UPRS Sodba in sklep I U 752/2020-15

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-4176/2019/23 (1312-21) z dne 19. 6. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po tretji alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, in sicer od 18. 6. 2020 od 10.50 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 18. 9. 2020 do 10.50 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika 8. 6. 2020 obravnavala Policijska postaja za izravnalne ukrepe (v nadaljevanju PPIU), po tem, ko je bil izpuščen iz zapora na Povšetovi. Predhodno je bila PPIU obveščena tudi, da je tožnikov postopek za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji pravnomočno zaključen. Tožnik je prišel v Republiko Slovenijo iz Republike Hrvaške ilegalno že 16. 10. 2019, dne 21. 10. 2019 pa ga je obravnavala PPIU in ga po podani nameri, da zaprosi za mednarodno zaščito, odpeljala v azilni dom. V času bivanja v azilnem domu je storil kaznivo dejanje, zaradi katerega je bila zaprt sedem mesecev, izrečena pa mu je bila tudi stranska kazen izgona iz države za dobo petih let. Na podlagi navedenih dejstev in tožnikove begosumnosti mu je bila 8. 6. 2020 izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce do odstranitve iz države. Dne 10. 6. 2020 pa je tožnik podal ponovno namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito in jo 18. 6. 2020 tudi podal na zapisnik.

3V nadaljevanju toženka povzema tožnikove navedbe v prošnji, iz katerih izhaja, da prošnjo vlaga iz istih razlogov, kot jo je prvič, da ne želi biti več zaprt, da želi v Nemčijo k svoji ženi, doda pa tudi, da je že na obravnavi na sodišču izjavil, da si želi azil. Zato je toženka presodila, da so podani pogoji za omejitev gibanja po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

4Tožnik za mednarodno zaščito zaprosil šele po prejemu odločbe o nastanitvi v Centru za tujce do odstranitve iz države, kljub temu, da bi to lahko storil že prej, na primer že na policijski postaji, kamor je bil pripeljan iz zapora, kakor je storil že prvič. S tem je izpolnjen objektiven kriterij, na podlagi katerega je mogoče utemeljeno sklepati, da je vložil ponovno prošnjo za mednarodno zaščito samo zato, da bi preprečil odstranitev iz države, ki mu je bila kot stranska kazen izrečena s strani sodišča. Na to kaže tudi dejstvo, da ni navedel nobenih novih razlogov, zaradi katerih se ne more ali se noče vrniti v izvorno državo.

5Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Ocenila je namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na območje azilnega doma, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom. Sklicuje pa se tudi na tožnikovo begosumnost, kar utemeljuje s tožnikovo navedbo, da si želi oditi k Nemčijo k dekletu, ugotovilo pa jo je Okrožno sodišče v Ljubljani

6Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Med drugim meni, da razlogi iz tretje alineje prvega odstavka 84 člena ZMZ-1, na katero se sklicuje toženka, v obravnavanem primeru niso podani. Gola domneva, da je tožnik vložil prošnjo le da bi zadržal ali oviral odstranitev ne zadostuje, sploh pa ob navedbi, da je že 3. marca na sodišču, ponovno zaprosil za mednarodno zaščito. Toženka se do te navedbe ni opredelila, kljub temu, da jo je v izpodbijanem sklepu povzela. Poudarja, da je prava neuka oseba in ni vešč aktivnega in učinkovitega zastopanja lastnih interesov in da od toženke tudi ni bil deležen kakšne posebne pomoči ali podpore. Zato odločitve ni mogoče opreti le na tožnikove odgovore na navodila in vprašanja toženke, ki bo bila nedvomno podana na način za potrebe toženke v tem postopku. Nepravilno je tudi sklicevanje toženke na sodbo kazenskega sodišča, saj le ta tožniku oz. njegovi pooblaščenki ob izdaji izpodbijanega sklepa ni bila vročena. Poleg tega je bila v navedenem postopku begosumnost ugotovljena za potrebe kazenskega postopka. Meni, da je toženka kršila njegovo pravico do hitre in natančne seznanitve z razlogi za odvzem prostosti, posledično mu je bila odvzeta pravica do izjave oz. obrambe. Strožjo obliko ukrepa omejite gibanja, ki pomeni poseg v njegovo osebno svobodo, pa je oprla le na statistične podatke o pobegih iz azilnega doma. Sklicuje se na prakso ESČP, po kateri morajo biti omejitve gibanja vnaprej določene, jasno opredeljene z zavezujočim aktom, katerega uporaba mora biti predvidljiva. Nadalje navaja razloge, zakaj je nezakonita tudi odločba toženke z dne 8. 6. 2020 o nastanitvi tožnika v Centru za tujce. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa oz. podrejeno vrnitev zadeve toženki v novo odločanje.

