UPRS Sodba III U 210/2018-9

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba in sklep Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-81/2009/59 z dne 11. 7. 2017 (pravilno 11. 7. 2018), se odpravita ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge iz razvoj podeželja (v nadaljevanju tožena stranka ali Agencija) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožeče stranke Občine A. za izplačilo sredstev v višini 89.815,77 EUR (1. točka izreka), določenih v odločbi o pravici do sredstev, št. 33123-81/2009-11 z dne 20. 5. 2010, iz naslova ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi. S sklepom je zahtevek tožeče stranke za plačilo zamudnih obresti zavrgla (2. točka izreka), odločila pa še, da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2V obrazložitvi je tožena stranka pojasnila, da je tožeči stranki z odločbo o pravici do sredstev odobrila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 220.577,31 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 322: Obnova in razvoj vasi, ki je bilo razpisano z javnim razpisom "Obnova in razvoj vasi", objavljenim v Uradnem listu RS, št. 23/09 (v nadaljevanju Javni razpis), in sicer za naložbo "Obnova večnamenskih zgradb". Sredstva so bila tožeči stranki odobrena po postopku in pod pogoji, določenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) in v Javnem razpisu. Tožeča stranka je dne 31. 12. 2012 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 187.820,75 EUR, ki ga je dne 15. 5. 2013 dopolnila. Tožena stranka je ugotovila, da ta ne izpolnjuje vseh pogojev Javnega razpisa in je zato zahtevku z odločbo, št. 33123-81/2009/34 z dne 23. 5. 2013, ugodila delno v višini 98.004,98 EUR, del zahtevka v višini 89.815,77 EUR pa je zavrnila. Upravno sodišče Republike Slovenije je po tožbi tožeče stranke odločitev glede zavrnjenega dela zahtevka odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. Tožena stranka je v ponovljenem postopku z odločbo, št. 33123-81/2009/44 z dne 9. 2. 2015, zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev v višini 89.815,77 EUR ponovno zavrnila, čemur je po tem, ko je zoper to odločitev tožeča stranka vložila tožbo, pritrdilo tudi Upravno sodišče RS s sodbo, št. III U 62/2015-7 z dne 20. 11. 2015. Tožeča stranka je zoper odločitev sodišča vložila revizijo, ki ji je Vrhovno sodišče RS s sodbo, št. X Ips 6/2016, ugodilo in sodbo Upravnega sodišča RS, št. III U 62/2015-7 z dne 20. 11. 2015, spremenilo tako, da je tožbi ugodilo, odločbo tožene stranke odpravilo ter ji zadevo vrnilo v ponovno odločanje. Vrhovno sodišče se je postavilo na stališče, da je bilo v zadevi napačno uporabljeno materialno pravo, posledično pa nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj zgolj dejstvo, da je bil v Javnem razpisu določen pogoj, da mora biti naložba zaključena celota, še ne pomeni tudi zaključka, da obravnavana naložba - projekt, za katerega so bila odobrena sredstva, tudi predstavlja eno zaključeno celoto v smislu Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2). Do ostalih revizijskih ugovorov glede blagovnih znamk in posledično glede izračuna sankcije oziroma znižanja zneska izplačila se zato Vrhovno sodišče ni opredeljevalo.

3Tožena stranka pojasnjuje, da je pri odločanju izhajala iz določbe 56. Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), pri upravičenosti izplačil pa upoštevala še določbe za zadevo relevantnih uredb EU in Javnega razpisa. V ponovljenem postopku je tožečo stranko s pozivom z dne 17. 4. 2018 seznanila z ugotovljenim dejanskim stanjem in stališčem, da je predmetna naložba zaključena celota, in sicer ob upoštevanju sodne prakse Sodišča EU (zadeva št. T-358/08 Kraljevina Španija proti Evropski komisiji in zadeva št. C-16/98 Komisija Evropskih skupnosti proti Francoski republiki). Specificirala je tudi vse neupravičene stroške in razloge za njihovo neupravičenost, tožečo stranko pa pozvala, naj se o tem izjavi, kar je ta z odgovorom z dne 3. 5. 2018 tudi storila.

4Tožena stranka je ugotovila, da je nekatere neupravičene stroške tožeča stranka odštela že sama in jih v izpodbijanem aktu predstavlja v tabeli, skupaj pa znašajo 16.637,84 EUR. Tožena stranka se je zato omejila na presojo upravičenosti preostalih stroškov, ki izhajajo iz predloženih računov, pri tem pa ugotovila odstopanja. Kot neupravičene stroške je štela: stroške, ki v skladu z Javnim razpisom niso upravičeni do sofinanciranja; stroške pri postavkah, pri katerih je tožeča stranka v razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila pri določitvi tehničnih specifikacij ravnala v nasprotju z določbami ZJN-2; stroške, ki jih tožeča stranka v vlogi za dodelitev nepovratnih sredstev ni uveljavljala in ji z odločbo o pravici do sredstev niso bili odobreni; in stroške, ki niso upravičeni do sofinanciranja na podlagi kontrole na terenu. Posebej se je opredelila do vprašanja ali gre v spornem primeru za enotno javno naročilo ali več naročil, nato pa seštela neupravičene stroške, izdelala izračun ter izračunala znesek znižanja, opredelila pa se še do zahtevka tožeče stranke za izplačilo zamudnih obresti.

