UPRS Sklep I U 841/2020-23

Tožba se zavrže.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo prošnjo za priznanje mednarodne zaščite.

2Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, nepravilne uporabe materialnega prava ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Predlagal je odpravo izpodbijane odločbe in odločitev v sporu polne jurisdikcije, podredno pa, da se zadeva vrne v ponovno odločanje.

3V odgovoru na tožbo je tožena stranka predlagala zavrnitev tožbe. Sodišče je dne 15. 3. 2021 izvedlo glavno obravnavo in odločilo, da sodba izide pisno.

4Z vlogo, ki jo je sodišče prejelo 25. 3. 2021, je tožena stranka sporočila, da je tožnik 21. 3. 2021 samovoljno zapustil azilni dom v Ljubljani in se do navedenega obvestila sodišču vanj ni vrnil, ter predlagala zavrženje tožbe.

5Navedena vloga je bila vročena v izjavo tožnikovi pooblaščenki.¹ V odgovoru je pooblaščenka navedla, da je seznanjena s stališčem Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020, ki pa je po njenem mnenju v nasprotju s pravom EU. Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite² (v nadaljevanju Procesna direktiva II) v 28. členu sicer določa možnost ustavitve postopka v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje, vendar se to nanaša le na postopek pred upravnim organom. Ko je enkrat odločba na upravni stopnji izdana in se prosilec zoper njo pritoži, ni več tako očitna povezava med tem, da mora prosilec za to, da sodišče v njegovem primeru izda vsebinsko odločbo, ostati v Sloveniji. Takšno pogojevanje izdaje vsebinske odločbe pomeni kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva in je v nasprotju z 47. členom Listine EU o temeljnih pravicah in tretjim odstavkom 46. člena Procesne direktive II. Navaja, da 11. odstavek 46. člena te direktive sicer določa, da lahko države članice v nacionalni zakonodaji določijo pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo, vendar slovenska zakonodaja teh pogojev ne določa. Res je, da to izhaja iz ustaljene sodne prakse, vendar bi glede na 11. odstavek 46. člena pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo, morala določiti nacionalna zakonodaja. Odločba, ki jo tožnik izpodbija, še vedno posega v njegov pravni položaj, saj je nezakonita, brez meritorne odločitve sodišča pa tožnik nima učinkovitega pravnega varstva. Sklicuje se na sodbo SEU C-239/12 P z dne 28. 5. 2013, po kateri priznavanje domnevne nezakonitosti, kadar ta tožeči stranki lahko koristi, upravičuje nadaljnji obstoj njenega pravnega interesa za razglasitev ničnosti, tudi če je izpodbijani akt po vložitvi njene tožbe nehal učinkovati. Dostop do učinkovitega pravnega sredstva, ki ga zahteva tudi zadnji pododstavek drugega odstavka 18. člena Uredbe 604/2013 z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev)³ (v nadaljevanju Dublinska uredba III), ni zagotovljen že zgolj s tem, da je tožnik lahko vložil tožbo, o tožbi mora biti vsebinsko odločeno. Če bi bil tožnik vrnjen v Slovenijo na podlagi Dublinske uredbe III, bi moral zaradi zaustavitve upravnega spora ponovno zaprositi za mednarodno zaščito, za kar so določeni dodatni pogoji (nova dejstva in dokazi), zato mu v nasprotju z drugim odstavkom 18. člena Dublinske uredbe III ne bi bil omogočen dostop do učinkovitega pravnega sredstva. Vsak prosilec bi glede na stališče Vrhovnega sodišča iz sklepa Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020 izgubil pravni interes za meritorno odločitev tudi v vseh primerih po drugem odstavku 9. člena Procesne direktive II, ko tožba ne zadrži izvršitve sklepa tožene stranke, saj bi bil tekom sodnega postopka prosilec že predan drugi državi. Če upravno sodišče dvomi v skladnost problematizirane sodne prakse Vrhovnega sodišča s pravom EU, pooblaščenka predlaga postavitev predhodnega vprašanja sodišču EU. Stik tožnika s pooblaščencem je tudi po sodni praksi ESČP bistven za potrditev obstoja tožnikovega interesa za nadaljevanje postopka. Pooblaščenka je v stiku s tožnikom, ki se v Sloveniji ne nahaja več, vendar želi, da sodišče izda meritorno sodbo. V tem primeru je bila tudi že bila opravljena glavna obravnava, na kateri je sodišče navedlo, da je izpodbijana odločba obremenjena s številnimi kršitvami.

