UPRS Sodba III U 71/2018-10

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-5018/2015/26 z datumom 1. 2. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo, navedeno v izreku te sodbe, je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) v upravni zadevi uveljavljanja zahtevkov za plačilo za ukrep plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (v nadaljevanju: OMD) za leto 2015 odločila, da se tožniku zavrne zahtevke OMD za 9,24 ha (1. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (2. točka izreka) in da posebni stroški v postopku niso nastali (3. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je tožnik z zbirno vlogo za leto 2015 uveljavljal tudi zahtevke OMD. Ti so bili z odločbo, št. 33101- 5018/2015/6 z dne 1. 3. 2016 (v nadaljevanju: odločba z dne 1. 3. 2016), zavrnjeni iz razloga, da stranka pooblaščeni osebi ni omogočila izvedbe pregleda navzkrižne skladnosti na kraju samem. Po tem, ko je bila tožnikova pritožba zavrnjena z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: drugostopenjski organ), št. 33101-61/2016/3 z dne 21. 6. 2016 (v nadaljevanju: odločba z dne 21. 6. 2016), je to sodišče s sodbo, št. III U 241/2016-8 z dne 17. 11. 2017 (v nadaljevanju: sodba z dne 17. 11. 2017), tožbi ugodilo, odločbo z dne 1. 3. 2016 odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Prvostopenjski organ se sklicuje na Uredbo o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 - 2020 (v nadaljevanju: Uredba OMD), Uredbo o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2015 (v nadaljevanju: Uredba IAKS, četrti odstavek 16. člena) ter Uredbo (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 81412000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 48512008 (v nadaljevanju: Uredba 1306/2013/EU, 7. točka 59. člena). Povzame obrazložitev sodbe z dne 17. 11. 2017 in navaja, da je bil tožnik o isti zadevi pozvan že v postopku ponovnega odločanja v upravni zadevi uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2015 po sodbi tega sodišča, št. III U 287/2016-6 z dne 9. 6. 2017, ki se nanaša na isto dejansko stanje, zato se upošteva ugotovitve, ki so bile že izvedene v omenjenem postopku. V njem je bil tožnik pred odločitvijo o izplačilu neposrednih plačil za leto 2015 s pozivom, št. 33101-5018/2015/23 z dne 11. 8. 2017 (v nadaljevanju: poziv z dne 11. 8. 2017 ali poziv), seznanjen z vsemi ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami, ki so pomembne za odločitev o izplačilu neposrednih plačil za leto 2015, pri čemer mu je bila dana možnost, da se izjavi v roku 15 dni od vročitve poziva, ker bo sicer prvostopenjski organ odločil glede na podatke, s katerimi razpolaga. Pozivu sta bila priložena zapisnik o kontrolnem pregledu na kraju samem za področje navzkrižne skladnosti št. 100347510/CC/1/1 (v nadaljevanju: zapisnik) kot Priloga 1 in dopis kontrolorja k zapisniku kot Priloga 2. Poziv je bil tožniku vročen 17. 8. 2017. Njegovega odgovora prvostopenjski organ v 15-dnevnem roku ni prejel. Kot zaključi, je glede na vse navedeno ugotovil, da je tožnik ali njegov zastopnik preprečil izvedbo pregleda na kraju samem za navzkrižno skladnost, zato se vloga za izplačilo zahtevkov OMD v skladu s petim odstavkom 136. člena in 150. členom Uredbe OMD, četrtim odstavkom 16. člena Uredbe IAKS in 59. členom Uredbe 1306/2013/EU v celoti zavrne.

3Tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo je drugostopenjski organ zavrnil z odločbo, št. 33101-44/2018/2 z dne 19. 3. 2018 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba). V obrazložitvi povzame vsebino pritožbe, v kateri tožnik opisuje potek oziroma okoliščine kontrole, ter meni, da pritožba ni utemeljena. Kot navaja drugostopenjski organ, je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da stranka pooblaščeni osebi ni omogočila izvedbe pregleda navzkrižne skladnosti na kraju samem, zato se plačilo ukrepa OMD v celoti zavrne. Na podlagi drugega odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe in na drugostopenjsko odločbo z dne 21. 6. 2016. Dodaja, da je bil na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu 5. 3. 2015 opravljen poskus ogleda, ki ni bil uspešno opravljen. Prvostopenjski organ je v upravni zadevi uveljavljanja neposrednih plačil tožniku dal možnost izjave glede ogleda. Skupaj z dopisom so mu bili posredovani zapisnik in opombe kontrolorja (ki so razvidne že iz dveh drugostopenjskih odločb, št. 33101-61/2016/3 in 33101-83/2016/3). Tožnikove navedbe, da zapisnika in opomb ni prejel pravočasno ter „da zoper navedbe kontrolorje (katere je drugostopni organ že povzel v navedenih drugostopnih odločbah)“, so brezpredmetne. Ker se na poziv ni odzval, je prvostopenjski organ utemeljeno odločil na podlagi podatkov iz dokumentacije konkretne zadeve. Tožnikove navedbe v pritožbi so nova dejstva in novi dokazi, ki jih drugostopenjski organ glede na tretji odstavek 238. člena ZUP ne more in ne sme upoštevati, ker tožnik ni pojasnil, zakaj tega ni navedel in predložil že v postopku na prvi stopnji. Dejansko stanje, kot izhaja iz zapisnika, se tako šteje kot pravilno ugotovljeno. Prvostopenjski organ je na podlagi vsega navedenega pravilno presodil, da je bil kontrolni pregled onemogočen, in zato zavrnil tožnikove zahtevke.

4Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu na odpravo izpodbijane odločbe, in sicer zaradi kršitve pravil postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se tožnikovemu zahtevku OMD za leto 2015 ugodi v celoti za 9,24 ha površin, oziroma podrejeno, da zadevo vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, z navodilom, da tožnikovemu zahtevku OMD za leto 2015 ugodi v celoti za 9,24 ha površin. Toženka naj mu tudi povrne vse stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5V tožbi tožnik pojasnjuje, da je na kmetiji večkrat imel razne kontrole, ki so ugotovile pravilno izvajanje ukrepov kmetijske politike. Pri vseh dosedanjih kontrolah je sodeloval in o izvedeni kontroli vedno prejel zapisnik (skladno s 74. členom ZUP), na katerega je lahko podal pripombe. Konkretna kontrola ni bila najavljena tožniku, temveč je zanjo izvedel preko sovaščana A.A., kar je neobičajno in nepravilno. S kontrolorjem je ves čas kontrolnega pregleda dne 5. 3. 2015 sodeloval: pomagal je preverjati ušesne številke, izmeril površino hleva, preveril površino zemljišč v uporabi kmetijskega gospodarstva. Ob pregledu dokumentacije v papirnati obliki pa je prišlo do neprimerne komunikacije kontrolorja. Njegova trditev, da tožnik ni dopustil izvedbe kontrole, nikakor ne drži, saj sta skupaj pregledovala kmetijsko gospodarstvo, tožnik pozna pomen kontrole in svoje obveznosti pri njej. O aktivnostih kontrolorja ni prejel zapisnika. Tako ni bil seznanjen, kakšne so ugotovitve o njegovem kmetijskem gospodarstvu ter ni mogel zaščititi svojih pravic. Kontrolorja ni odgnal, ne namerno niti iz malomarnosti, temveč je želel pojasniti svoj vidik, vendar mu kontrolor razjasnitve dogodkov ni omogočil. Odhod kontrolorja, ki je sicer napovedal, da se bo vrnil v naslednjih dneh, ne more pomeniti glavnega kriterija za zavrnitev celotne vloge. Tožnik nadalje pojasnjuje, da ni podal odgovora na poziv, ker temu ni bil priložen zapisnik in ne pojasnilo kontrolorja. Prvostopenjski organ naj izkaže, da mu je poslal zapisnik in dopis kontrolorja, drugostopenjski organ namreč v odločbi z dne 19. 3. 2018 tega ni storil. Sicer pa je tožnik svoje navedbe glede kontrolnega pregleda podal že v prvotni pritožbi in nato tožbi ter v ponovni pritožbi oziroma tožbi. Ne gre za nova dejstva in nove dokaze, saj se je šele v izpodbijani odločbi lahko seznanil s stališčem prvostopenjskega organa. Pričakuje, da se bo za ugotovitev dejanskega stanja zaslišalo tožnika in kontrolorja, saj bo šele osebno pričanje v sporni dogodek neposredno vpletenih oseb prikazalo dejansko dogajanje. Poleg tega kot dokaze predlaga še izpodbijano in drugostopenjsko odločbo ter upravni spis ter zaslišanje priče A.A..

6Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih, kot so navedeni v drugostopenjski odločbi, prereka tožbene navedbe in predlaga zavrnitev tožbe. Dodaja, da glede na sodbo Sodišča EU v zadevi C-536/09 z dne 21. 12. 2009 preprečitev kontrole na kraju samem ne zajema le namernih dejanj, ampak tudi dejanja oziroma opustitve, ki jih je mogoče pripisati malomarnosti kmeta. Tožnikovo ravnanje je zagotovo mogoče šteti kot preprečitev oziroma onemogočanje pregleda na kraju samem. Navedbe o kršenju procesnih pravic niso utemeljene, saj zapisnik o kontroli zaradi njenega onemogočanja izvedbe ni mogel biti izdelan, tožniku pa je bilo znano, kakšne so posledice onemogočanja kontrole.

K I. točki izreka:

7Tožba je utemeljena.

8Izpodbijana odločba, ki ima datum 1. 2. 2017 (pri čemer pa je, glede na spise zadeve, prišlo do očitne pomote v navedbi letnice, ko je navedena letnica 2017 namesto pravilno 2018), je bila izdana v ponovnem postopku po sodbi tega sodišča z dne 17. 11. 2017. Kot izhaja iz obrazložitve omenjene sodbe, je sodišče ugotovilo, da so bila v postopku izdaje odločbe z dne 1. 3. 2016 bistveno kršena pravila postopka, saj je bila odločitev sprejeta na podlagi nepopolnega zapisnika, ki ga je podpisal le kontrolor, in dopisa, ki ga je sestavil kot prilogo k zapisniku, tožnik pa z zapisnikom in dopisom kontrolorja ni bil seznanjen in se tako o dejstvih oziroma dokazih, pomembnih za odločitev, ni imel možnosti izjaviti. Po prejeti sodbi z dne 17. 11. 2017 je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo in v njej sprejeto odločitev utemeljil s sklicevanjem na določbe Uredbe OMD, Uredbe IAKS in Uredbe 1306/2013/EU, in sicer na določbe četrtega odstavka 16. člena Uredbe IAKS (po katerem se vloge za pomoč in zahtevki za plačila zavrnejo, če upravičenec ali njegov pooblaščenec prepreči izvedbo pregleda na kraju samem, zlasti tako, da ne dovoli ali ne omogoči izvedbe pregleda) ter 7. točke 59. člena Uredbe 1306/2013/EU (ki določa, da se vloga za pomoč in zahtevki za plačila zavrnejo, če upravičenec ali njegov pooblaščenec prepreči izvedbo pregleda na kraju samem, zlasti tako, da ne dovoli ali ne omogoči izvedbe pregleda). Vendar so bila tudi v ponovnem postopku bistveno kršena pravila ZUP, ki jih je treba upoštevati v obravnavani zadevi.

9Glede na tožbene ugovore sodišče ugotavlja, da je bil, kot je razvidno iz predloženih spisov, tožniku v upravni zadevi uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2015 poslan poziv prvostopenjskega organa z dne 11. 8. 2017, v katerem sta kot prilogi, ki se pošiljata hkrati s pozivom, izrecno navedena zapisnik št. 100347510/CC/1/1 in dopis kontrolorja k zapisniku. V spisih je tudi vročilnica, iz katere je razvidno, da je bil navedeni poziv tožniku vročen 17. 8. 2017. Da bi tožnik po prejemu poziva pri prvostopenjskemu organu ugovarjal, da prilogi pozivu dejansko nista bili priloženi, iz spisov ni razvidno, tožnik tega tudi ne zatrjuje, vsaj konkretizirano ne. Sodišče zato ne sledi navedbi, da zapisnika in dopisa k kontrolorja s pozivom ni prejel. Vendar pa obenem ugotavlja, da je glede na naslovitev in besedilo poziva z dne 11. 8. 2017 mogoče razumeti, da se ta poziv nanaša (le) na ponovno odločanje v zadevi uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2015, da se z njim tožnika seznanja z za omenjeno zadevo pomembnimi ugotovitvami in se mu daje možnost izjave v 15 dneh, ker bo sicer prvostopenjski organ v omenjeni zadevi (neposrednih plačil) odločil glede na podatke, s katerimi razpolaga. Tožnik torej pred izdajo izpodbijane odločbe ni bil seznanjen, da se poziv z dne 11. 8. 2017 nanaša tudi na (in da bo zato tožnikov odgovor nanj relevanten tudi za) ponovno odločanje v zadevi uveljavljanja zahtevkov OMD (sploh glede na dejstvo, da je bila sodba, ki je naložila ponovni postopek v tej zadevi, izdana šele 17. 11. 2017, torej po vročitvi poziva tožniku). Zato ni utemeljeno sklicevanje drugostopenjskega organa, da so v pritožbi zoper izpodbijano odločbo podane navedbe, s katerimi tožnik (kot že v predhodnem postopku) oporeka zaključku, da je preprečil izvedbo pregleda na kraju samem, nedopustne novote v smislu tretjega odstavka 238. člena ZUP, ampak bi moral drugostopenjski organ vse te navedbe vsebinsko presoditi.