5Tožena stranka je pojasnila, da upravičene in neupravičene stroške določa IV. poglavje Javnega razpisa. V konkretnem primeru so neupravičeni stroški nepredvidena dela, o čemer je bila tožeča stranka seznanjena že z odločbo o pravici do sredstev. Gre za stroške, ki jih je tožeča stranka priglasila na podlagi treh računov A. d.d. ter enega računa Slikopleskarstva B.B. s.p., ki jih vse opisuje in prestavlja še v tabeli, njihov skupni znesek pa znaša 9.702,92 EUR. Tožeča stranka je v odgovoru na poziv tožene stranke navajala, da so bili vsi ti stroški potrebni za izvedbo in dokončanje del na sofinanciranem projektu in da so zato po njenem mnenju upravičen strošek, vendar pa temu tožena stranka ne sledi. Iz Obrazca PRP_4.3, ki ga je tožena stranka priložila odločbi o pravici do sredstev, je namreč razvidno, da so bila nepredvidena dela že takrat zavrnjena kot neupravičen strošek. Z vročitvijo odločbe in tega obrazca je bila tožeča stranka torej s tem seznanjena in zato njeno sklicevanje, da ni vedela, da so nepredvidena dela neupravičen strošek, ni utemeljeno, je pa tudi prepozno. Tožeča stranka je bila namreč z vročitvijo odločbe pozvana, naj jo natančno preveri, enako preveri obrazec ter sporoči morebitna nestrinjanja. V postavko nepredvidenih del v zahtevku za izplačilo je sicer tožeča stranka zajela tiste postavke, ki jih tožena stranka z odločbo o pravici do sredstev ni odobrila. Nenazadnje je bila z odločbo o pravici so sredstev tožeča stranka tudi seznanjena, da mora toženo stranko obvestiti o vsaki vsebinski, finančni ali časovni spremembi naložbe v roku 10 dni in še pred izvedbo takih del pridobiti soglasje tožene stranke, česar pa ni storila. Stranka namreč ni omejena le z višino sredstev, ki so ji odobrena z odločbo o pravici do sredstev, temveč tudi z vsako postavko, ki jo je Agencija upoštevala v taki odločbi (tako sodba Upravnega sodišča RS, št. I U 1879/2014 z dne 26. 5. 2015). Tožeča stranka se sklicuje tudi na zapisnik kontrole na terenu in s tem dokazuje, da takrat nepravilnosti niso bile ugotovljene, vendar pa se s tako kontrolo zgolj ugotavlja dejansko stanje, ne sprejema pa se odločitev o upravičenosti stroškov za dela. Tožena stranka je presojo opravila na podlagi obsežnih listinskih dokazov, ki izkazujejo dejansko stanje v zadevi ter zato zavrača dokazni predlog za zaslišanje C.C. kot nepotreben. Ključno je, da za nepredvidena dela v znesku 9.702,92 EUR ni bilo pridobljeno soglasje tožene stranke za spremembe, s tem pa zahtevek tožeče stranke v tem obsegu ni utemeljen.

6Tožena stranka je nadalje preverjala, ali je tožeča stranka spoštovala pravila javnega naročanja in ali so zato posamezni stroški, ki jih je uveljavljala v zahtevku za izplačilo, upravičeni do sofinanciranja, kot to zahteva 2.c odstavek 24. člena Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (v nadaljevanju Uredba 65/2011/EU). V času, ko je tožeča stranka oddala javno naročilo, na podlagi katerega uveljavlja zahtevek za izplačilo sredstev, je javna naročila urejal ZJN-2. Ta je v devetem odstavku 37. člena določal, da se tehnične specifikacije, če tega ne upravičuje predmet naročila, ne smejo sklicevati na posamezno znamko ali vir ali na posebni postopek ali na blagovne znamke, patente, tipe ali posebno poreklo ali proizvodnjo, če bi se s takim navajanjem dajala prednost nekaterim podjetjem ali nekaterim proizvodom ali bi s tem bili izločeni. To sklicevanje je bilo dovoljeno v primerih, ko drugače ni bilo mogoče opisati predmeta naročila, s tem, da je moralo biti ob sklicevanju na določeno blagovno znamko navedeno besedilo "ali enakovredni". Tožena stranka ugotavlja, da tožeča stranka v razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila ni navedla pripisa "ali enakovredni", pač pa je navajala le blagovne znamke pri določenih postavkah javnega naročila, kar predstavlja v tabeli. Tožeča stranka je v odgovoru na poziv tožene stranke, da se o tej ugotovitvi izjavi, navajala, da je dopustno domnevne kršitve v zvezi s postopki javnega naročanja uveljavljati le v pravočasno sproženih postopkih pred pristojnimi organi, to je Državno revizijsko komisijo (v nadaljevanju DKOM), česar pa tožena stranka ni storila. Ker je to dolžnost tožena stranka opustila, po prepričanju tožeče stranke v fazi kontrole izvedbe projekta ne more prevzeti pristojnosti DKOM. Tožena stranka takemu stališču ne sledi, saj je v skladu s prej navedeno določbo Uredbe 65/2011/EU Agencija dolžna pri administrativnih pregledih zahtevkov za izplačilo sredstev preverjati tudi skladnost dejavnosti, za katero se zahteva podpora, z veljavnimi nacionalnimi pravili in pravili Unije o javnem naročanju. Že v Javnem razpisu je bila kot pogoj za pridobitev podpore določena obveznost izbire izvajalca operativnih del in dobavitelja v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročila. Na tej podlagi tožena stranka zaključuje, da je bila z odločbo o pravici do sredstev tožeča stranka opozorjena na te obveznosti, obveznost tožene stranke pa je, da pri pregledu zahtevka upošteva tudi ali je upravičenec spoštoval pravila javnega naročanja. Šele s tem, ko upravičenec vloži zahtevo za izplačilo sredstev, pridobi tožena stranka pristojnost za preverjanje pravilnosti izvedbe javnega naročila. V tovrstnih dvofaznih upravnih postopkih namreč do trenutka vložitve strankinega zahtevka ni gotovo dejstvo, ali bo stranka izvedla naložbo, odobreno z odločbo o pravici do sredstev, in posledično ali bo vložila zahtevek za izplačilo. Tudi Evropsko računsko sodišče je zavzelo stališče, da mora Agencija pri administrativnih pregledih zahtevkov preverjati spoštovanje predpisov o javnem naročanju ter da je sklicevanje na blagovne znamke dovoljeno le v primerih, ko ni mogoče drugače opisati predmeta naročila, s tem, da se pri takem sklicevanju navede tudi beseda "ali enakovredni", sicer gre za kršitev določbe devetega odstavka 37. člena ZJN-2. V nadaljevanju tožena stranka opisuje potek revizije, ki jo je pri njej izvedlo Evropsko računsko sodišče ter ugotovitve ob tem. Poudarja, da s tem, ko je tožeči stranki izdala odločbo o pravici do sredstev, ni odločala o ustreznosti postavk popisa del z vidika pravil o javnem naročanju, je pa bila tožeča stranka ob oddaji naročil dolžna spoštovati določila ZJN-2. Sklicevanje tožeče stranke na odločitev Okrožnega sodišča v Ljubljani v zadevi št. VIII Pg 3/2016-19 ni relevantno, saj je šlo v tem primeru za drugačno dejansko stanje od obravnavanega. V tem primeru je namreč Republika Slovenija ob podpisu pogodbe o sofinanciranju imela nadzor nad izvedbo postopka javnega naročanja in s tem nad razpisno dokumentacijo ter je podala tudi soglasji za 1. in 2. fazo postopka javnega naročanja, kar pa za sporni primer ne velja. Z odločbo o pravici do sredstev je namreč tožena stranka le potrdila popis del in stroške ter ne drži, da bi blagovne znamke, ki so bile v vlogi tožeče stranke navedene primeroma, priznala kot zakonite po ZJN-2. Tožena stranka je zato pri izračunavanju upravičenih zneskov izplačila odštela tiste celotne postavke popisa del, pri katerih niso bila spoštovana pravila glede navajanja blagovnih znamk po ZJN-2. To šteje za sorazmeren ukrep, saj posameznih postavk iz popisa ni mogoče izločiti. Ker je dejansko stanje ugotovila na podlagi obsežne listinske dokumentacije, je zavrnila dokazni predlog tožeče stranke za zaslišanje izvajalcev del in C.C. kot nepotreben. Tožena stranka v nadaljevanju obrazložitve predstavlja neupravičene stroške, oziroma odbitke zaradi neupoštevanja pravil ZJN-2 po posameznih računih in v tabeli ter zaključuje, da znaša skupni znesek teh stroškov 46.477,28 EUR.

7Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da tožeči stranki ni priznala tistih stroškov, ki jih ta ni uveljavljala v vlogi za dodelitev nepovratnih sredstev in ji zato z odločbo o pravici do sredstev tudi niso bili odobreni. Te stroške predstavlja z računi, ki jih je tožeča stranka priložila zahtevku za izplačilo sredstev ter v tabeli, njihov skupni znesek pa znaša 33.497,77 EUR.

8Za strošek po računu izvajalca opleska D. d.o.o. je tožena stranka ugotovila, da je bil ta oplesk izveden v manjšem obsegu, kot izhaja iz računa, kar je ugotovila ob kontroli na terenu. Znesek neupravičenih stroškov iz tega naslova znaša 137,80 EUR, ki se tožeči stranki prav tako ne priznajo. Ker je dejansko stanje ugotovila na terenu, je dokazni predlog tožeče stranke za zaslišanje C.C. zavrnila kot nepotreben.

9V III. točki obrazložitve tožena stranka pojasnjuje svojo odločitev glede vprašanja enotnega javnega naročila, saj je Vrhovno sodišče v revizijskem postopku ugotovilo, da je bilo ob predhodnem odločanju materialno pravo v zvezi s tem napačno uporabljeno in posledično nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Pri odločanju o tem vprašanju je upoštevala sodno prakso Sodišča EU v zadevah št. T-358/08 (Kraljevina Španija proti Evropski komisiji) in št. C-16/98 (Komisija Evropskih skupnosti proti Francoski republiki). Opravila je analizo več vidikov zadeve: tehnično-gospodarskega, zemljepisnega in časovnega. Tožena stranka ugotavlja, da je tožeča stranka v vaseh ..., ..., ..., ..., ..., ... in ... obnovila večnamenske objekte. Vrhovno sodišče je presodilo, da v Javnem razpisu določen pogoj, da mora biti naložba zaključena celota, še ne pomeni tudi, da obravnavana naložba - projekt, za katerega so bila odobrena sredstva, predstavlja eno zaključeno celoto v smislu ZJN-2. Na podlagi prej navedenih kriterijev je tožena stranka v ponovljenem postopku ugotovila, da so obnove večnamenskih objektov v konkretnem primeru zaključena celota. Temu tožeča stranka ugovarja in meni, da je iz sodbe Sodišča EU v zadevi št. T-358/08 mogoče povzeti, da morajo biti vsi kriteriji izpolnjeni kumulativno in ker v primeru spornih obnov ti niso izpolnjeni, po njenem prepričanju ni mogoče govoriti o vsebinski povezanosti objektov in s tem o enem projektu. Tožena stranka takemu stališču ne sledi in ugotavlja, da je bil v obravnavanih primerih cilj investicijske namere obnova večnamenskih zgradb v več krajevnih skupnostih, tako da bi ti objekti zagotavljali medgeneracijska druženja ter kulturno-umetniško, športno in drugo prostočasno dejavnost lokalnega prebivalstva na podeželju. Poleg tega so bili vsi ti objekti v slabem stanju in so ogrožali varnost, kar je terjalo njihovo obnovo. Tožena stranka v nadaljevanju opisuje posege, ki so jih posamezne krajevne skupnosti izvedle na objektih, ugotavlja kdaj so se izvajali, kdaj so bila zanje objavljena javna naročila in kakšna je bila njihova vrednost. Iz vseh pogodb, ki so bile sklenjene v zvezi s temi naročili, izhaja, da je bil njihov namen črpanje sredstev iz ukrepa 322 po odločbi, št. 33123-81/2009/11 z dne 20.5.2010, kot naročnik javnih naročil pa je bila na portalu javnih naročil navedena tožeča stranka. To po presoji tožene stranke kaže, da se je tožeča stranka zavedala, da mora upoštevati pravila ZJN-2, kolikor želi biti upravičena do plačila iz prej navedenega ukrepa. Vse investicije so se izvajale na območju Občine A., ki meri 217 km2 in se po površini med slovenskimi občinami uvršča na 25. mesto. Naložbe so se torej izvajale na lokacijsko povezani celoti in na relativno majhnem območju, ki je znano kot dobro prometno povezano in bi lahko tudi en izvajalec s pomočjo podizvajalcev izvedel obnovo vseh večnamenskih zgradb. Tožena stranka zato ne sledi stališču tožeče stranke, da je šlo za več ločenih naročil in da je treba presojati vsako posebej. Izvedba postopka enega javnega naročila sicer ne pomeni, da bo naročnik moral pridobiti le enega izvajalca za celoten predmet naročila, pač pa razdelitev na sklope dopušča, da lahko naročnik za vsak sklop posebej izbere enega ali več izvajalcev. V konkretnem primeru je torej šlo za sklope sicer enotne gradnje, vendar pa je bilo naročilo z geografskimi in tehničnimi izgovori umetno razdeljeno, kar je pa vodilo v kršitev določb glede mejne vrednosti objave naročila in enake obravnave ponudnikov, torej v kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki in načela transparentnosti. Ker je tožeča stranka imela za izvedbo naložbe oziroma postopka javnega naročila strokovno ekipo, ki je razpolagala z ustreznim strokovnim znanjem, je treba njeno ravnanje v upravnem postopku presojati na drugačen način kot se sicer presoja ravnanje fizičnih oseb, ki strokovnih znanj nimajo. Tožeča stranka bi torej morala izvesti eno samo naročilo. Njeno sklicevanje na odločitev DKOM, ki se nanaša na postopek javnega naročila v KS Štorje, na odločitev ne more vplivati, saj je bilo predmet presoje tega organa vprašanje, ali bi morala tožeča stranka ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot nepopolno, ker ni vsebovala menice, ne pa dopustiti njeno dopolnitev. DKOM torej ni preverjala celotnega naročila niti ni razpolagala z dokumentacijo za druga javna naročila istega naročnika.

10Skladno z vsemi opisanimi ugotovitvami, je tožena stranka ugotovila seštevek vseh upravičenih stroškov, jih prikazala v tabeli ter navedla, da ti znašajo 89.815,77 EUR. Pri izračunu je upoštevala znesek predloženih računov v višini 470.735,14 EUR, ki brez DDV znaša 392.279,27 EUR. Od tega zneska je nato odštela znesek presežnih upravičenih stroškov, ki brez DDV znašajo 16.637,84 in jih je tožeča stranka odštela že sama, ter neupravičene stroške v višini 89.815,77 EUR. Na podlagi navedenega izračuna in ob upoštevanju deleža sofinanciranja (50 %) tožena stranka ugotavlja upravičeno izplačilo po tem zahtevku v višini 98.004,98 EUR, o čemer je odločila z odločbo, št. 33123-81/2009/34 z dne 23. 5. 2013 in sredstva v tej višini tudi nakazala na transakcijski račun tožeče stranke. Glede na razliko med višino zahtevanega zneska za izplačilo in upravičenim izplačilom po zahtevku, je bila tožena stranka dolžna postopati po določbi 30. člena Uredbe 65/2011/EU, torej uporabiti znižanje. Po tej določbi se taka sankcija ne bi uporabila le, kolikor bi tožeča stranka izkazala, da za ugotovljeno odstopanje v višini zaprošenih in upravičenih stroškov ni odgovorna, česar pa ni storila, četudi je bilo dokazno breme na njeni strani. Tožena stranka zato ugotavlja, da je razlika med zahtevanim zneskom za izplačilo in upravičenim zneskom 23,91 %, kar presega dovoljeno mejo 3 %, in je zato na podlagi 30. člena Uredbe 65/2011/EU uporabila znižanje v višini razlike med zahtevanim zneskom in dejansko upravičenim zneskom. Tožeča stranka je priglasila zahtevek v višini 187.820,75 EUR, v postopku pa je tožena stranka ugotovila, da bi bila dejansko upravičena do zneska v višini 142.912,86 EUR. Razlika med obema zneskoma znaša 44.907,88 EUR in se odšteje od zneska, do katerega bi bila upravičena, kar je znesek sankcije. Tožena stranka še pojasnjuje, da je sklicevanje tožeče stranke na zadevo Sodišča EU št. C-406/14 neutemeljeno, saj se stališče generalne pravobranilke v tej zadevi ne nanaša na razlago predpisov EU s področja kmetijstva, pač pa na razlago določbe Uredbe (ES) št. 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter na popolnoma drugačno dejansko stanje javnega naročila gradnje, kot pa je obravnavana zadeva.

11V 2. točki izreka izpodbijanega akta je tožena stranka s sklepom zavrgla zahtevo tožeče stranke za izplačilo zakonskih zamudnih obresti, ki jih ta zahteva od dne 23. 5. 2013, to je od dne izdaje prve in nato odpravljene odločbe o izplačilu sredstev. Pojasnjuje, da po določbi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) plačilo zamudnih obresti ni upravna zadeva, prav tako plačilo zamudnih obresti ni urejeno v določbah uredb EU, ZKme-1 in Uredbi PRP, ki sicer urejajo področje izvajanja ukrepov razvoja podeželja.

12Tožeča stranka je zoper odločitev tožene stranke vložila tožbo v upravnem sporu, in sicer zoper 1. točko izpodbijanega akta. Navaja, da Agencija v sedaj tretjič ponovljenem postopku, kljub odločitvam Upravnega in Vrhovnega sodišča v zadevi, vztraja na enakih izhodiščih, kot jih je oblikovala v svoji prvi odpravljeni odločbi, to je v odločbi, št. 33123-81/2009/34, dne 23. 5. 2013. Taka izhodišča pa so neutemeljena, kar izhaja tudi iz prakse Sodišča EU, nacionalnih sodišč, Računskega sodišča RS ter drugih pristojnih organov.

13V dani zadevi je bila predmet sofinanciranja obnova šestih različnih objektov, to je šestih posamičnih domov v upravljanju različnih krajevnih skupnosti - samostojnih pravnih oseb. Tožena stranka se sklicuje na sodno prakso Sodišča EU v zadevi št. T-358/08, ki jo je izpostavilo tudi Vrhovno sodišče v predmetni zadevi v sodbi, št. Ips 6/2016 z dne 8. 11. 2017. Poudarja, da pri obnovi teh šestih različnih objektov ni šlo za eno zaključeno celoto v smislu pravil javnega naročanja. Med obnovami namreč ni povezav, ki bi morale biti kumulativno izkazane, da bi, tudi glede na navedeno prakso Sodišča EU in Vrhovnega sodišča, lahko govorili o zaključeni celoti po pravilih javnega naročanja. Med objekti ni lokacijske povezave, saj se nahajajo na šestih različnih lokacijah, oziroma vaseh, vsak izmed njih pa v drugi krajevni skupnosti, ki kot samostojna organizacijska enota združuje več krajev oziroma zaselkov, med posameznimi objekti pa je tudi po več deset kilometrov vožnje. To kaže, da ni moč govoriti o zemljepisni povezanosti med zadevnimi projekti obnov. Med njimi tudi ni vsebinske povezave, saj vsak dom krajevne skupnosti deluje kot samostojna enota, neodvisna od preostalih petih domov, prav tako ni gospodarske povezave, saj vsaka krajevna skupnost upravlja, ureja in vzdržuje svoj dom krajevne skupnosti. Vsaka je po lastnih željah, potrebah in zmožnostih tudi vodila postopek obnove, ki je bil predmet tega razpisa. Gospodarsko so vsi zadevni domovi krajevnih skupnosti medsebojno nepovezani in neodvisni, vsak je tudi bil sofinanciran iz ločenega proračuna posamezne krajevne skupnosti. Med obnovo domov krajevne skupnosti ni niti funkcijske ali časovne povezave, saj so bili nekateri domovi obnovljeni v letu 2010, drugi pa v letih 2011 in 2012. Razlog za to je bil v različnih finančnih zmožnostih posameznih krajevnih skupnosti v določenem proračunskem letu, kar prav tako kaže na ločenost projektov obnove. Zaključek Agencije o domnevni časovni povezanosti je zato nepravilen, navsezadnje pa tudi sama ugotavlja, da je do obnov prišlo v prej navedenem obdobju. Glede na vse navedeno, je že na prvi pogled očitno, da je šlo za lokacijsko, vsebinsko, gospodarsko, funkcijsko in časovno šest ločenih projektov obnov in je že iz tega razloga odločitev tožene stranke neutemeljena. Ob upoštevanju velikosti posamezne obnove se zato določbe ZJN-2 niso uporabljale in je sklicevanje tožene stranke na domnevno kršenje določb tega zakona napačno. ZJN-2 namreč uporabo določb tega zakona določa le za projekte nad določenim vrednostnim redom velikosti, v katerega pa predmetne obnove ne sodijo. Tožeča stranka je v zvezi z izbiro izvajalcev del in dobaviteljev vgrajenega materiala spoštovala vso takrat veljavno zakonodajo s področja javnega naročanja ter pri izbiri ni dajala prednosti nobenemu dobavitelju ali izvajalcu. Vsaka krajevna skupnost je za svoj dom vodila obnovo, vključno s postopki naročanja, tožeča stranka pa je le bdela nad izvajanjem posameznih obnov in po zaključku del projekt zaključila ter Agenciji posredovala zahtevek za izplačilo sredstev z vso potrebno dokumentacijo. S tem, da gre za ločene in med seboj nepovezane obnove je bila tožena stranka seznanjena že pred odobritvijo sredstev, prav tako tudi v času izvajanja del, saj je tožeča stranka prijavo na razpis in potrebno dokumentacijo usklajevala prav z Agencijo, oziroma takrat odgovornim uradnikom g. E.E.. Tožeča stranka je predlagala, naj se v zvezi s tem kot priča zasliši C.C., vendar pa je tožena stranka to zavrnila ob vnaprejšnji dokazni oceni, s čimer tožeči stranki niti v tretjem ponovljenem postopku ni bila dana možnost sodelovanja v postopku.

14Tožeča stranka v nadaljevanju opisuje naročena in izvedena dela na posameznih domovih krajevnih skupnosti ter vrednost teh del. Tudi to kaže, da so bile obnove domov različne in med seboj ločene. Naročilo blaga, storitev in gradnje ni bilo eno, temveč je šlo za več gospodarsko, funkcionalno-tehnično, vsebinsko, časovno in krajevno ločenih naročil, ki so bila izvedena pravilno. Tožeča stranka zato trdi, da jih je treba presojati ločeno in ne kot sklope enega javnega naročila, kot to neutemeljeno vztraja tožena stranka. V zvezi s tem je tožeča stranka predlagala zaslišanje več predstavnikov krajevnih skupnosti, kar pa je tožena stranka spregledala in se do tega ni opredelila, s tem pa bistveno kršila določbe postopka.

15Glede na prakso DKOM in stališč Ustavnega sodišča takih naročil, kot so bila izvedena v konkretnih primerih, ne gre podrediti pojmu javnih naročil. DKOM je v sklepu št. 018-296/2007 presodila, da v takšnih primerih ni pristojna zagotavljati pravnega varstva v postopkih javnega naročanja, saj je obravnavano razmerje po izrecni volji zakonodajalca izvzeto iz režima zakonskega urejanja postopkov oddaje javnih naročil, s tem pa tudi izključeno iz režima pravnega varstva, ki se zagotavlja z revizijo teh postopkov. Enako stališče je sprejelo Ustavno sodišče RS v odločbi, št. U-1- 238/07-52 z dne 2. 4. 2009. Tožeča stranka naj bi torej po zatrjevanju tožene stranke kršila nekaj, česar sploh ne more kršiti. Vrednosti obnov posameznih domov krajevnih skupnosti, to je izvedenih del in nabav, namreč ne presegajo vrednosti iz 24. člena ZJN-2 in se zato v skladu s petim odstavkom tega člena določbe ZJN-2 za te obnove ne uporabljajo. Vse to vodi do zaključka, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo. Naročili v zvezi z obnovo domov v KS Dane in KS Štorje sta bili tudi predmet revizije pred DKOM, ki pa kršitev, kot jih navaja Agencija, ni ugotovila.