6Tožba ni dovoljena.

7Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti. To velja tudi, če procesna predpostavka odpade po opravljeni glavni obravnavi.⁴ Če sodišče ugotovi, da tožnik nima več pravnega interesa za tožbo, jo kot nedovoljeno zavrže (6. točka prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

8Med strankama je nesporno, da je tožnik samovoljno zapustil azilni dom in ni več v Republiki Sloveniji. Sporno je pravno vprašanje, ali bi bilo zavrženje tožbe v obravnavani zadevi skladno s pravom EU.

9Dejansko stanje zapustitve azilnega doma je urejeno v 28. členu Procesne direktive II, ki v prvem odstavku določa: „Kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec za azil implicitno umaknil svojo prošnjo za azil ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive 2011/95/EU šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje. Države članice torej morajo "zagotoviti", da organ postopek prekine (v slovenski ureditvi gre za ustavitev postopka⁵) oziroma celo sprejme zavrnilno odločbo. Ugoditev prošnji torej sploh ni predvidena. V drugem pododstavku prvega odstavka 28. člena Procesne direktive II so navedeni primeri, ko države lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za azil ali je od nje odstopil, in sicer (a), da se prosilec ni odzval na zahteve, da sporoči bistvene informacije za svojo prošnjo v smislu člena 4 Direktive 2011/95/EU ali se ni udeležil osebnega razgovora, kot je določen v členih 14 do 17 te direktive, razen če v razumnem roku dokaže, da je bila njegova opustitev posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati; in (b), da je prosilec pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, ali da v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja, razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati. Ti primeri kažejo, da je evropski zakonodajalec precej široko uredil okoliščine, na podlagi katerih lahko država članica domneva, da je prosilec umaknil prošnjo ali od nje odstopil. Glede na to, da je v konkretnem primeru tožnik zapustil ne le azilni dom, ampak tudi državo, to še toliko bolj utemeljeno kaže na domnevo o umiku oziroma odstopu od prošnje, kot npr. zgolj opustitev sporočiti določene bistvene informacije za prošnjo ali neudeležba na osebnem razgovoru (točka a prvega odstavka 28. člena Procesne direktive II), kar je relevantno za presojo, ali ima tožnik še pravni interes za vodenje upravnega spora.