10Poleg tega je omenjeni zaključek v razlogih izpodbijane in drugostopenjske odločbe oprt le na splošno navajanje, da se obravnavana zadeva nanaša na isto dejansko stanje kot zadeva uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2015 in da se zato upošteva ugotovitve, ki da so bile že izvedene v omenjenem postopku. Katere so te ugotovitve, torej na podlagi katerih konkretnih dejstev in okoliščin je, čeprav tožnik zatrjuje drugače, utemeljeno zaključiti, da je preprečil izvedbo pregleda na kraju samem, pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedeno, čeprav bi v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP moralo biti. Opisane pomanjkljivosti ni odpravil niti drugostopenjski organ, saj se v svoji odločbi z dne 19. 3. 2018 zgolj sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe (ki je v opisanem smislu bistveno pomanjkljiva) ter na v zadevi uveljavljanja plačil OMD za leto 2015 prvotno izdano drugostopenjsko odločbo, št. 33101-61/2016/3 z dne 21. 6. 2016, pa tudi v zadevi uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2015 prvotno izdano drugostopenjsko odločbo št. 33101-83/2016/3, za kar pa nima podlage. Drugi odstavek 254. člena ZUP namreč drugostopenjskemu organu omogoča sklicevanje na razloge iz prve (to je prvostopenjske) odločbe le, če je že prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi. V tej zvezi je treba pojasniti še, da se v primeru, ko sodišče v upravnem sporu prvostopenjsko odločbo, s katero je odločeno o pravici oziroma pravni koristi tožnika, odpravi in zadevo vrne v ponovni upravni postopek, zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bila izdana odpravljena prvostopenjska odločba in vsi nadaljnji v tem postopku izdani akti. Z odpravo odločbe in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba, ki vsebuje odločitev o zavrnitvi pritožbe (tako Vrhovno sodišče v sklepu, št. X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015). Tudi s tega vidika torej ni podlage, da bi drugostopenjski organ obrazložitev izpodbijane odločitve lahko nadomestil s sklicevanjem na svojo predhodno odločbo oziroma odločbi, ki sta prenehali veljati. Ker tega ni storil prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe, bi vsaj drugostopenjski organ moral konkretno navesti dejstva oziroma okoliščine (glede tožnikovega ravnanja), na podlagi katerih je bil napravljen zaključek, da je tožnik preprečil izvedbo pregleda na kraju samem, in se pri tem opredeliti do ugovorov in predlaganih dokazov, s katerimi je tožnik takšnemu zaključku nasprotoval.

11Kot izhaja iz navedenega, je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in zato odločitve ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, da o zadevi ponovno odloči.

12Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi določbe 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije po prvem odstavku 65. člena ZUS-1. Pri tovrstnem odločanju gre zgolj za možnost, ki pomeni izjemo od temeljnega koncepta upravnega spora kot sodnega nadzora nad zakonitostjo aktov uprave in ki se zato uporabi le izjemoma, če stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti varstva njenih pravic. Okoliščine obravnavane zadeve takšnega odločanja ne terjajo. Tožnik ni niti zatrjeval, da bi mu ponovni postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo, ampak je sam kot zanj tudi sprejemljivo obliko sodnega varstva navedel tudi odpravo izpodbijane odločitve in vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek. Pri čemer sodišče dodaja, da mora prvostopenjski organ o zadevi odločiti v roku 30 dni od prejema te sodbe, skladno s stališči iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

13Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika tožniku priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 15,00 EUR, ki ga mora tožniku povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe; od poteka tako določenega paricijskega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Za tožbo plačano sodno takso bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).