16Tožeča stranka nadalje poudarja, da tožena stranka v izpodbijani odločbi tudi napačno navaja, da naj bi tožeča stranka kršila določbe 37. člena ZJN-2 s tem, ko naj bi v razpisni dokumentaciji pri posameznih postavkah navajala blagovne znamke. Tožena stranka je pri takem zatrjevanju sama s seboj v nasprotju, saj je vlogo tožeče stranke na javnem razpisu izbrala na podlagi prijave, ki je vsebovala DIIP z enakim popisom del. Ker je v odločbi o pravici do sredstev Agencija izrecno ugotovila popolnost vloge tožeče stranke in torej tudi potrdila popis del, se ne more sedaj sklicevati na dejstva, ki so ji bila znana in na podlagi katerih je vlogo tožeče stranke izbrala za sofinanciranje. Pri presoji pravilnosti ravnanja tožeče stranke je namreč ključno, da je ves čas ravnala v skladu z odločbo o pravici do sredstev, v kateri je izrecno navedeno "da bo pri postopku izbire izvajalcev/dobaviteljev uporabila enako specifikacijo del kot opredeljeno v tem javnem razpisu". Glede pretežnega dela očitkov tožene stranke, ki se nanašajo na oblikovanje tehničnih specifikacij, tožeča stranka še dodatno poudarja, da je mogoče domnevne kršitve v zvezi s postopki javnega naročanja v skladu z našo pravno ureditvijo uveljavljati le v pravočasno sproženih postopkih pred ustreznimi specializiranimi organi, to je pred DKOM. Takega statusa mu ni priznalo le nacionalno sodišče v več sodbah, pač pa tudi Sodišče EU v zadevi št. C-296/15. Pravno varstvo ponudnikov in tudi javnega interesa je v postopkih javnega naročanja posebej urejeno v Zakonu o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN). Ker je bila Agencija v celoti in podrobno seznanjena s tehničnimi specifikacijami v razpisni dokumentaciji tožeče stranke, je imela možnost (že pred dokončnostjo postopka izbire, pa tudi kasneje) ukrepati v skladu s svojimi pristojnostmi ter pravočasno vložiti zahtevek za revizijo, česar pa ni storila. Njene ugovore bi morala namreč vsebinsko preveriti prav DKOM. Ker pa je to svojo dolžnost opustila, v fazi kontrole izvedbe predmetnega projekta ne more prevzemati pristojnosti, ki so tako po zakonu kot po sodni praksi v izključni pristojnosti DKOM. Vlagatelj zahtevka za revizijo namreč po preteku roka, določenega za predložitev ponudb, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča zakon in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom. Pravila pravnega varstva v postopkih javnega naročanja razlikujejo med postopki, v katerih se uveljavlja domnevna nepravilnost vsebine razpisne dokumentacije ter postopki, ki se nanašajo na izvedbo postopka javnega naročanja. V konkretnem primeru je tožeča stranka projekt izvedla v skladu z odločbo o pravici do sredstev in je zato nesprejemljivo, da tožena stranka rokov, določenih z zakonodajo, ne upošteva oziroma meni, da jih ni dolžna upoštevati, četudi bi se mogla in morala zavedati, da je dolžna v primeru, če meni, da so kršena pravila javnega naročanja, sprožiti postopke revizije pred DKOM. Postopki pravnega varstva v postopkih javnega naročanja glede rokov, v katerih je mogoče sprožiti postopek pred DKOM, tudi sicer priviligirajo subjekte, ki te postopke sprožajo v javnemu interesu. Skladno z devetim odstavkom 25. člena ZPVPJN lahko zagovornik javnega interesa zahtevek za revizijo vloži v 30. delovnih dneh od dneva, ko je izvedel ali bi moral vedeti za kršitev, ter kar v 12. mesecih od začetka izvajanja pogodbe ali posameznega naročila, oddanega na podlagi okvirnega sporazuma ali v dinamičnem nabavnem sistemu. Glede na to, da med strankama ni spora o tem, da je toženo stranko tožeča stranka ves čas obveščala o vseh korakih v postopku izvedbe predmetnega projekta, popis del in njegova vsebina pa je bil toženi stranki že vnaprej znana, je imela vse možnosti, da bi, kolikor bi štela, da je predmetna dokumentacija kakorkoli sporna, poskrbela za sprožitev postopkov v tej zvezi pred DKOM.

17Tožena stranka si domnevno stališče Evropskega računskega sodišča napačno razlaga in ga prvič omenja v sedaj izpodbijani odločbi. Tako mnenje sicer ne more spreminjati nacionalne pravne ureditve, ki izključno pristojnost za odločanje glede pravilnosti postopkov javnega naročanja daje DKOM, nasprotuje pa tudi prej navedeni praksi Sodišča EU, nacionalnih sodišč in DKOM, oziroma to mnenje celo postavlja nad odločitve le-teh. Tožeča stranka še izpostavlja, da je tudi iz Javnega razpisa izhajalo, da je moral biti iz priložene projektne dokumentacije vlagatelja, ki je kandidiral za pridobitev sredstev, razviden "popis del in stroškov, ki se nanaša na celotno naložbo" in da je bilo treba že k vlogi pred izdajo odločbe o pravici do sredstev predložiti "tehnično dokumentacijo in predračune na podlagi projektantskega popisa del". Določal je tudi, da Agencija vloge obravnava in oceni, kar pomeni, da je na podlagi vsebinske preverbe popisa del, ki je vseboval tudi sporne postavke, odločila o dodelitvi sredstev. Enak zaključek izhaja tudi iz obrazložitve odločbe o pravici do sredstev. Tudi v sporni odločbi Agencija sama priznava, da je s pregledom vloge in izdajo odločbe o pravici do sredstev potrdila popis del ter s tem tudi pravilnost tega popisa, na podlagi katerega se je izvedlo javno naročilo, oziroma, je tožečo stranko s tem zavezala, da bo pri izbiri izvajalca gradbenih in obrtniških del uporabila enako specifikacijo del, kot jo je priložila vlogi za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje projekta. Tožena stranka se zato v razmerju do tožeče stranke ne more sklicevati na lastne napake oziroma neaktivnost. Takemu stališču je pritrdilo tudi Okrožno sodišče v Ljubljani v zadevi št. VIII Pg 3/2016.

18Tožeča stranka je predlagala zaslišanje več prič, ki so sodelovale pri izvajanju zadevnega projekta, ki pa jih je tožena stranka, kljub zaključku, da naj določene trditve tožeče stranke ne bi bile izkazane, v celoti spregledala in jih v nasprotju z zahtevo po iskanju materialne resnice ni zaslišala, oziroma je sprejela vnaprejšnjo dokazno oceno. Navajala je namreč, da določenih dejstev s takimi dokazi sploh ne bi bilo mogoče izkazati, kar je že samo po sebi absolutna bistvena kršitev določb postopka. Pri tem tožena stranka še navaja, da izvedbo predlaganih dokazov celo prepoveduje ZUP, saj da ima dovolj listinskih dokazov v spisu in da naj zato drugi dokazi ne bi bili dopustni. Tožeči stranki zato doslej ni bila dana možnost, da bi se opredelila do stališč tožene stranke, saj ta šteje, da se do argumentov stranke vsebinsko opredeli tako, da jih prezre.

