UPRS Sodba I U 101/2019-8

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopni organ je z izpodbijanim delnim vodnim dovoljenjem tožniku dovolil neposredno rabo vode iz vodotoka ... z odvzemom v količini največ 2,600 m3/s za proizvodnje električne energije v mali hidroelektrarni (v nadaljevanju mHE), za rabo potencialne energije vode v obsegu do 865 MWh na leto (osnova za obračuna plačila za vodno pravico), na odseku, določenem s tam navedenimi Gauss-Krugerjevimi koordinatami, na parc. št. 36/2, k.o. ..., občina ... (1. točka izreka), odločil, da mora tožnik izpolnjevati naštete obveznosti (2. točka izreka), da mora skladno s poslovnikom za obratovanje in vzdrževanje vodnega objekta ali naprave za posebno rabo vodnega dobra ter vodnih in priobalnih zemljišč na odseku vodotoka, na katerega vpliva izvajanje podeljene vodne pravice, redno vzdrževati vodne objekte in naprave, objekte vodne infrastrukture ter vodna in priobalna zemljišča na odseku, navedenim v 1. točki izreka (3. točka izreka), da je vodno dovoljenje mogoče izdati za določen čas, in sicer z veljavnostjo do 20. 9. 2033 (4. točka izreka), da bo z dnem dokončnosti vodnega dovoljenja prenehala veljati koncesija, ki je bila podeljena na podlagi odločbe Vlade RS o določitvi koncesionarja, št. 329-03/2002-12 z dne 11. 9. 2003, in koncesijske pogodbe, št. 35503-32/2003 z dne 7. 4. 2006 (5. točka izreka), da bo o določitvi ekološkega sprejemljivega pretoka odločeno z dopolnilno odločbo (6. točka izreka), in da posebnih stroškov postopka ni bilo (7. točka izreka).

2V obrazložitvi je, sklicujoč se na prvi in drugi odstavek 25. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1B) in četrti odstavek 31. d člena ZV-1D, organ navedel, da je treba po uradni dolžnosti nadomestiti koncesijo z vodnim dovoljenjem. Pogoji izvajanja vodne pravice iz 2. točke izreka so smiselno povzeti iz Uredbe o koncesiji in koncesijske pogodbe. 4. točka izreka temelji na petem odstavku 25. člena ZV-1B, imetnik vodne pravice pa mora ves čas trajanja vodne pravice izpolnjevati obveznosti, ki izhajajo iz določb ZV-1 (101., 123., 124. in 50. člen). Letna težnostna potencialna energija vodnega telesa znaša največ 865 MWh, kar glede na 47. točko 7. člena ZV-1 predstavlja osnovo za obračun plačila za vodno pravico. Pred izdajo odločbe je bil tožnik seznanjen s temi ugotovitvami, ki jih je prerekal. Po ZV-1 je koncesija ena od dveh oblik vodne pravice, ki imetniku daje pravico do posebne rabe vode. Vodna pravica se lahko spremeni po uradni dolžnosti, če se spremenijo predpisani pogoji rabe vode, kar velja za vodno dovoljenje (129. člen), kot za koncesijo (142. člen). Praviloma se za rabo vode na istem odseku vodotoka, za katerega je že bila podeljena vodna pravica, ta ne podeli drugemu subjektu, saj se na ta način lahko poseže v pravne koristi imetnika vodne pravice, kar ni dovoljeno (127. člen ZV-1).

3Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa še dodal, da je bil rok za izjasnitev tožnika res kratek, vendar tožnik temu ni nasprotoval in ni zahteval njegovega podaljšanja. Izrek je tudi skladen z drugim odstavkom 25. člena ZV-1B. Izpodbijana odločba je ustanovila novo pravno razmerje (vodno dovoljenje) in ukinila dosedanje pravno razmerje tožnika z državo (koncesijo). Ker pa gre za različni pravni naravi aktov - vodnega dovoljenja proti koncesijski pogodbi, določenih elementov koncesijske pogodbe ni mogoče prenesti v vodno dovoljenje. S tem se položaj tožnika ni poslabšal, saj ti instituti še naprej obstajajo v ZV-1. Tudi ne drži, da vodno dovoljenje nalaga tožniku nove naloge, ker so obveznosti iz 2. točke izreka povzete po Uredbi o koncesiji (tretji odstavek 4. člena) in koncesijski pogodbi (prvi odstavek 6. člena). Navedbe, da bi morala odločba definirati vodno povračilo in plačilo za vodno pravico, so nedovoljena pritožbena novota, saj jih tožnik ni uveljavljal v postopku na prvi stopnji, ne glede na to pa so zmotne. Koncesijska pogodba določb o plačilu vodnega povračila ni vsebovala. Višino plačila za koncesijo je v času sklenitve koncesijske pogodbe določala Uredba o koncesiji v 8. členu, ki je 11. 8. 2012 prenehala veljati, se pa uporablja do pravnomočnosti vodnih dovoljenj, izdanih v skladu z 8., 9. in 11. točko prvega odstavka 125. člena ZV-1. To pomeni, da po pravnomočnosti vodnih dovoljenj ne bo več pravne podlage za izdajo predpisa ministra za določitev povprečne prodajne vrednosti 1 kWh električne energije, ki je podlaga za določitev plačila za koncesijo. Zato plačilo za vodno pravico enako kot doslej ni izvedljivo. Ker pa ustreznega predpisa Vlada RS še ni sprejela, organ ni imel pravne podlage za določitev osnove za plačilo. Občina Tržič pa kljub temu, da je s prenehanjem koncesije prenehala njena pravica do dela koncesijske dajatve, nima pravnega interesa za vključitev v ta postopek.

4Tožnik je tožbo vložil iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uvodoma je izpostavil, da organ v izreku ni nadomestil koncesije z izdanim vodnim dovoljenjem, kar bi moral glede na drugi odstavek 25. člena ZV-1B. Navedba v preambuli ne zadošča. To pomeni, da koncesija ni nadomeščena z vodnim dovoljenjem, temveč je vodno dovoljenje izdano poleg koncesije. Po drugem odstavku 25. člena ZV-1B mora biti izdana oblikovalna odločba, pa ni bila. Koncesijsko razmerje tako ne more prenehati, kot tudi ne koncesijska pogodba. 5. točka vodnega dovoljenja tudi ne upošteva koncesijske pogodbe glede prenehanja ali razdrtja koncesijske pogodbe (17. člen). Pred izdajo odločbe je organ tožnika seznanil z dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za izdajo odločbe, vendar mu je določil 8-dnevni rok, kar je občutno premalo za podajo mnenja o vseh navedbah. S tem je bil kršen ZUP. Organ je kršil tudi četrti odstavek 25. člena ZV-1B in s tem poslabšal pravni in dejanski položaj tožnika. Vodno dovoljenje v 2. točki izreka deloma povzema obveznosti tožnika po koncesijski pogodbi (6. člen pogodbe), nato pa tem obveznostim v obrazložitvi dodaja še naslednje obveznosti kot npr. zagotavljanje košnje, odstranjevanje plavja, odpadkov in drugih opuščenih ali odvrženih predmetov in snovi na območju izvajanja vodne pravice, itd. Teh obveznosti v pogodbi ni. Vodno dovoljenje torej uvaja nove naloge za tožnika. Nekatere so sicer razumljive, nekatere pa so precej širše zastavljene in se postavlja vprašanje, ali je nosilec vodne pravice lahko sploh zanje usposobljen npr. odstranjevanje odpadkov.

5Tožnik je še izpostavil, da koncesijska pogodba v četrti točki 5. člena in 13. členu predvideva predlog koncesionarja za podaljšanje razmerja šest mesecev pred njegovim iztekom in določa, da se razmerje lahko podaljša, če so izpolnjeni vsi pogoji. To pravico vodno dovoljenje v celoti spregleda in je ne določa, kar spet pomeni spremembo pogojev iz koncesijske pogodbe. Vodno dovoljenje tudi ne vsebuje določbe o plačilu vodne pravice in vodnega povračila, kot je to določala koncesijska pogodba. V izreku ni določbe v plačilu, v obrazložitvi pa je plačilo določeno kot obveznosti, torej sta si izrek in obrazložitev v nasprotju. Dejansko pa gre tudi za spremembo načina plačila. V vodnem dovoljenju tudi ni določen vpliv višje sile na plačilo, kot je to določeno v koncesijski pogodbi (12. člen). Določitev možnosti znižanja plačila za vodno pravico v posebej opredeljenih razmerjih je zasledovanje splošnega obligacijskega načela rebus sic stantibus. Tožnik se je skliceval še na sodbo I U 922/2015. Iz te sodbe izhaja, da 25. člena ZV-1B ne daje podlage za odločbo, ki nalaga nove obveznosti, ki ne izhajajo iz obstoječega koncesijskega razmerja. Tožnik je še navedel, da je po 11. členu koncesijske pogodbe koncesnina razdeljena med dva prejemnika: Republiki Sloveniji pripada 40 % koncesnine, Občini ... pa 60 % koncesnine. Te delitve vodno dovoljenje ne ohranja, lokalna skupnost pa na ta način izgublja sredstva za svoje delovanje. Ker gre za premoženjskopravni interes Občine ..., bi ta morala biti pritegnjena v postopek in se izjasniti o dejstvih in okoliščinah pred izdajo odločbe. Tudi s tem so bila kršena pravila postopka. Kljub presoji sodišča v I U 922/2015, da je mogoča ustavnopravna razlaga 25. člena ZV-1B, tožnik predlaga sodišču premislek, saj organ razmerja ureja drugače, kot mu nalaga 25. člen ZV-1B. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

