UPRS Sodba I U 1554/2018-13

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana, 061-870/2017-9 z dne 12. 3. 2018 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Inšpektorat mestne uprave Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožniku odredil odstranitev oglaševalskega objekta z ID številko ..., ki je postavljen na zemljišču s parc. št. 350/642, k.o. ..., ki je v zasebni lasti, v območju kategorizirane javne ceste z varovanim pasom ... ceste v Ljubljani, ki je kategorizirana lokalna zbirna cesta (LZ), odsek ..., na lastne stroške (1. točka izreka), v roku 30 dni (2. točka izreka). Odločil je še, da mora tožnik o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja (3. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek v zvezi s postavitvijo ene oglasne table z ID številko ..., ki je postavljena na zemljišču s parc. št. 350/642, k.o. ..., ki je v zasebni lasti, v območju javne ceste ... ceste v Ljubljani z varovalnim pasom, ki znaša 10 m (objekt pa je postavljen 7,8 m v območju ceste), ki je kategorizirana lokalna zbirna cesta (LZ), odsek ... cesta, na podlagi določil 97. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Slednji določa, da je raba v varovalnem pasu občinske ceste omejena, ter da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Na podlagi evidence upravljavca občinske ceste je bilo ugotovljeno, da si tožnik za poseg v varovalni pas kategorizirane ceste – ... ceste ni pridobil soglasja upravljavca ceste. Prvostopenjski organ se sklicuje na Odlok o občinskih cestah, ki v 12. členu določa, da se varovalni pas občinske ceste meri od zunanjega roba cestnega sveta v smeri prečne in vzdolžne osi, pri premostitvenih objektih pa od tlorisne projekcije najbolj izpostavljenih robov objekta na zemljišče in znaša pri lokalni zbirni cesti (LZ) 10 m. Tožnik je v izjavi o dejstvih in okoliščinah predmeta nadzora pojasnil, da je predmetni oglaševalski objekt postavljen že pred letom 2013, v skladu s 60. členom OPN MOL ID izven varovalnega pasu in da prometnega soglasja za to ni bilo potrebno pridobiti. Nadalje je navedel, da občina z Odlokom o oglaševanju, ki ne predstavlja prostorskega akta, ne morejo predpisovati obveznosti pridobitve dovoljenja na zemljiščih v zasebni lasti oziroma na zemljiščih, ki so v lasti Republike Slovenije, iz česar izhaja, da občinski inšpektor ni pristojen za izrekanje kakršnihkoli sankcij v zvezi z objekti, ki so postavljeni na zemljiščih, ki niso v lasti občine. Prvostopenjski organ navaja, da je bil inšpekcijski postopek uveden na podlagi ZCes-1 in ne samo po Odloku o oglaševanju. Iz 112. člena ZCes-1 pa izhaja, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZCes-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov na državnih cestah izvaja prometni inšpektorat Republike Sloveniji, na občinskih in nekategoriziranih cestah, ki se uporabljajo za javni cestni promet, pa občinski inšpekcijski organ. Iz šestega odstavka 118. člena ZCes-1 pa izhaja, da pristojni inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

3Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil materialno pravo in uvedel inšpekcijski postopek skladno z ZCes-1, ter zavrača tožnikove pritožbene navedbe o kršitvi 155. člena Ustave RS in retroaktivni uporabi ZCes-1. Navaja, da Ustava RS varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom, poseg v pridobljeno pravico za naprej pa je dopusten, če je utemeljen v prevladujočem legitimnem javnem interesu. Zavrača tožnikove ugovore, da v skladu s takrat veljavnim predpisi ni bilo treba pridobiti kakršnegakoli soglasja, ker je predmetni objekt postavljen na zemljišču v zasebni lasti, pri čemer se tožnik sklicuje na Pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnem mestu z dne 23. 10. 2007 (v nadaljevanju Pogodba). Podlaga za izpodbijano odločitev je 97. člen ZCes-1, ki določa, da je v varovalnem pasu občinske ceste raba prostora omejena. Posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste so dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Kljub sklenjeni Pogodbi, na podlagi katere tožniku ni bilo potrebno pridobiti dovoljenja za namen oglaševanja na javnem mestu, pa mora pridobiti soglasje upravljavca ceste za poseg v varovalni pas ceste, skladno z ZCes-1. Prav tako zavrača tožnikove ugovore, da inšpektor ni pristojen za izrekanje sankcij v zvezi z objekti, ki niso v lasti občine. Ugotavlja namreč, da je prvostopenjski organ na podlagi 112. člena ZCes-1 bil pristojen za izdajo izpodbijane odločbe.

4Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi navaja, da je prvostopenjski organ napačno uporabil materialno pravo, saj je uporaba ZCes-1 v konkretnem primeru protiustavna in pomeni kršitev ustavnega načela prepovedi retroaktivne veljave zakona. Izpodbijana odločitev ima podlago v ZCes-1, pri čemer ni upoštevano, da je predmetni objekt bil postavljen v času pred uveljavitvijo ZCest-1, ki je stopil v veljavo 1. 7. 2012 (pravilno 1. 7. 2011 – opomba sodišča), torej v času, ko je veljal Zakon o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). ZCes-1 v 122. členu jasno določa, da se postopki za izdajo soglasja končajo po dosedanjih predpisih, nikjer pa ne določa, da bi morali upravičenci po ZJC pridobiti nova soglasja po ZCes-1. Zato je, tudi ob upoštevanju ustavnega načela o prepovedi retroaktivne veljave in uporabe zakonskih predpisov, v konkretnem primeru treba slediti določilom ZJC, saj je ZCes-1 stopil v veljavo šele po postavitvi predmetnega objekta. Z izpodbijano odločbo se posega v tožnikove že pridobljene pravice, kar je v nasprotju s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave RS. Ob tem se sklicuje na sodbo tukajšnjega sodišča v zadevi IV U 125/2012 z dne 4. 2. 2014. Prvostopenjski organ upravičenosti postavitve objekta ne bi smel presojati z uporabo ZCes-1, saj ta v času postavitve predmetnega objekta še ni veljal. Tožnik je zadostil določbam ZJC, ki je v času postavitve predmetnega objekta za oglaševanje predstavljal edino veljavno pravno podlago. Slednji je ureditev oglaševanja prepuščal občinskim predpisom. Opozarja, da bi podlago za odstranitev oglasnih tabel lahko predstavljale določbe Odloka o občinskih cestah ali Odloka za oglaševanje, s katerima pa lahko občina predpisuje le pravila in pogoje oglaševanja na javnih mestih in ne na zasebnih zemljiščih. V predmetni zadevi je objekt za oglaševanje postavljen na nepremičnini v zasebni lasti, in sicer sta solastnika nepremičnine fizični osebi. Po stališču Vrhovnega sodišča RS in Upravnega sodišča RS lahko občina v zvezi z nepremičninami v zasebni lasti pogoje za poseg v prostor ureja le s prostorskimi akti in ne z občinskimi predpisi. Ker v konkretnem primeru ne gre za zemljišča v občinski lasti, tudi pridobitev dodatnih dovoljenj ni bila potrebna. Pripominja še, da se je sporen objekt v času postavitve nahajal izven varovalnega pasu občinske ceste. Ob navedenem se med drugim sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 485/2009 z dne 24. 2. 2011 ter na sodbo tukajšnjega sodišča I U 675/2015 z dne 24. 11. 2015.

5Tožnik podredno pojasnjuje, da je ustrezna soglasja in dovoljenja v času postavitve predmetnega objekta pridobil, in sicer na podlagi Pogodbe z dne 23. 10. 2007, ki je bila sklenjena med pravnim prednikom tožnika (A. d.o.o.) in toženo stranko. Navedena Pogodba je predstavljala soglasje skladno z ZJC. Zatrjuje, da so vsa soglasja še vedno veljavna, saj njihova veljava ni vezana na veljavnost Pogodbe. Upravna pogodba v konkretnem primeru nadomešča upravni akt soglasja. Tožnik je pred sklenitvijo Pogodbe na toženo stranko naslovil številne vloge za izdajo soglasja, ki so bile s strani tožene stranke zavrnjene. Prvostopenjski organ je izdal odločbe za odstranitev oglasnih objektov (tudi v drugih zadevah). V nadaljevanju pa je z namenom ureditve odprtih vprašanj prišlo do sklenitve predmetne Pogodbe. V 5. členu slednje se je tožnik zavezal, da bo spoštoval določbe zakona, ki ureja javne ceste, varnost cestnega prometa ter občinske predpise. Tožnik je v skladu z drugim odstavkom 12. člena Pogodbe po njenem podpisu umaknil vse tožbe, ki jih je zoper toženo stranko vložil na naslovno sodišče, tožena stranka pa izdala odločbe o ustavitvi inšpekcijskih postopkov, ki so se vodili zoper tožnika. Tožniku je bila odmerjena ustrezna taksa, ki jo je tožnik tudi plačal.

