmanjšane gradbene parcele“, poleg tega pa je upoštevala opremljenost z vodovodnim omrežjem, kanalizacijskim omrežjem, asfaltirano cesto s pločniki, javno razsvetljavo in hidratnim omrežjem.

Župan Občine Žiri je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. ... z dne 19. 9. 2008 zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe med drugim navaja, da je v primeru nadzidav, prizidav, rekonstrukcij in nadomestnih gradenj za izračun komunalnega prispevka treba ugotoviti razliko med novo predvideno izrabo stavbnega zemljišča in obstoječo izrabo stavbnega zemljišča. Na podlagi te razlike se določi višina povprečnih stroškov komunalnega opremljanja stavbnega zemljišča. Če je razlika med novo predvideno izrabo stavbnega zemljišča in obstoječo izrabo manjša ali enaka nič ter ob pogoju, da se priključki oziroma zmogljivosti javne infrastrukture ne povečujejo, investitor ne plača komunalnega prispevka. Na podlagi projekta, ki ga je predložila tožeča stranka, je bilo ugotovljeno, da želi tožeča stranka graditi večstanovanjski objekt, ki bo imel nove priključke na komunalno infrastrukturo. V celoti je spremenjena tudi namembnost zemljiške parcele. Upravni organ je pri odločanju upošteval obstoječi objekt, ki se ruši, njegovo površino pomnožil s faktorjem 1,5 ter na ta način dobil površino zazidanega stavbnega zemljišča obstoječega objekta. To površino je upošteval kot osnovo za zmanjšanje velikosti gradbene parcele novega objekta, nato pa v skladu z 2. členom Odloka o dopolnitvah Odloka o komunalnem prispevku za Občino Žiri (Uradni list RS, št. 8/02) to površino dodatno zmanjšal za 7 m2. Upravni organ je zato komunalni prispevek odmeril od korigirane velikosti gradbene parcele 756 m2, pri čemer je upošteval vse predpisane olajšave, do katerih je upravičena tožeča stranka. Navaja še, da je površino gradbene parcele določil projektant in jo navedel v projektu, omejitve velikosti gradbene parcele, kot jih določa Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za Občino Žiri, na katerega se sklicuje tožeča stranka, pa veljajo le za samostojne stanovanjske hiše. V obravnavani zadevi gre za večstanovanjsko hišo, zato so navedbe tožeče stranke v tem pogledu neutemeljene.

Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je v primeru nadzidav, prizidav, rekonstrukcij in nadomestnih gradenj za izračun komunalnega prispevka potrebno ugotoviti razliko med novo predvideno izrabo stavbnega zemljišča in obstoječo izrabo stavbnega zemljišča. Na podlagi tako ugotovljene razlike se določi višina povprečnih stroškov opremljanja stavbnega zemljišča. Vsi ostali elementi za izračun so enaki kot pri novogradnji, vendar pa v primeru, da je razlika med novo predvideno izrabo stavbnega zemljišča in obstoječo izrabo stavbnega zemljišča manjša ali enaka nič ter ob pogoju, da se priključki oziroma zmogljivosti javne infrastrukture ne povečujejo, investitor ne plača komunalnega prispevka. Tožeča stranka meni, da iz projektne dokumentacije izhaja, da je razlika med obstoječo in novo izrabo stavbnega zemljišča „zagotovo negativna“, tako da tožeči stranki ni treba plačati komunalnega prispevka. Tožeča stranka ne more razumeti, na kakšen način je tožena stranka prišla do korigirane velikosti gradbene parcele 756 m2, za katero je odmerila komunalni prispevek. Ta prispevek je bil za obstoječi objekt s hišno številko ... že plačan, velikost gradbene parcele obstoječega objekta pa je enaka velikosti gradbene parcele, na katerem se bo gradil novi objekt. Tudi sicer tožeča stranka meni, da je izpodbijana odločba povsem neobrazložena.

Tožeča stranka se sklicuje tudi na 24. člen Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih ureditvenih pogojev Občine Škofja Loka za območje Občine Žiri, ki med drugim določa, da velikost gradbenih parcel oziroma funkcionalnih zemljišč samostojnih stanovanjskih hiš praviloma ne sme presegati 600 m2, v naselju Žiri pa 500 m2. Ta velikost se poveča zgolj v primeru, kadar konfiguracija oziroma druge značilnosti zemljišča ne omogočajo izrabe preostalih zemljišč za drug namen. V obravnavani zadevi konfiguracija zemljišča ne predstavlja izjeme v smislu navedene določbe, zato je velikost parcele, ki jo je pri odmeri komunalnega prispevka upoštevala tožena stranka, povsem nepravilna. Neutemeljena je navedba tožene stranke, da omejitve veljajo le za samostojne stanovanjske hiše in jih zato v obravnavani zadevi, ki se nanaša na večstanovanjsko hišo, ni mogoče upoštevati. Pojem samostojne stanovanjske hiše ni opredeljen nikjer v veljavni zakonodaji, iz tega pojma pa tudi ne izhaja, ali taka stanovanjska hiša predstavlja samo enostanovanjsko hišo, ali pa je taka hiša lahko tudi večstanovanjska. Tudi zato je obrazložitev izpodbijane odločbe nezakonita in napačna.

Tožeča stranka meni, da bi po določbi 108. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, dalje ZPNačrt) morala tožena stranka za odmero komunalnega prispevka uporabljati predpis, ki je to odmero urejal pred uveljavitvijo ZPNačrt, torej Zakon o urejanju prostora. Ta zakon kot zavezanca za plačilo komunalnega prispevka v 144. členu določa investitorja oziroma lastnika objekta, ki se na novo priključuje na objekte in omrežja lokalne komunalne infrastrukture, ali ki povečuje priključno moč obstoječih priključkov. Tožeča stranka je že priključena na objekte in omrežja lokalne komunalne infrastrukture, priključna moč obstoječih objektov pa ne bo v ničemer povečana, temveč celo zmanjšana, zato tožeča stranka ne more biti zavezanec za plačilo komunalnega prispevka. V tem pogledu je določba 2. člena Odloka tudi v nasprotju z določbami ZUreP-1.

Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj „po opravljeni javni obravnavi, v izogib morebitnim postopkom pred Ustavnim sodiščem“ izpodbijano odločbo odpravi in „postopek zoper tožečo stranko ustavi“, oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, poleg tega pa še, naj odloči, da je tožena stranka dolžna plačati tožeči stranki stroške postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe sodišča prve stopnje do plačila.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, poleg tega pa je na tožbo tudi odgovorila. V odgovoru na tožbo med drugim navaja, da je dne 28. 7. 2008 sprejela sklep o začetku postopka priprave občinskega prostorskega načrta, zato je bil postopek odmere komunalnega prispevka voden po doslej veljavnih predpisih, namreč po Odloku o komunalnem prispevku za Občino Žiri (Uradni list RS, št. 30/01) ter Odloku o dopolnitvah Odloka o komunalnem prispevku za Občino Žiri (Uradni list RS, št. 68/01, 8/02 in 39/08). Iz projekta za nameravano gradnjo izhaja, da je predmet te gradnje tudi rušitev pomožnih objektov, namreč začasnih lesenih barak, ki so bile postavljene brez ustreznih upravnih dovoljenj, garaže v izmeri 8,05 m x 12,8 m in zidanega objekta v izmeri 5,8 m x 2,6 m. Za novi objekt so predvideni novi priključki na komunalno javno infrastrukturo, obstoječi poslovni objekt na parc. 340/15 k.o. ... pa ohranja svoje komunalne priključke. Komunalna oprema za objekt, ki je predmet odmere, se ne prenaša s starega objekta, pač pa bo novi objekt v celoti opremljen z novimi priključki na javno infrastrukturo. Tožena stranka nato podrobno povzema merila, ki vplivajo na odmero gradbenih parcel in funkcionalnih zemljišč ter navaja, da nameravane gradnje ni mogoče umestiti na gradbeno parcelo velikosti 500 m2, njeno dejansko velikost pa je določil projektant. Za obravnavani objekt so predvideni priključki na vodovod, kanalizacijo in javno cesto, za te priključke pa je upravni organ tudi obračunal komunalni prispevek. Tožena stranka nato navaja še metode, po katerih je določila korigirano površino gradbene parcele.

Tožba je utemeljena.

Prvostopenjski upravni organ je pri izdaji odločbe vezan na zakone in podzakonske akte, ki veljajo v času izdaje te odločbe. Prvostopenjska odločba v obravnavani zadevi je bila izdana dne 26. 6. 2008, ZPNačrt pa je po določbi njegovega 113. člena začel veljati dne 28. 4. 2007, torej pred izdajo izpodbijane odločbe. Na podlagi izrecne in nepogojne določbe 2. odstavka 103. člena istega zakona so s tem dnem prenehale veljati določbe (med drugim) 135. do 155. člena ZUreP-1, torej tudi določbe 143. do 146. člena, ki so se v tem zakonu nanašale na komunalni prispevek. Izjema od tega pravila je določena v 1. odstavku 108. člena ZPNačrt, po katerem se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo „po doslej veljavnih predpisih“, torej po predpisih, ki so veljali do uveljavitve ZPNačrt. Obravnavani postopek za odmero komunalnega prispevka se je pričel z vlogo tožeče stranke z dne 14. 3. 2008, torej po začetku veljavnosti ZPNačrt, kar pomeni, da ni podlage za uporabo navedene prehodne določbe 1. odstavka 108. člena ZPNačrt. V obravnavani zadevi torej ni bilo podlage za uporabo ZUreP-1 ne po splošni ureditvi, ki je relevantne določbe tega zakona razveljavila z dnem uveljavitve ZPNačrt, ne po prehodni ureditvi iz 1. odstavka 108. člena ZPNačrt. Sodišče dodaja še, da ne v prehodnih določbah ZPNačrt, ne ZUreP-1 ni podlage za uporabo Zakona o stavbnih zemljiščih, na katerega se sklicuje tožena stranka.