6Toženka odgovora na tožbo ni poslala, je pa poslala upravne spise.

7Tožba ni utemeljena.

8V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa o izdaji delnega vodnega dovoljenja zaradi nadomestitve koncesije za rabo vode iz vodotoka ... na tam določenih koordinatah za proizvodnje električne energije v mali hidroelektrarni na parc. št. 36/2, k.o. ..., občina .... Tožnik ugovarja, da je bilo v postopku napačno uporabljeno materialno pravo, konkretno 25. člen ZV-1B, za katero se po tožnikovem mnenju postavlja tudi vprašanje ustavno skladne uporabe, kot tudi, da so bila v postopku kršena pravila postopka.

9Po prvem odstavku 25. člena ZV-1B z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati koncesijski akti za rabo vode za gojenje morskih organizmov ali za gojenje sladkovodnih organizmov v stoječih vodah s površino vode, večjo od 0,5 km2, za pristanišče ali sidrišče in je investitor oseba zasebnega prava in koncesijski akti za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, uporabljajo pa se do pravnomočnosti vodnih dovoljenj, izdanih v skladu z 8., 9. in 11. točko prvega odstavka 125. člena tega zakona. Po drugem odstavku istega člena ministrstvo koncesijo iz prejšnjega odstavka nadomesti z vodnim dovoljenjem najpozneje v šestih letih od uveljavitve tega zakona (tj. do 11. 8. 2018 - op. sod.), po petem odstavku pa se z vodnim dovoljenjem iz drugega odstavka tega člena določi izvajanje vodne pravice za čas, v obsegu in pod pogoji, določenimi v koncesijskem aktu iz prvega odstavka tega člena in sklenjenih koncesijskih pogodbah, določi se ekološko sprejemljivi pretok, če ta še ni bil določen, in ugotovi prenehanje koncesije.

10Tožnik ugovarja, da ne zadošča v preambuli odločbe naveden predmet zadeve (''nadomestitev koncesije z vodnim dovoljenjem''), temveč da bi moral izrek akta vsebovati tudi izrecno navedbo, da se s tem vodnim dovoljenjem nadomesti koncesija, kot to določa drugi odstavek 25. člena ZV-1B. Sodišče se s tem ugovorom ne strinja. Kot je navedel že sam tožnik, je iz preambule izpodbijane odločbe jasno razvidno, v kateri upravni zadevi se odloča, tj. v upravni zadevi nadomestitve koncesije z vodnim dovoljenjem, in je torej upravna zadeva, o kateri je bilo odločeno z izpodbijanim aktom, jasno definirana, hkrati pa je v 5. točki izreka tudi določeno, da bo z dnem dokončnosti vodnega dovoljenja prenehala veljati koncesija, ki je bila podeljena na podlagi odločbe Vlade RS o določitvi koncesionarja, št. 329-03/2001-12 z dne 11. 9. 2003, in koncesijske pogodbe, št. 35503-32/2003 z dne 7. 4. 2006. Izrek izpodbijanega akta je tako jasen, določen ter vsebuje tudi vse sestavine, ki jih za tovrstno upravno zadevo določa zgoraj citirani 25. člen ZV-1B (213. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - v nadaljevanju ZUP). Posledično zato tudi ne drži, da s tem koncesijsko razmerje ni moglo prenehati, saj naj bi bilo izdana odločba zato zgolj deklarativne narave. Z izpodbijanim aktom je bilo namreč ustanovljeno, torej oblikovano novo pravno razmerje (tožniku je bilo izdano vodno dovoljenje), s tem pa je bilo ukinjeno prejšnje pravno razmerje tožnika z državo (koncesijsko razmerje), kot to nedvomno izhaja iz že citirane 5. točke izreka izpodbijanega akta. Ker pa gre po 25. členu ZV-1B za prehodno ureditev (izvedba prenosa določenih vrst rabe vode iz koncesij na vodna dovoljenja z namenom izboljševanja poslovnega okolja z odpravo težavnih in dolgotrajnih ter dragih izboljševanja poslovnega okolja z odpravo težavnih in dolgotrajnih ter dragih postopkov za pridobitev koncesije - Poročevalec Vlade RS k predlogu ZV-1B), tudi ni mogoče zatrjevati, da se s 5. točko izreka akta ne upošteva določb (točno: 15. do 17. člena) koncesijske pogodbe glede prenehanja in razdrtja koncesije, saj je namen te zakonske določbe jasen: ukinitev koncesij in izdaja vodnih dovoljenj za v 25. členu ZV-1B opredeljene rabe vode. Ob tem pa sodišče še dodaja, da so enaki ali podobni instituti v ZV-1 predpisani tudi v primeru izdanih vodnih dovoljenj.

11Tožnik tudi ugovarja, da je bil rok 8 dni, določen za podajo njegove izjave pred izdajo odločbe o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, prekratek, še zlasti ob upoštevanju v zakonu določenega 6-letnega roka za izdajo ustreznih aktov po 25. členu ZV-1B. Organ je z obvestilom o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah v postopku nadomestitve koncesije z vodnim dovoljenjem na MHE na vodotoku ..., št. 35523-45/2013-3 z dne 5. 6. 2018, res dal tožniku rok 8 dni za morebitni odgovor, vendar pa je tožnik odgovor v tem roku podal, iz njegovega odgovora pa ne izhaja (in to tudi ni sporno med strankama), da bi tožnik v tem odgovoru ali v posebni vlogi prosil organ za podaljšanje roka za odgovor, kar bi lahko storil. Rok, ki ga je določila uradna oseba, ki vodi postopek, in s predpisi določen rok, ki ga je mogoče podaljšati, se namreč lahko podaljšata na prošnjo, ki jo vloži prizadeta oseba pred iztekom roka, če so podani opravičeni razlogi za podaljšanje (tretji odstavek 99. člena ZUP).

12Tožnik nadalje ugovarja, da mu je bilo z izpodbijanim aktom naloženih več obveznosti, kot so bile določene s koncesijsko pogodbo, kot npr. zagotavljanje košnje, odstranjevanje plavja, odpadkov in drugih opuščenih ali odvrženih predmetov in snovi na območju izvajanja vodne pravice, zagotavljanje varstva vodnih objektov in naprav namenjenih posebni rabi vode pred škodljivim delovanjem voda, itd., kar predstavlja kršitev četrtega odstavka 25. člena ZV-1B. Tudi temu ugovoru sodišče ne pritrjuje. Z 2. točka izreka izpodbijanega akta so bile tožniku naložene obveznosti, kot so mu bile naložene že s koncesijsko pogodbo v 6. členu z dne 7. 4. 2006 (kar navaja tudi tožnik), v obrazložitvi akta pa je organ povzel določbe ZV-1 (101. člen - dolžnosti imetnika vodne pravice: zagotavljanje košnje, odstranjevanje prekomerne zarasti na bregovih, odstranjevanje plavja, odpadkov, itd., 50. člen - pravila ravnanja: varstvo objekta pred škodljivim delovanjem voda, vzdrževanje, itd., 123. člen - plačilo za vodno pravico in 124. člen ZV-1 - vodno povračilo), ki že na zakonski ravni nalagajo določene obveznosti tožniku kot imetniku vodne pravice in, ki jih je moral tožnik izpolnjevati že tekom trajanja koncesijskega razmerja ter jih mora spoštovati še naprej, sicer lahko pride do zakonsko določenih posledic (npr. odvzem vodnega dovoljenja - 132. člen ZV-1). K spoštovanju zakonsko določenih obveznosti (iz ZV-1) pa je tožnika zavezovala že sama koncesijska pogodba (12. točka drugega odstavka 6. člena).

13Kršitve četrtega odstavka 25. člena ZV-1B tožnik tudi ne more uveljaviti z v koncesijski pogodbi (4. točka 5. člena in 13. člen pogodbe) predvidenim predlogom koncesionarja za podaljšanje koncesijskega razmerja. Podaljšanje vodnega dovoljenja je po ZV-1 namreč tudi dopuščeno pod tam navedenimi pogoji (127. člen ZV-1).