7Tožnik zahteva še izdajo začasne odredbe, s katero naj se toženi stranki naloži zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa in prenehanje izvajanja ukrepa omejitve gibanja do pravnomočne odločitve.

8V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

9Sodišče je dne 30. 6. 2020 opravilo glavno obravnavo, na kateri je vpogledalo v listine v upravnem spisu in zaslišalo tožnika.

K prvi točki izreka:

10Tožba je utemeljena.

11Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

12Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)¹, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.² Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije³, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.⁴

13Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,⁵ kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

14Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-2⁶ in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja po presoji sodišča dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II je namreč razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

15Po presoji sodišča ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Navedeno pravno domnevo namreč opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril, in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz katere Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve, pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti pojasnjeno, katere okoliščine na podlagi predhodno določenih meril morajo biti podane, da bi bilo mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Iz omenjene 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje pa je tudi SEU presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.⁷

16Ob takem izhodišču Recepcijske direktive II bi se zakonodajalec moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi.

17Glede na navedeno je po presoji sodišča utemeljena tožbena navedba, da je bilo v obravnavani zadevi zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko niso ustrezno opredeljeni objektivni kriteriji, ki bi upravičevali obstoj navedene pravne domneve, ni zakonske podlage.

18Zato je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage.

19Tudi, če bi ZMZ-1 s tem, ko je v besedilo tretje alineje prvega odstavka vključil tudi pogoj, da je imel prosilec „možnost zaprositi za mednarodno zaščito“ določil objektivno merilo v smislu navedene določbe Recepcijske direktive II, glede česar praksa naslovnega sodišča ni enotna, pa izpolnitve tega pogoja v obravnavnem primeru toženka ni izkazala, na kar utemeljeno opozarja tožnik.

20Ugotovitev toženke, da je tožnik „imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito“, še preden mu je bila izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce, temelji zgolj na ugotovitvi, da je bil tožnik na PPIU iz zapora pripeljan 8. 6. 2020, namero, da bo vložil ponovno prošnjo za mednarodno zaščito, pa je izrazil šele 10. 6. 2020. Zgolj s tako argumentacijo pa toženka tudi po presoji sodišča izpolnitve navedenega „objektivnega merila“ ni izkazala, sploh pa ob navedbah pooblaščenke toženke na glavni obravnavi, da s spremembo statusa (z zavrnitvijo prošnje za azil prosilec postane tujec) tujcu ne pripada več pravica do informiranja glede vložitve ponovne prošnje. Predvsem se ni opredelila do tožnikove navedbe, dane ob sprejemu prvega zahtevka dne 18. 6. 2020, ki jo je toženka povzela v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, da je že tekom kazenskega postopka izjavil, da želi azil. Tožnik je na glavni navedeno sicer zanikal, kljub temu pa bi se morala toženka, če je tožniku očitala, da ni že prej zaprosil za mednarodno zaščito, do navedene tožnikove navedbe ob podajo ponovne prošnje opredeliti. Na podlagi tožnikovih navedb na glavni obravnavi namreč ni mogoče izključiti možnosti, da tožnik pomena pojmov azil in mednarodna zaščita pravilno sploh ne razume ter meni, da gre za dva različna pravna statusa. Na obravnavi je povedal, da je tekom kazenskega postopka zahteval „civilno zaščito“.

21Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo.

22Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

K drugi točki izreka:

23Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

24Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
² Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).
³ Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.
⁴ Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
⁵ Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
⁶ ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu.
⁷ Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve.