UPRS Sodba II U 193/2018-15

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za obrambo, št. 022-1143/2017-6 z dne 15. 5. 2018, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Ministrstvo za obrambo (v nadaljevanju tožena stranka) je z odločbo, št. 022-1143/2017-6 z dne 15. 5. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), tožniku preklicalo dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje tajnosti ZAUPNO, št. 542/2015, z veljavnostjo od 17. 6. 2015 do 17. 6. 2025. Dne 30. 7. 2018 je tožena stranka izdala še sklep, št. 022-1143/2017-8, s katerim je popravila napako v izpodbijani odločbi, in sicer zapis meseca tožnikovega rojstva.

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka pojasnila, da je generalni sekretar, mag. A.A., kot pooblaščeni predlagatelj dne 1. 12. 2017 podal predlog za vmesno varnostno preverjanje za tožnika zaradi suma varnostnega zadržka iz 27. člena Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju ZTP). V predlogu je povzel pobudo za vmesno varnostno preverjanje ..., ki je v okviru opravljanja preventivnih varnostnih nalog pridobila verodostojne podatke o sumu, da je tožnik odvisen od alkohola. Pridobljeni podatek o rednem uživanju alkoholnih pijač, napotitev k adiktologu in zdravniške omejitve glede opravljanja delovnih nalog so izkazovali, da zoper tožnika obstaja sum varnostnega zadržka iz 4. alineje prvega odstavka 27. člena ZTP, to je, da pri njem obstaja sum odvisnosti od alkohola oziroma druge zasvojenosti, ki bi lahko vplivale na varno obravnavo tajnih podatkov.

3Predlagatelj je predlogu za vmesno varnostno preverjanje priložil tožnikovo soglasje za to preverjanje, osnovni vprašalnik za dostop do tajnih podatkov, izjavo o seznanjenosti z ZTP in predpisi, sprejetimi na njegovi podlagi ter potrdilo o tožnikovi udeležbi na dodatnem usposabljanju s področja ravnanja s tajnimi podatki. Tožnik je bil med postopkom seznanjen s predpisi s področja tajnih podatkov, kot tudi z razlogi vmesnega varnostnega preverjanja, s čimer je pisno soglašal, izpolnil ustrezne vprašalnike ter podpisal izjavo o seznanitvi s predpisi. Tožena stranka je tožnikove navedbe iz vprašalnika preverila pri skrbnikih zbirk osebnih podatkov, pri čemer je iz zbirke operativno obravnavanih oseb ... pridobila tudi podatek, da je tožnik sodelavcem povedal, da izven delovnega časa redno uživa alkoholne pijače.

4V skladu s 7. členom Uredbe o varnostnem preverjanju in izdaji dovoljenj za dostop do tajnih podatkov (v nadaljevanju Uredba) je bil s tožnikom opravljen razgovor, v katerem so mu bile pojasnjene njegove pravice v postopku in potek postopka. Tožnik je v razgovoru navedel, da ni odvisen od alkohola, drog ali česarkoli drugega kar povzroča zasvojenost. Pojasnil je, da je na rednem zdravniškem pregledu v Zdravstvenem domu ... dobil napotnico za specialista, in sicer za pregled abdomna, nakar je z izvidom tega pregleda odšel v ... zdravstveno enoto, kjer so mu napisali predlog za obisk adiktologa. S takim zdravniškim spričevalom je bil pri osebnem zdravniku, ki ga je napotil na psihologa, pri katerem je bil že dvakrat in ima določen še en obisk, nakar mu bo podal oceno. Nikoli pred tem ni potreboval pomoči zaradi odvisnosti, prav tako ni imel težav z duševnim zdravjem.

5Tožena stranka pojasnjuje, da je tožnika v skladu s 25.a členom ZTP s sklepom napotila na zdravniški pregled v Psihiatrično kliniko Ljubljana, Center za mentalno zdravje, zaradi ugotovitve morebitne odvisnosti od alkohola, ki bi lahko ogrozila varno obravnavanje tajnih podatkov. Tožnik je bil na pregledu dne 1. 3. 2018, pooblaščena specialistka psihiatrije pa je glede na rezultate opravljenih preiskav, glede na uporabljene standardizirane vprašalnike ter glede na osebni razgovor s tožnikom ugotovila, da ta kaže simptome in znake vsaj škodljive rabe alkohola, da sindroma odvisnosti ni mogoče izključiti z gotovostjo ter da svetuje vključitev v program zdravljenja. Tožena stranka je mnenju pooblaščene specialistke psihiatrije sledila in na tej podlagi zaključila, da sindroma odvisnosti od alkohola pri tožniku ni mogoče z gotovostjo izključiti. Tožniku je zato na podlagi 4. alineje prvega odstavka 27. člena ZTP, v povezavi z 12. členom Uredbe preklicala dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje ZAUPNO. Pri tem je izhajala iz predpostavke, da v primeru dvoma javna korist pri varstvu tajnih podatkov prevlada nad interesom posameznika.

6Tožnik s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka. Zmoten je namreč zaključek tožene stranke, da naj bi pri tožniku obstajal sum odvisnosti od alkohola, kar je bilo razlog, da mu je bilo preklicano dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje tajnosti ZAUPNO. Odločitev tožene stranke temelji na napačnem mnenju pooblaščene specialistke psihiatrije. Pri tožniku namreč ni podana odvisnost od alkohola in tudi sum, da naj bi takšna odvisnost obstajala, ni realen. V čem naj bi se kazali znaki škodljive rabe alkohola iz izpodbijane odločbe ne izhaja, tožnik pa mnenja pooblaščene specialistke psihiatrije ni dobil in z njim ni seznanjen, kar krši njegovo pravico do kontradiktornosti postopka, pravico do izjave, pravico do sodnega varstva in pravico do pritožbe. Tožnik ne zanika, da je v preteklosti užival alkoholne pijače, vendar vedno v mejah normale, pri tem ni pretiraval in ni imel težav vzdržati se pitja alkohola. To, da od alkohola, drog ali česarkoli drugega, kar povzroča odvisnost, ni odvisen, je povedal na razgovoru v upravnem postopku. Po tem, ko je na rednem zdravniškem pregledu v Zdravstvenem domu ... dobil napotnico za specialista, in sicer za pregled abdomna, je z izvidom tega pregleda odšel v Vojaško zdravstveno enoto, kjer so mu napisali predlog za napotitev v adiktologu. S takim zdravniškim spričevalom je pri osebnem zdravniku dobil napotnico za psihiatra v dispanzerju za psihohigieno in ga dvakrat tudi obiskal, kar izhaja iz njegovega zdravstvenega kartončka.

7Do opisane izjave se tožena stranka ni opredelila in je ni ovrednotila, kar predstavlja kršitev določb postopka. Zgolj povzemanje izjave namreč ne zadošča, upravni organ pa bi moral predvsem pojasniti, zakaj tožniku ne verjame, da ni odvisen od alkohola in da nima duševnih težav, prav tako bi se moral opredeliti do njegovih aktivnosti, to je do obiskov v dispanzerju za psihohigieno, kar vse pomeni, da je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Tožnik je v mesecu februarju 2018, torej še preden je opravil pregled pri pooblaščeni specialistki psihiatrije, opravil ustrezne zdravstvene preglede, ki so izključili odvisnost od alkohola, slednje pa izhaja tudi iz izvida Zdravstvenega doma ... z dne 23. 2. 2018. To, da pri tožniku ni razvita odvisnost od alkohola, dokazujejo tudi izvidi laboratorijskih preiskav z dne 12. 6. 2018, saj so vsi parametri, ki bi lahko izkazovali zlorabo alkohola, v mejah normale. O vsem tem bi se moral izreči tudi sodni izvedenec psihiatrične stroke, za katerega tožnik predlaga, naj se pritegne v postopek. Nenazadnje je iz obrazložitve izpodbijane odločbe moč razbrati, da niti pooblaščena specialistka psihiatrije pri njem ni ugotovila odvisnosti od alkohola niti suma na to, pač pa znake škodljive rabe alkohola, kar pa ne gre enačiti niti z zlorabo alkohola, še manj z odvisnostjo. Tožena stranka tudi ni upoštevala dejanskega stanja ob izdaji odločbe, saj je bil tožnik na pregledu pri pooblaščeni specialistki psihiatrije dne 1. 3. 2018, odločba pa je bila izdana šele 15. 5. 2018, ko je bilo njegovo stanje bistveno drugačno kot ob pregledu.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Meni, da tožnikov ugovor, da izpodbijana odločba temelji na napačnem mnenju pooblaščene specialistke psihiatrije, ni utemeljen. Pooblaščena specialistka psihiatrije je pri tožniku zaznala simptome in znake vsaj škodljive rabe alkohola, sindroma odvisnosti pa ni mogla z gotovostjo izključiti ter je zato svetovala tožnikovo vključitev v program zdravljenja. Tožnikova navedba, da je v februarju 2018 opravil ustrezne zdravstvene preglede, kjer ni bila ugotovljena odvisnost od alkohola, ne vzdrži, saj je tožena stranka v postopku vmesnega varnostnega preverjanja sledila določbi 25.a člena ZTP in tožnika napotila na zdravniški pregled v zdravstveno ustanovo, ki jo je za opravljanje pregledov pooblastil minister, pristojen za zdravje. Ministrica za zdravje je dne 9. 9. 2008 za opravljanje zdravniških pregledov v zvezi z varnostnim preverjanjem oseb zaradi izdaje dovoljenja za dostop do tajnih podatkov pooblastila Psihiatrično kliniko Ljubljana, ta pa s pooblastilom z dne 11. 7. 2017 B.B., da v imenu Univerzitetne psihiatrične klinike Ljubljana opravlja zdravniške preglede za ugotavljanje morebitne odvisnosti od alkohola, drog ali drugih zasvojenosti oziroma bolezni in duševnih motenj, ki bi lahko ogrozile varno obravnavanje tajnih podatkov. Tožena stranka je torej ravnala pravilno, ko je tožnika napotila na pregled k posebej za to pooblaščenemu zdravniku in pri svoji presoji odločitev tudi oprla na to mnenje.

9Tožena stranka zavrača tožnikovo navedbo, da mu je v postopku kršila pravico do kontradiktornosti postopka, pravico do izjave, pravico do sodnega varstva in pravico do pritožbe, saj je tožnika povabila na razgovor, kjer je bil seznanjen z ugotovitvami, dana pa mu je bila tudi možnost da spremeni, dopolni ali razjasni posamezne navedbe in na ta način zavaruje svoje pravice in pravne koristi. V skladu s 25.a členom ZTP je tožnika s sklepom tudi napotila na pregled k pooblaščenemu specialistu. Nobenega razloga ni, da tožena stranka ugotovitvam pooblaščenega zdravnika ne bi sledila. Tožnikovo izjavo, da ni odvisen od alkohola, tožena stranka ne šteje za prepričljivo in ji zato ne da takega pomena, kot pa ugotovitvam pooblaščene specialistke psihiatrije. Poudarja, da mora po določbi drugega odstavka 26. člena ZTP pristojni organ preklicati izdano dovoljenje za dostop do tajnih podatkov, če pri vmesnem varnostnem preverjanju ugotovi varnostne zadržke za izdajo takega dovoljenja. Varnostni zadržek odvisnosti od alkohola je eden od obligatornih varnostnih zadržkov in pomeni, da obstaja dvom o zanesljivosti in lojalnosti osebe. Tožena stranka je pridobljene dokaze ocenila v skladu z načelom o prosti presoji dokazov ter na tej podlagi prišla do zaključka, da ugotovljene okoliščine vzbujajo utemeljen dvom v tožnikovo verodostojnosti in zanesljivost za varno obravnavanje tajnih podatkov, kar vse je v izpodbijani odločbi tudi pojasnila. V postopku namreč ni našla nobenega prepričljivega razloga, da ne bi sledila ugotovitvam pooblaščene specialistke psihiatrije.