14Do spremembe tožnikovega pravnega položaja z izpodbijanim aktom in s tem do kršitve četrtega odstavka 25. člena ZV-1B po presoji sodišča tudi ni prišlo s še ne določeno višino plačila za vodno pravico. Sodišče sledi obrazložitvi drugostopnega organa, da plačilo za vodno pravico (ki je sicer res zakonsko določena obveznost, kot povedano zgoraj) s tem aktom ni moglo biti določeno, ker vlada še ni sprejela ustreznega podzakonskega predpisa. Po četrtem odstavku 123. člena ZV-1 vlada predpiše podrobnejša merila za določitev roka, načina in višine plačila za vodno pravico in merila za njegov znižanje ter oprostitev, za primere, ko je vodna pravica pridobljena na podlagi vodnega dovoljenja. Če ustreznega podzakonskega akta ni, plačilo ne more biti določeno in zato tudi ni moglo biti določeno v tem primeru. Njegova določitev brez ustrezne pravne podlage bi bila arbitrarna in bi kot taka pomenila kršitev zakona. Zato tudi ne gre za neskladje med izrekom in obrazložitvijo, ko v izreku o plačilu za vodno pravico ni odločeno (ker glede na povedano ni moglo biti), saj je v obrazložitvi organ zgolj povzel 123. člen ZV-1 in v njem določeno obveznost plačila za vodno pravico. Iz enakih razlogov zato tudi ni mogoče upoštevati nadaljnjega tožbenega razlogovanja, da ni bil določen vpliv višje sile na plačilo vodne pravice kot v 12. členu koncesijske pogodbe. Ker pa plačilo za vodno povračilo niti ni bilo določeno v koncesijski pogodbi, tudi to ne predstavlja nedopustne spremembe tožnikovega pravnega položaja glede na citirani četrti odstavek 25. člena ZV-1B.

15Tožbenega ugovora, da je glede na 11. člen koncesijske pogodbe 60 % koncesnine pripadla Občini ..., ki bi glede na izgubo sredstev iz tega naslova morala biti udeležena v tem postopku, pa sodišče ne bo vsebinsko presojalo, ker ne gre za ugovor, ki bi ga lahko zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi uveljavljal tožnik, temveč bi ga lahko uveljavljala Občina ..., če in ko bi izrazila namero vstopa v ta postopek in bi ji bilo to preprečeno z aktom organa, ki bi ga bilo možno izpodbijati v upravnem sporu.

16Kot zaključno sodišče še navaja, da ne odstopa od stališča, zavzetega v sodbi, I U 922/2015 z dne 5. 1. 2017. Sodišče je v navedeni zadevi presodilo, da je možna ustavnopravno skladna razlaga četrtega odstavka 25. člena ZV-1B v smislu, da gre za prehodno ureditev, ki se nanaša na točno določena, že obstoječa pravna razmerja, torej specialno ureditev, ki tako smiselno, kot tudi pravnosistemsko in po nedvoumnem jezikovnem pomenu določbe izključuje uporabo splošne ureditve, kolikor bi se razlikovala od te ureditve in s tem od ureditve, ki izhaja iz koncesijskega akta in pogodbe, ter da bi drugačna razlaga te zakonske določbe dejansko lahko pomenila neustaven poseg v pridobljene pravice oziroma v utemeljena pravna pričakovanja stranke (točka 15 obrazložitve). Ker je sodišče v tem primeru ugotovilo, da do kršitve četrtega odstavka 25. člena ZV-1B ni prišlo iz zgoraj povedanih razlogov, torej, da je razlaga te določbe pravilna, (še vedno) ne vidi razloga za vložitev zahteve za presojo ustavnosti te določbe. Na drugačno odločitev tako ne more vplivati tudi morebitna drugačna razlaga organa v drugih podobnih ali istovrstnih primerih, saj te niso predmet presoje v tem upravnem sporu.

17Sodišče je glede na povedano tožbo tožnika zoper izpodbijano delno vodno dovoljenje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo akta pravilen, izpodbijani akt pa temelji na pravilni uporabi materialnega prava in pravilno ugotovljenem dejanskem stanju.

18Sodišče o zadevi ni odločilo na glavni obravnavi, temveč na nejavni seji, ker je tožnik ni niti predlagal, v predlagane listine (izpodbijano delno vodno dovoljenje, pritožbo s priloženo koncesijsko pogodbo, drugostopno odločbo), ki so vse del upravnega spisa, pa je sodišče vpogledalo v okviru presoje zakonitosti in pravilnosti upravnega akta (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.