6Tožena stranka je za objekte za oglaševanje, ki imajo pridobljena vsa potrebna soglasja, izdajala tudi odločbe v zvezi s plačilom občinske takse. Tožniku jo je zaračunavala do 30. 6. 2014, kasneje se je namreč ugotovilo, da se občinska taksa iz vidika „javnega mesta“ zaračunava neutemeljeno. Ustavno sodišče RS je zavzelo stališče, da je tožena stranka neutemeljeno opredelila take predmete (reklamne panoje) glede na njihovo usmerjenost sporočila v javni prostor, s čimer je presegla pogoje za predpisovanje komunalnih taks. Pogodba je bila v skladu z 10. členom sklenjena do uveljavitve Občinskega prostorskega načrta MOL in Odloka o občinskih taksah in ne vsebuje določil, po katerih bi moral tožnik za postavitev reklamnih panojev pridobiti dodatna soglasja. Vsa soglasja so zato še vedno veljavna in predstavljajo ustrezno pravno podlago za postavitev predmetnega objekta za oglaševanje. Predmetni objekt zaradi soglasja po omenjeni Pogodbi izpolnjuje pogoje iz 104. člena Občinskega prostorskega načrta MOL, saj je bil postavljen na podlagi ustreznih dokumentov. Tožnik zahteva razpis glavne obravnave in navaja, da v obravnavani zadevi ni podanih pogojev iz 59. člena ZUS-1 za odločanje brez glavne obravnave, saj so v zadevi ključna dejanska vprašanja in ne samo pravna vprašanja, med katerimi izpostavlja vprašanje dejanske veljavnosti Pogodbe, ki pomeni pravno podlago za pravico tožnika do postavitve objekta za oglaševanje. Predlaga zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika B.B., ki bo izpovedal o ozadju sklenitve Pogodbe ter o njenem pomenu za zakonito postavitev objekta. Navaja tudi, da v nobeni fazi upravnega postopka ni bilo izvedeno ustno zaslišanje. Pri tem se sklicuje na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi „Mirovni inštitut proti Sloveniji“ in omenja 6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, navedenih v obrazložitvi prvostopenjske in drugostopenjske odločbe, prereka vse navedbe tožnika v tožbi ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Dodatno navaja, da ZCes-1, ki velja od 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011, v prehodnih in končnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev (sodba Upravnega sodišča RS I U 1117/2017). Vse navedbe tožnika v zvezi s Pogodbo so za predmetni postopek nebistvene, ker je bil inšpekcijski postopek uveden zaradi postavitve objekta za obveščanje in oglaševanje v varovalni pas občinske ceste in ne zaradi pridobitve dovoljenja za postavitev objekta.

8Tožnik v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih tožbenih navedbah in navaja, da stališče tožene stranke pomeni, da bi bilo treba legalizirati vse objekte, ki so bili postavljeni pred začetkom veljavnosti ZCes-1. Sklicuje se na načelo varstva zaupanja v pravo in navaja, da je izpodbijana odločitev povzročila nepravo retroaktivnost z napačno razlago uporabe 97. člena ZCes-1. Ni jasno ali ZCes-1 velja tudi za objekte, ki so bili zakonito postavljeni v času veljavnosti ZJC. V ZCes-1 ni najti določb, ki bi urejale prehodno obdobje za legalizacijo posegov v varovalni pas občinske ceste. Iz tega sledi, da ZCes-1 izrecno ne predpisuje naknadne legalizacije objektov za oglaševanje, in da nove, strožje pogoje, določa le za naprej. Okoliščine v zvezi s sklenitvijo Pogodbe so bistvenega pomena, saj tožnik z njimi utemeljuje sklenitev Pogodbe, s katero mu je tožena stranka podala soglasja k postavitvi več objektov za oglaševanje. Tožniku soglasja pristojne občine ni bilo potrebno pridobiti, ker so bili objekti postavljeni na zasebnih zemljiščih. Dejansko stanje je ostalo nepopolno ugotovljeno, saj prvostopenjski organ ni ugotavljal ali Pogodba pomeni zadostno soglasje pristojne občine v smislu ZJC.