Tožeča stranka svoje stališče o nadaljnji veljavnosti ZUreP-1 opira na besedilo 2. odstavka 108. člena ZPNačrt, po katerem se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih prepisih. Že zgolj glede na prej opisano prehodno ureditev, ki natančno in nedvoumno ureja začetek veljavnosti novega zakona in prenehanje veljavnosti delov starega, se lahko ta določba nanaša izključno na podzakonske akte.

Poleg tega sodišče v obravnavani določbi opozarja še na uporabo izraza „do tedaj“, ki lahko pomeni le, da čas, ki je relevanten za odločitev, katere predpise je potrebno uporabiti, ni identičen s časom uveljavitve ZPNačrt. Preostala vsebina določbe ta čas veže na dogodek v prihodnosti, namreč sprejetje občinskega prostorskega načrta. Do enakega rezultata pripelje primerjava s 1. odstavkom istega člena, ki v tam urejenih primerih na povsem drugačen način določa uporabo predpisov, veljavnih do uveljavitve ZPNačrt. Obravnavane zakonske določbe ni mogoče razlagati drugače, kot da podaljšuje veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Povedano drugače: ta določba se v ničemer ne nanaša na morebitno podaljšanje veljavnosti predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo ZPNačrt, temveč izključno na veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Do izdaje izpodbijane odločbe na območju tožene stranke še ni bil uveljavljen občinski prostorski načrt, tako da navedeni šestmesečni rok sploh še ni pričel teči, zato določba 2. odstavka 108. člena ZPNačrt v obravnavani zadevi nima nobenega vpliva na uporabo predpisov, ki jih je treba upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka.

Zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka v obravnavani zadevi je torej ZPNačrt, ki v 1. odstavku 104. člena določa, da se do izdaje podzakonskih predpisov na podlagi tega zakona uporabljajo, kolikor niso z njim v nasprotju, podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi ZUreP-1. Med te predpise je treba šteti tudi predpise, ki so bili sicer sprejeti pred uveljavitvijo ZUreP-1, vendar jim je ZUreP-1 izrecno podaljšal veljavnost. Tožena stranka bi torej morala ob odmeri komunalnega prispevka uporabiti določbe ZPNačrt, določbe občinskih odlokov, na katere se sklicuje v obrazložitvi izpodbijane odločbe pa le toliko, kolikor niso v nasprotju z ZPNačrt.

Po določbi 1. odstavka 82. člena ZPNačrt se komunalni prispevek določi glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na tlorisno površino objekta in njegovo namembnost, po 2. odstavku istega člena pa minister podrobneje predpiše našteta merila. To je bilo storjeno s Pravilnikom o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07, dalje Pravilnik). Ta Pravilnik v 5. in 6. členu podrobno opredeljuje vsebino vsakega merila za odmero komunalnega prispevka posebej, poleg tega pa predpisuje tudi formulo, po kateri je treba komunalni prispevek odmeriti. Sodišče ugotavlja, da ne iz obrazložitve prvostopenjske, ne drugostopenjske odločbe ne izhaja, ali in na kakšen način je tožena stranka upoštevala merila iz 1. odstavka 82. člena ZPNačrt, oziroma njihove natančnejše opredelitve iz 6. člena Pravilnika, niti to, ali je upoštevala način izračuna, predpisan v 4. odstavku 6. člena Pravilnika.

Po določbi 7. odstavka 6. člena Pravilnika se komunalni prispevek zavezancu, ki spreminja neto tlorisno površino objekta, odmeri tako, da se izračunata višina komunalnega prispevka po spremembi neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta in višina komunalnega prispevka pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Komunalni prispevek, ki se odmeri zavezancu, predstavlja pozitivno razliko med komunalnim prispevkom po spremembi in komunalnim prispevkom pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Če je razlika negativna, se komunalni prispevek ne plača.