10Citirane določbe je slovenski zakonodajalec prenesel v Zakon o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) z določbo drugega odstavka 50. člena, iz katere je razvidno, da se prošnja šteje za umaknjeno, če je, med drugim, prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo. Pri tem je treba upoštevati, da uživajo prosilci za mednarodno zaščito med azilnim postopkom v primerjavi z drugimi tujci poseben status, zaradi česar imajo drugačne pravice in dolžnosti. Tako iz tretje in četrte alineje 89. člena ZMZ-1 izhaja, da mora biti prosilec vedno dosegljiv pristojnemu organu, se odzivati na njegova vabila in se podrejati njegovim ukrepom, urad pa nemudoma obvestiti o spremembi naslova prebivališča. To pomeni, da se mora prosilec za mednarodno zaščito do pravnomočnosti odločitve o njegovi prošnji ravnati v skladu z določbami zakona, torej tudi izpolnjevati dolžnosti, ki mu jih zakon nalaga.⁶ V zvezi s tem Vrhovno sodišče⁷ poudarja, da se na podlagi 80. člena ZMZ-1 organizira za nastanitev prosilcev za mednarodno zaščito azilni dom, v katerem mora prosilec počakati na odločitev o svoji prošnji. Če ga prosilec samovoljno zapusti, se njegova prošnja na podlagi že citiranega drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 šteje za umaknjeno. Vrhovno sodišče nadaljuje, da ZMZ-1 sicer izrecno ureja samo primere, kadar prosilec izrecno ali s konkludentnim ravnanjem prošnjo umakne v upravnem postopku (do izdaje odločbe), ne pa tudi, kadar samovoljno zapusti azilni dom (in bi se posledično njegova prošnja štela za umaknjeno) po izdaji upravne odločbe, s katero je bilo odločeno o njegovi prošnji. Vendar to ne pomeni, da bi sodišče prve stopnje v primeru izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, do katerih pride po izdaji odločbe o zavrnitvi tožnikove prošnje, moralo meritorno obravnavati tožbo zoper tako odločbo, saj obveznosti prosilca veljajo tudi v primeru sodnega spora.⁸ Vrhovno sodišče dodaja, da taka odločitev ni v nasprotju s Procesno direktivo II, saj ta v 11. odstavku 46. člena določa, da lahko države članice v nacionalni zakonodaji določijo tudi pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo iz prvega odstavka tega člena ali od njega odstopil, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati.⁹ Že sama direktiva torej v 46. členu, ki ureja učinkovito sodno varstvo, predvideva, da lahko države članice štejejo, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo oziroma od njega odstopil in posledično o zadevi ne odločijo meritorno. Zato ne drži ugovor tožnika, da učinkovito pravno sredstvo v skladu s pravom EU (nujno) »pomeni tudi vsebinsko odločitev«.

11Nadalje evropski zakonodajalec v omenjenem 11. odstavku v nasprotju z že citiranim 28. členom Procesne direktive II ni predpisal, da mora imeti sodišče "upravičene razloge" za domnevo, da je prosilec umaknil pravno sredstvo, prav tako ni primeroma navedel okoliščin, v katerih je domneva o umiku še posebej upravičena, kot je to storil v 28. členu; torej ima tukaj nacionalna zakonodaja širše polje urejanja. Sodišče ne vidi razlogov, zakaj enaka okoliščina, zaradi katere je dopustno domnevati, da je prosilec umaknil prošnjo, in ustaviti postopek pred upravnim organom (oziroma celo izdati zavrnilno odločbo), ne bi mogla utemeljevati domneve, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo oziroma od njega odstopil oziroma da prosilec ne želi počakati na odločitev upravnega sodišča, ki bi lahko bila v njegovo korist, in da s tem pokaže, da izpodbijana zavrnilna odločba očitno ne posega več v njegovo pravico, ki jo je uveljavljal v prošnji za mednarodno zaščito.

12Po presoji sodišča ne drži tožnikova trditev, da po izdaji zavrnilne odločbe in vložitvi tožbe v upravnem sporu, "ni več tako očitna povezava med tem, da mora prosilec za to, da sodišče v njegovem primeru izda vsebinsko odločbo o tem, ali mu je upravni organ kršil pravice ali ne, ostati v Sloveniji". Tudi za odločanje v upravnem sporu mora tožnik izkazati, da ima namen počakati na sodno odločitev, ki bi lahko bila v njegovo korist. Še toliko bolj v okoliščinah konkretnega primera, glede na to, da je sodišče na glavni obravnavi v okviru odprtega sojenja in materialnega procesnega vodstva pojasnilo, na kar se sklicuje tudi pooblaščenka v vlogi z dne 29. 3. 2021, da je izpodbijana odločba obremenjena s številnimi kršitvami, in je torej tožnik lahko pričakoval ugodilno sodbo, pa je kljub temu samovoljno zapustil azilni dom in državo, in glede na to, da je imel tožnik ves čas upravnega spora pooblaščenko, ki mu je lahko pred in po zapustitvi države pojasnila pravne posledice samovoljnega odhoda.¹⁰ Kljub temu se tožnik do izdaje tega sklepa v azilni dom ni vrnil oziroma sodišče o tem ni bilo obveščeno, tožnik pa tudi ni navedel kakršnih koli okoliščin, iz katerih bi izhajalo, da je bil njegov odhod posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati.¹¹