10Glede tožnikovega toženega ugovora, da je bilo mnenje pooblaščene specialistke psihiatrije izdelano bistveno prej, preden je bila izdana izpodbijana odločba, tožena stranka navaja, da je splošno znano, da je zdravljenje odvisnosti dolgotrajno in da ni mogoče realno pričakovati, da bi se tožnik v času meseca in pol pozdravil. Laboratorijske preiskave, na katere se sklicuje tožnik, izkazujejo izvid štirih parametrov biokemijskih preiskav, ki so bile opravljene kasneje, kot je bila izdana izpodbijana odločba. Zavrača tožnikov očitek, da ni upoštevala dejanskega stanja, saj zdravniški pregled v zvezi s preverjanjem oseb po ZTP ne obsega le biokemijskih preiskav, pač pa tudi preiskave s standardiziranimi vprašalniki in klinični pogovor. Prav tako ne drži, da se tožena stranka ni opredelila do tožnikovih izjav, da ni odvisen od alkohola, pač pa je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnila, da izvedenemu dokazu zdravniškega pregleda daje večjo težo kot njegovi izjavi.

11Tožnik se je na odgovor tožene stranke odzval v pripravljalni vlogi. Poudarja, da znakov škodljive rabe alkohola ne gre enačiti s pojmom odvisnosti od alkohola. Pri tožniku namreč ni podana niti verjetnost, kaj šele gotovost odvisnosti od alkohola, izpodbijana odločba pa ne utemeljuje, kateri naj bi bili tisti znaki, ki kažejo na to odvisnost in je zato ni moč preizkusiti. Odvisnosti pri tožniku ni ugotavljala niti pooblaščena specialistka psihiatrije. Navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo glede dvomov o zanesljivosti in lojalnosti so tožbena novota, ki je izpodbijana odločba ni navajala in so zato kot take neupoštevne. Glede na izdani sklep o popravi pomote v izpodbijani odločbi, je tožnik svoj tožbeni zahtevek modificiral tako, da je predlagal odpravo izpodbijane odločbe v zvezi s sklepom o popravi pomote.

K točki I izreka:

12Tožba je utemeljena.

13Dovoljenja za dostop osebe do tajnih podatkov stopenj ZAUPNO, TAJNO ali STROGO TAJNO izdajajo ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, ministrstvo, pristojno za obrambo, ter Slovenska obveščevalno-varnostna agencija (prvi odstavek 22. člena ZTP). Če je pri osebi, ki ima veljavno dovoljenje za dostop do tajnih podatkov katerekoli stopnje tajnosti, podan sum obstoja varnostnega zadržka iz 27. člena tega zakona, se opravi vmesno varnostno preverjanje (prvi odstavek 25.b člena ZTP). Po 4. alineji prvega odstavka 27. člena ZTP je tak varnostni zadržek tudi odvisnost od alkohola, drog oziroma druge zasvojenosti, ki bi lahko vplivale na zavrnitev izdaje dovoljenja. Vmesno varnostno preverjanje se opravi na predlog predstojnika organa ali organizacije, v kateri oseba opravlja funkcijo ali izvaja naloge, postopek pa je enak postopku, kot ga ta zakon določa za izdajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov posamezne stopnje tajnosti, pri čemer pa pristojni organ še posebej preveri dejstva in okoliščine, ki so povezane s posameznim varnostnim zadržkom (drugi in četrti odstavek 25.b člena ZTP). Če pristojni organ pri vmesnem varnostnem preverjanju ugotovi varnostni zadržek, mora osebi preklicati vsa veljavna dovoljenja za dostop do tajnih podatkov (peti odsatvek 25.b člena ZTP).

14Postopek vmesnega varnostnega preverjanja natančneje določba Uredba, ki ji je tožena stranka sledila tudi v predmetnem postopku. Skladno z 11. členom te uredbe je najprej tožnika pisno seznanila s predlogom za začetek postopka vmesnega varnostnega preverjanja. Tožnik je k temu predlogu podal svoje pisno soglasje, izpolnil pa je tudi ustrezni varnostni vprašalnik, kot ga predideva drugi odstavek 25. člena ZTP. Uradna oseba tožene stranke je s tožnikom dne 9. 1. 2017 opravila razgovor, kot ga predvideva 7. člen Uredbe. Iz zapisnika o tem razgovoru izhaja, da ga je seznanila s pravicami v postopku, prav tako pa ga tudi seznanila, da je organ v okviru preventivnih varnostnih nalog pridobil podatke o sumu, da je odvisen od alkohola, kar nakazuje tudi napotitev k adiktologu in zdravniške omejitve. Seznanila ga je še, da je zoper njega podan sum obstoja varnostnega zadržka iz 4. alineje prvega odstavka 27. člena ZTP, torej sum odvisnosti od alkohola oziroma druge zasvojenosti, ki bi lahko vplival na varno obravnavo tajnih podatkov, ki so mu dostopni ter da bo napoten na zdravniški pregled, kjer bo pooblaščena zdravstvena organizacija ugotavljala njegovo morebitno odvisnost od alkohola. Tožnik je v svoji izjavi sicer tako odvisnost zanikal.