Glede na navedeno določbo Pravilnika je za pravilno odmero komunalnega prispevka bistvenega pomena okoliščina, ali se komunalni prispevek odmerja za novogradnjo, ali pa za gradnjo, s katero se spreminja ali nadomešča objekt, za katerega je bil komunalni prispevek že plačan. Vendar pa tudi te okoliščine ni mogoče povzeti iz obrazložitve izpodbijane ali drugostopenjske upravne odločbe. Tako obe obrazložitvi med dejstvi, pomembnimi za odmero komunalnega prispevka, navajata obstoj objekta, ki naj bi bil v okviru nameravane gradnje porušen, prav tako s površino tega objekta korigirata površino upoštevane gradbene parcele in navajata metodo za izračun komunalnega prispevka za nadomestno gradnjo (ki sicer nima podlage v veljavni pravni ureditvi). Te navedbe bi utegnile kazati na to, da je tožena stranka nameravano gradnjo tožeče stranke obravnavala kot nadomestno gradnjo. Po drugi strani iz nobene od obrazložitev ni mogoče povzeti, zakaj je bil omenjeni objekt sploh upoštevan v odmeri komunalnega prispevka, oziroma ali in na kakšno komunalno javno infrastrukturo je bil ta objekt priključen, kar bi kazalo na odmero komunalnega prispevka za novogradnjo. Sodišče dodaja še, da bi bilo mogoče tudi iz navedb tožene stranke v odgovoru na tožbo (s katerim sicer ni mogoče sanirati pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe) sklepati, da objekti, ki naj bi se porušili, sploh niso bili priključeni na komunalno infrastrukturo, kar bi prav tako pomenilo, da bodo ti priključki za predvideno gradnjo zgrajeni na novo, tako da ne bi bilo podlage za upoštevane tega objekta pri odmeri komunalnega prispevka. Vendar pa se tožena stranka v nobeni od svojih navedb določno ne opredeljuje do te okoliščine, tako da ostaja ena od bistvenih okoliščin, ki vplivajo na odmero komunalnega prispevka, povsem nerazčiščena in neobrazložena.

Iz navedenih razlogov izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti glede obstoja oz. upoštevanja dejstev in okoliščin, ki so bistvenega pomena za njeno izdajo oziroma zakonitost. Po določbi 7. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP) se taka kršitev pravil upravnega postopka vedno šteje za bistveno. Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo v skladu z določbo 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) odpravilo in v skladu z določbo 3. odstavka istega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponoven postopek. V tem postopku bo upravni organ moral ugotoviti vse okoliščine, ki so za odmero komunalnega prispevka relevantne po veljavni pravni ureditvi, kot je bila opisana zgoraj, svoje ugotovitve pa bo moral tudi ustrezno obrazložiti. Na podlagi teh okoliščin bo lahko po postopku in na način, ki ga predpisuje veljavna pravna ureditev, odmeril komunalni prispevek, pri tem pa bo lahko uporabljal določbe občinskih odlokov, ki so bili sprejeti (oziroma je bila njihova veljavnost podaljšana) na podlagi ZUreP-1 le toliko, kolikor niso v nasprotju z veljavno ureditvijo.

Da se ponovljeni postopek ne bi po nepotrebnem podaljševal in zapletal, sodišče dodaja še svoje stališče glede tožbene navedbe o nepravilni velikosti gradbene parcele, ki naj bi bila upoštevana v izpodbijani odločbi. Po navedbah tožene stranke, ki jim tožeča stranka v ničemer ne oporeka, je bil ta podatek povzet po projektih za nameravano gradnjo, ki jih je v postopku predložila tožeča stranka. Površina gradbene parcele, ki jo je upoštevala tožena stranka, torej predstavlja dejansko navedbo tožeče stranke, ki jo je tožeča stranka kasneje, v pritožbenem postopku spremenila brez obrazložitve, zakaj ni pravilne površine navedla že v postopku na prvi stopnji. Taka navedba je torej predstavljala nedovoljeno pritožbeno novoto (3. odstavek 238. člena ZUP), tako da je drugostopenjski upravni organ ravnal pravilno, ko je ni upošteval. Poleg tega se sodišče strinja s toženo stranko tudi v tem, da je presoja pravilnosti določitve gradbene parcele oziroma njene skladnosti s prostorskim aktom predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, ne pa postopka za odmero komunalnega prispevka.

Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka, ne pa zaradi spornega dejanskega stanja, ki je bilo podlaga izdaji izpodbijane odločbe, je odločilo brez glavne obravnave (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroškovnem zahtevku tožeče stranke temelji na določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1. Na tej podlagi je sodišče po 2. odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) tožeči stranki priznalo stroške v višini 350,00 EUR, glede zahtevanih zakonskih zamudnih obresti pa je odločilo, da začnejo teči šele v primeru zamude, po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.