9Tožba je utemeljena.

10Med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, da tožnik ni pridobil soglasja iz 97. člena ZCes-1, ter da je bil obravnavani objekt za oglaševanje postavljen pred uveljavitvijo ZCes-1. Sporno pa ostaja ali za tožnika v obravnavanem primeru kljub temu veljajo določila ZCes-1, konkretno določilo 97. člena ZCes-1, kot je to zaključil prvostopenjski organ. Tožnik temu nasprotuje, saj meni, da določbe ZCes-1 lahko veljajo le za naprej, stališče iz izpodbijane odločbe pa pomeni retroaktivno uporabo zakona in poseg v že pridobljene pravice. Po presoji sodišča so tožnikovi ugovori utemeljeni.

11V obravnavani zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja je določena v drugem odstavku 97. člena ZCes-1, po katerem so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Navedeni zakon je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen).

12V skladu s prvim odstavkom 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen te določbe je, da se naslovniki seznanijo z določbami predpisa in z njimi uskladijo svoje bodoče ravnanje, v primeru kršitev pa pristojni inšpektor lahko izreče v za ta namen v zakonu predvidene ukrepe. V tem pogledu ne more biti dvoma, da se materialnopravna obveznost iz 97. člena ZCes-1, da izvajalec za postavitev oglasnih tabel v varovalni pas občinske ceste pridobi soglasje upravljavca ceste, nanaša na ravnanja po uveljavitvi zakona. V teh primerih ima pristojni inšpektor zaradi odprave nepravilnosti tudi pooblastilo za ukrepanje v skladu s 118. členom ZCes-1.

13V zvezi z morebitno uporabo 97. člena ZCes-1 in s tem povezanih možnosti inšpektorja za ceste v primeru ugotovljene kršitve pri posegih, izvršenih pred uveljavitvijo ZCes-1, pa je pomembna določba prvega odstavka 155. člena Ustave, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Cilj te prepovedi je zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). To med drugim pomeni, da se naslovnik, ki je opravil poseg v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, lahko zanese, da kasneje ne bo njegovo ravnanje obravnavano kot nezakonito ter da se nad njim ne bo izvajal inšpekcijski nadzor in izrekali ukrepi. Bistvo delovanja pristojnih inšpektorjev je namreč prav nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (prvi odstavek 2. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ZIN).

14Ustaljena je ustavnosodna presoja, da ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost)¹. Le izjemoma lahko predpis velja retroaktivno, in sicer pod pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki so: da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj; da to zahteva javna korist; da se s tem ne posega v pridobljene pravice.

15Po obrazloženem je nepravilno stališče v izpodbijani odločbi, da za ugotovitev, da ni prišlo do kršitve prepovedi retroaktivne uporabe drugega odstavka 97. člena ZCes-1, zadošča že, če se uporabi v času odločanja veljavni predpis. Kot pojasnjeno, je kršitev podana tudi, če veljavni predpis mimo pogojev iz drugega odstavka 155. člena Ustave ureja določene posledice na dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti. Sodišče ugotavlja, da ZCes-1 sploh nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste. Tožnik tako utemeljeno navaja, da bi inšpektor za ceste lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 97. člena v za to določenem prehodnem obdobju. A kot pojasnjeno, v zakonu takih določb ni.

16Zato so po presoji sodišča utemeljeni tožnikovi ugovori, da je treba za presojo zakonitosti postavitve tožnikovega objekta za oglaševanje v varovalnem pasu občinske ceste uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, izdane v primerljivi zadevi.²

17Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo, na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, odpravilo (zaradi zmotne uporabe materialnega prava). Zadeve ni vrnilo v ponovni postopek, saj le-ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta.

18Zato sodišče tudi ni sledilo tožnikovim ugovorom glede nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi s pridobitvijo soglasij za postavitev objekta za oglaševanje v času veljavnosti ZJC ter s tem v zvezi predlaganimi dokaznimi predlogi (npr. zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika) saj, kot že povedano, v obravnavani zadevi postopek ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta, pač pa zaradi nadzora nad spoštovanjem določb ZCes-1. Ker izpodbijana odločitev temelji na določbah ZCes-1, ni pravilna in ni zakonita.

19Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

20Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožniku se priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV, torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Npr. odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012, U-I-6/15, Up 33/15, Up-1033/15 z dne 5. 7. 2018.
² Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020