15Tožena stranka je dne 23. 1. 2018 tožniku izdala sklep, št. 022-1143/2017-4, s katerim ga je zaradi ugotavljanja očitane odvisnosti od alkohola, ki bi lahko ogrozila varno obravnavanje tajnih podatkov, napotila na zdravniški pregled v Univerzitetno psihiatrično kliniko Ljubljana, ki jo je minister, pristojen za zdravje, pooblastil za opravljanje teh pregledov. Tožnik se je na zdravniški pregled odzval, Univerzitetna psihiatrična klinika Ljubljana, oziroma zanjo pooblaščena specialistka psihiatrije mag. B.B., pa je toženi stranki posredovala mnenje o tožniku. Iz mnenja izhaja, da je tožnik opravil vse predvidene preiskave in klinični pregled, s katerim so preverjali sum odvisnosti od alkohola in drugih psihotropnih snovi. Glede na rezultate opravljenih preiskav in uporabljenih standardnih vprašalnikov ter na podlagi razgovora s tožnikom je pooblaščena specialistka psihiatrije ocenila, da tožnik kaže simptome ali vsaj znake škodljive rabe alkohola ter da sindroma odvisnosti ni mogoče z gotovostjo izključiti, svetovala pa je vključitev v program zdravljenja.

16Sodišče na podlagi obrazložitve izpodbijane odločbe ugotavlja, da je bilo opisano mnenje pooblaščene specialistke psihiatrije ključni dokaz, na katerega je tožena stranka oprla svojo odločitev, da tožniku prekliče dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje tajnosti ZAUPNO. Na tej podlagi je namreč ugotovila, da pri tožniku obstaja varnostni zadržek iz 4. alineje prvega odstavka 27. člena ZTP, to je varnostni zadržek zaradi odvisnost od alkohola. Na tem mestu sodišče poudarja, da se v skladu s prvim odstavkom 12. člena Uredbe dovoljenje za dostop do tajnih podatkov prekliče, če se pri varnostnem preverjanju potrdi sum varnostnega zadržka, tak sum pa iz mnenja pooblaščene specialistke psihiatrije tudi izhaja.

17Ne glede na navedeno pa sodišče ugotavlja, da iz upravnega spisa izhaja, da tožnik z mnenjem pooblaščene specialistke psihiatrije pred izdajo izpodbijane odločbe ni bil seznanjen, saj mu mnenje ni bilo vročeno niti mu ni bilo na drug način sporočeno, kakšna je njegova vsebina ter se zato o njem pred izdajo odločbe ni mogel izjaviti. Z vsebino mnenja je bil namreč seznanjen šele, ko mu je bila vročena izpodbijana odločba. V skladu z 9. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pa je treba, še preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, organ pa svoje odločitve ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določeni z zakonom (načelo zaslišanja stranke). Upravni organ mora torej dati stranki možnost, da se seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka ter s tem možnost braniti, zavarovati in uveljaviti svoje pravice in z zakonom zavarovane pravne koristi, stranka pa se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Vrhovno sodišče RS je v sklepu, opr. št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa.

18Skladno z navedenim sodišče ugotavlja, da je tožena stranka s tem, ko je svojo odločitev oprla na mnenje pooblaščene specialistke psihiatrije, s katerim pa tožnika pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanila, ravnala v nasprotju z 9. členom ZUP in s tem bistveno kršila določbe postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem mora ugotovljeno nepravilnost odpraviti. Iz tega razloga se zato ni opredeljevalo do preostalih tožnikovih tožbenih ugovorov. Sodišče je odločitev sprejelo na seji senata, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

19Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopal odvetnik.