13Sodišče se ne strinja s tožnikom, da slovenska zakonodaja ne vsebuje pogojev, ki jih zahteva 11. odstavek 46. člen Procesne direktive II, saj je po ustaljeni sodni praksi¹² takšna postopkovna določba prav 6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže, če upravni akt očitno ne posega več v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto korist.

14Za utemeljitev pravnega interesa za vsebinsko odločanje ne zadostuje tožnikovo sklicevanje na splošen interes, ki bi bil v tem, da bi ugodilna sodba pripomogla k boljšemu razumevanju zakonov tožene stranke v prihodnosti, niti gole navedbe, da si lahko izboljša svoj pravni položaj in da izpodbijani akt posega v njegove pravice, ker je nezakonit. Res je, da bo tožnik, če bo v prihodnosti želel ponovno zaprositi za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji moral vložiti ponovno prošnjo,¹³ vendar je glede na že citirani 11. odstavek 46. člena Procesne direktive II to možnost, ki jo je evropski zakonodajalec v skladu s pravico do učinkovitega pravnega sredstva očitno predvidel oziroma dopustil. Posledično ni utemeljeno niti tožnikovo sklicevanje na zadnji pododstavek drugega odstavka 18. člena Dublinske uredbe III,¹⁴ saj je tožnik v tem upravnem sporu zagotovo imel možnost učinkovitega pravnega sredstva v skladu s 46. členom Procesne direktive II, pa je po svoji osebni izbiri ni izkoristil.¹⁵

15Tožnik se sklicuje tudi na sodbo SEU C-239/12 P z dne 28. 5. 2013, vendar sta si zadevi podobni le v tem, da se SEU sicer ukvarja z vprašanjem pravnega interesa tožnika, vendar pa so vse ostale dejanske in pravne okoliščine primera¹⁶ v tolikšni meri različne, da ne omogočajo analogije, kot to predlaga tožnik.

16Za obravnavano zadevo prav tako ni relevanten ugovor tožnika, da bi stališče, da prosilec nima več pravnega interesa za vložitev pravnega sredstva, če si več na ozemlju države članice, odvzelo možnost sodnega varstva prosilcem v primerih iz drugega odstavka 9. člena Procesne direktive II, kar naj ne bi bil namen zakonodajalca EU. V omenjenem členu direktiva omogoča, da države članice določijo, da prosilec nima pravice ostati v državi do zaključka postopka na prvi stopnji, kadar oseba poda naknadno prošnjo ali kadar bodo predale ali izročile osebo drugi državi članici na podlagi evropskega naloga za prijetje ali na kakšni drugi podlagi ali tretji državi ali mednarodnim kazenskim sodiščem. Bistveno je, da v vseh navedenih primerih prosilec ni več na ozemlju države članice zato, ker mu je ta to pravico odrekla. V obravnavanem upravnem sporu pa je tožnik nedvomno imel pravico ostati na ozemlju Republike Slovenije do pravnomočnega zaključka sodnega postopka, pa je njeno ozemlje zapustil po lastni volji in ne po volji države oziroma tožene stranke.

17Glede na vse navedeno torej sodišče ne vidi nobenega nasprotja slovenske zakonodaje s pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 46. člena Procesne direktive II in 47. člena Listine EU¹⁷ o temeljnih pravicah. Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožnika za postavitev vprašanja za predhodno odločanje SEU na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj ocenjuje, da po doktrini acte clair¹⁸ niso izpolnjeni za to potrebni pogoji. Sodišču se namreč pravilna razlaga vseh omenjenih relevantnih določb prava EU ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za noben razumen dvom.

18Glede na navedeno po presoji sodišča tožnik očitno nima namena počakati na odločitev sodišča o njegovi prošnji za mednarodno zaščito in na dokončanje postopka, zaradi česar ne izkazuje pravnega interesa za upravni spor. Zato je tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

¹ Stališče, da mora sodišče pred izdajo sklepa, s katerim zavrže tožbo, tožniku dati možnost izjave o okoliščini, ki je ključna za táko odločitev, je Vrhovno sodišče sprejelo v sklepu I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020.
² Ur. l. EU L 180 z dne 29. 6. 2013.
³ Ur. l. EU L 180/31 z dne 29. 6. 2013.
⁴ Prim. sklep Vrhovnega sodišča II Ips 643/2008 z dne 19. 3. 2012.
⁵ Šesti odstavek 49. člena v zvezi z drugim odstavkom 50. člena ZMZ-1.
⁶ Mutatis mutandis sklep Ustavnega sodišča RS Up-3936/07 z dne 4. 7. 2008.
⁷ Sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017 in I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020.
⁸ Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017
⁹ Sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017 in I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020.
¹⁰ Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020, kjer Vrhovno sodišče iz tega razloga tudi zavrne ugovor tožnika, da ima stik s pooblaščenko in da ima zato v skladu s sodno prakso ESČP pravni interes za meritorno odločitev v upravnem sporu.
¹¹ Prim. točka b prvega odstavka 28. člena Procesne direktive II.
¹² Sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 121/2020 z dne 11. 11. 2020, I Up 315/2016 z dne 25. 1. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča RS Up-1136/11 z dne 15. 3. 2012, 7. točka obrazložitve, Up-555/07 z dne 11. 6. 2007, Up-805/08 z dne 5. 3. 2009 in Up-3936/07 z dne 4. 7. 2008
¹³ Prvi odstavek 64. člena ZMZ-1: Državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki ji je bila v Republiki Sloveniji pravnomočno zavrnjena prošnja, /.../, in želi vložiti ponovno prošnjo, mora pred tem vložiti zahtevek za uvedbo ponovnega postopka, v katerem predloži nove dokaze ali navede nova dejstva, ki pomembno povečujejo verjetnost, da izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite. Procesna direktiva II govori o naknadni prošnji (gl. 40. člen direktive).
¹⁴ Ta določa: V primerih, ki spadajo v področje uporabe odstavka 1(d), v katerih je bila prošnja zavrnjena le na prvi stopnji, odgovorna država članica zagotovi, da zadevna oseba ima ali je imela (poudarilo sodišče) možnost uporabe učinkovitega pravnega sredstva v skladu s členom 46 Direktive 2013/32/EU.
¹⁵ Na institut osebne izbire se sklicuje tudi veliki senat Sodišča EU v zadevah C-163/17 z dne 19. 3. 2019, Jawo, odst. 92 in 95, ter C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 in C‑438/17 z dne 19. 3. 2019, Ibrahim, odst. 90 in 93.
¹⁶ V tej zadevi je pritožnik s pritožbo na SEU predlagal razveljavitev sklepa Splošnega sodišča, s katerim je to med drugim odločilo, da se zaradi pomanjkanja pravnega interesa, ker je izpodbijani akt vmes prenehal učinkovati, ustavi postopek v zvezi z ničnostno tožbo, ki jo je pritožnik vložil zoper njegovo uvrstitev na seznam oseb, povezanih s terorizmom.
¹⁷ 47. člen Listine EU o temeljnih pravicah se glasi: (1) Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. (2) Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. (3) Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja. Osebam, ki nimajo zadostnih sredstev, se odobri pravna pomoč, kolikor je ta potrebna za učinkovito zagotovitev dostopa do sodnega varstva.
¹⁸ Sodišče je upoštevalo sodbo SEU v zadevi C.I.L.F.I.T., št. 283/81 z dne 6. 10. 1982.