19Neustrezen je tudi izračun vrednosti s strani tožene stranke zatrjevanih neupravičenih stroškov. Agencija je tako pri več postavkah iz popisa del te v celoti štela za neupravičen strošek, četudi so se domnevne nepravilnosti velikokrat nanašale le na del postavke in ne na celotno postavko. Tožena stranka bi torej morala opredeliti konkretna območja kršitve, ne pa pavšalno in arbitrarno kot kršitev šteti celotno postavko. Tak izračun nasprotuje načelu sorazmernosti, na kar je izrecno opozorilo tudi Sodišče EU v sodbi št. C-111/15, ki je bila sprejeta prav zoper vsebinsko identičen pristop Agencije v razmerju do ene od občin. Kot razume tožeča stranka, so namreč za Agencijo sporne le tiste vsebine popisa del, ki se nanašajo na nekatere materiale in torej ne celotne postavke popisa, ki pa obsegajo tudi vrednost vloženega dela mojstrov. Sporni deli po mnenju tožeče stranke predstavljajo le manjši del končnega zneska po tabeli, ki ga je tožena stranka izračunala v višini 46.477,28 EUR. V tej zvezi je tožeča stranka predlagala zaslišanje dobaviteljev/izvajalcev predmetnih del in storitev, ki bi vedeli izpovedati, koliko stane nabava materiala (za Agencijo edino spornega dela postavk) in koliko delo oziroma drugi nesporni deli pri posamezni postavki. Tega dokaza tožena stranka ni izvedla niti razlogov za to ni obrazložila, pač pa ob vnaprejšnji dokazni oceni le navedla, da tožeča stranka delitve posameznih postavk ni dokazala.

20Napačen je tudi končni izračun zahtevka, saj je Agencija zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in napačno uporabljenega materialnega prava vsebinsko popolnoma napačno kot neupravičene označila stroške v višini 89.815,77 EUR in s tem ugotovila prenizek znesek upravičenega izplačila v višini 142.912,86 EUR, ki ga je kasneje še dodatno neupravičeno znižala zaradi sankcije na le 98.004,98 EUR. Taka odločitev o sankciji je pavšalna. V tej zvezi Agencija kot materialno podlago navaja Uredbo št. 65/2011/EU, in sicer 30. in 31. člen. Po določbah te uredbe organ pri odločanju o izplačilu sredstev sicer res lahko kot sankcijo za razhajanje med prijavljenimi sredstvi in izračunanimi upravičenimi stroški uporabi, oziroma določi tudi znižanje zahtevka za izplačilo, vendar pa pri določitvi sankcije ne gre za avtomatizem. Znižanje (sankcija) se namreč ne uporabi, kolikor upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek. To pa pomeni, da mora odločujoči organ vselej, kolikor uporabi to pravilo in namerava zahtevek iz navedenega razloga vsaj delno zavrniti, upravičencu dati možnost podaje izjave oz. izkaza dejstev, ki so podkrepljena z dokazi, da upravičenec za vključitev neupravičenega zneska ni odgovoren, kar pa je tožena stranka spregledala. Čeprav je v obrazložitvi povzela trditveno podlago tožeče stranke v zvezi s tem, pa se do nje ni vsebinsko opredelila, niti ni izvedla nobenega dokaza, ki ga je predlagala tožeča stranka. Predvsem pa ni upoštevala, da je sama še pred izdajo odločbe o pravici do sredstev v celoti vsebinsko pregledala predlog popisa del in ga potrdila in kar je tožeča stranka pri izvedbi tudi upoštevala in se na to zanašala. Zato ni jasno s katerim dejanjem naj bi bila tožeča stranka odgovorna za nepravilnosti, saj je ves čas sledila odločbam, navodilom in napotkom tožene stranke. Dokazne predloge tožeče stranke v zvezi s tem je tožena stranka zavrnila ob uporabi prepovedane vnaprejšnje dokazne ocene in navedla, da naj tožeča stranka ne bi bila predložila zadostnih dokazov, česar pa ni mogla zaključiti, preden bi predlagane dokaze sploh izvedla. Tožena stranka svoje trditve, da naj bi bila tožeča stranka odgovorna za vključitev neupravičenih stroškov v prijavo niti ni obrazložila, kar je bistvena kršitev določb postopka.

21Tožena stranka bi pri odločanju o sankciji morala upoštevati tudi načelo sorazmernosti, kot enega od splošnih načel Evropske unije. Sodišče EU je pojasnilo, da gre to načelo implementirati na način, da se znesek popravka, ki se uporabi, določi ob upoštevanju treh meril, in sicer narave ugotovljene nepravilnosti, njene resnosti ter finančne izgube zadevnega sklada (točka 47 sodbe v zadevi št. C-406/14). Glede na te elemente je treba upoštevati tudi vse posebnosti, ki so značilne za ugotovljeno nepravilnost, vendar pa vsega tega tožena stranka ni upoštevala niti utemeljila, četudi pravo EU ne dopušča pavšalnih popravkov oziroma sankcij, kot je to v konkretnem primeru storila tožena stranka. Če gre za posamično nepravilnost, se upoštevajo okoliščine posamezne zadeve, če pa je nepravilnost sistemska, pa ta ne more biti v breme upravičenca do sredstev sofinanciranja. V konkretnem primeru stroškov, ki jih tožena stranka šteje kot neupravičene, ni mogoče govoriti o odgovornosti tožeče stranke, ki je projekt izvajala v skladu z veljavno zakonodajo, vestno, pošteno in kot dober gospodar. Že pred podajo zahtevka za izplačilo je sodelovala in se posvetovala z odgovorno osebo pri Agenciji, in sicer g. E.E. ter med izvedbo projekta ravnala po navodilih Agencije ter v skladu z odločbo o pravici do sredstev, kar vse bi lahko pojasnila priča C.C., ki pa jo tožena stranka brez obrazložitve ni zaslišala. Vse navedeno pomeni, da niso izpolnjene predpostavke po 30. in 31. členu Uredbe št. 65/2011/EU za izrek sankcije. Tožeča stranka ob tem posebej izpostavlja še zadevo Sodišča EU, št. C-111/15, kjer je bilo jasno poudarjeno, da je popolno sankcioniranje nepravilnosti vezano na namernost kršitve potencialnega prejemnika sredstev zadevnih skladov. V konkretni zadevi velja zato poudariti, da znesek finančnega popravka predstavlja pomemben del celotnih finančnih sredstev, ki so bile dodeljena tožeči stranki.

22Tožeča stranka opozarja še na nepravilno uporabo materialnega prava in posledično nepopolno oziroma napačno ugotovitev dejanskega stanja tudi v zvezi z nepredvidenimi deli na predmetnem projektu. Tožeča stranka je zahtevek v tem delu zavrnila in se sklicevala na Javni razpis, ne da bi navedla, na katero določbo se to njeno sklicevanje nanaša in zato izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti. Če bi tožena stranka upoštevala navedbe in dokaze tožeče stranke, bi lahko ugotovila, da se ti sporni stroški nanašajo na izvedbo del, odobrenih z odločbo o pravici do sredstev sofinanciranega projekta. Vsa dela so bila nujno potrebna za izvedbo in dokončanje del na sofinanciranem projektu in so zato upravičen strošek. Niti iz odločbe o pravici do sredstev niti iz Javnega razpisa ne izhaja, da naj nepredvidena dela ne bi bila upravičena do sofinanciranja. Takšne določbe tudi ne vsebuje noben od materialnih predpisov, ki so bili podlaga za odločanje.

23Tožeča stranka izpostavlja, da četudi bi Javni razpis take določbe vseboval (a jih ne), ne more služiti kot materialno pravna podlaga, saj je akt poslovanja tožene stranke. V izreku odločbe o pravici do sredstev je določeno, da je tožeča stranka za predmetni projekt upravičena do prejema nepovratnih sredstev do višine največ 220.577,31 EUR, ne da bi bilo navedeno, da nepredvidena gradbena in obrtniška dela niso upravičena do sofinanciranja. Tožeča stranka še poudarja, da je tožena stranka od 11. 2. 2014 do 17. 2. 2013 na vseh objektih, ki so bili predmet sofinanciranega projekta, izvedla kontrolo na kraju samem in pri tem preverila račune, gradbene situacije, dokazila ter druge dokumente, na podlagi katerih pa ni ugotovila domnevnih nepravilnosti. V izpodbijanem aktu ne prereka dejstva, da niti zakon niti podzakonski predpisi in niti razpis ne določajo, da bi šlo za neupravičen strošek, kolikor bi ta nastal zaradi nepredvidenih del in da kot tak ne bi bil upravičen do sofinanciranja, pač pa se zgolj sklicuje na obrazec PRP_4.3, v katerem naj bi bila tožeča stranka opozorjena na znižanje iz naslova nepredvidenih del. Trditev tožene stranke, da bi morala tožeča stranka, preden je izvedla nepredvidena dela, zaprositi za spremembo projekta, ni utemeljen, saj tožeča stranka projekta ni želela spremeniti, pač pa so bila dodatna dela zgolj posledica naknadno ugotovljenih dejanskih fizičnih okoliščin pri izvajanju adaptacije. Način izvajanja obveznosti tožeče stranke se s tem ni v ničemer spremenil, pa tudi sicer zaradi teh del ni prišlo do spremembe namena in kvalitete naložbe. Javni razpis pa je tudi sicer določal, da je treba Agencijo obvestiti le o tistih nepredvidenih delih, ki bistveno vplivajo na potek gradnje in torej ne o vsaki manjši potrebni tehnični dopolnitvi, ki se pri adaptacijah praviloma pojavljajo in na potek gradnje z ničemer bistveno ne vplivajo. O tem bi se tožena stranka lahko seznanila z zaslišanjem vseh predlaganih prič, tako predstavnikov krajevnih skupnosti kot izvajalcev del, vendar pa jih ni zaslišala. Enako to velja za stroške, ki jih tožena stranka označuje kot stroške, ki naj z odločbo o pravici do sredstev stranki ne bi bili odobreni. Iz vseh teh računov namreč izhaja, da je šlo za izdelavo inštalacij v objektih, obnova katerih je bila nesporno zajeta z odločbo o pravici do sredstev, oziroma za druga obnovitvena dela v zvezi s tem. Glede na to, da je odločba o pravici do sredstev dokončna in pravnomočna, že iz tega razloga ni dopustno zavrniti zahtevka za izplačilo zaradi sklicevanja na neizpolnjevanje pogoja za upravičenost do podpore. Tožeča stranka se ob tem sklicuje na stališče pravobranilca Sodišča EU v zadevi št. C-111/15, ki je v sklepnih predlogih opozoril, da je treba razlikovati med "zahtevkom za podporo" in "zahtevkom za plačilo" in da mora biti odločitev o plačilu skladna z odločitvijo o podpori. Zaradi domnevne kršitve pogoja za upravičenost torej ni dopustno zavrniti zahtevka za plačilo, ne da bi bila prej delno odpravljena odločba o odobritvi zahtevka za podporo, zato je treba že samo iz tega razloga tožbenemu zahtevku ugoditi.

24Tožeča stranka sodišču primarno predlaga, naj odloči v sporu polne jurisdikcije in njenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

25Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in razlogih zanjo, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. V uvodu kratko povzema potek postopka ter navaja, da je pri odločanju upoštevala napotke Vrhovnega sodišča ter skladno s tem zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev v višini 89.815,77 EUR zavrnila. Tožena stranka je v spornem primeru vodila tako imenovani dvofazni postopek odločanja, skladno z določbami ZUP, ZKme-1 in Uredbe 65/2011/EU. V skladu z določbami slednje uredbe mora tožena stranka pred odločitvijo opraviti pregled na kraju samem in administrativni pregled zahtevka. V postopku se v prvi fazi stranki najprej odobri vloga, ki izpolnjuje predpisane pogoje iz predpisov in javnega razpisa, odmeri pa se ji tudi maksimalna višina sredstev, ki jih lahko prejme po vložitvi upravičenega zahtevka za izplačilo in izpolnjevanju zahtevanih pogojev. Odločanje o zahtevku v skladu s 56. členom ZKme-1 je druga faza v dvofaznem postopku odločanja, v kateri se preverja zlasti zagotavljanje sofinanciranih proizvodov in storitev, resničnost navedenih izdatkov in zaključena dejavnost v primerjavi z dejavnostjo, za katero je bila predložena vloga in izdana odločba o dodelitvi sredstev. Stranka je do izplačila sredstev po odločbi o pravici do sredstev upravičena, kolikor njen zahtevek za izplačilo odobrenih sredstev izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, v nasprotnem pa se njen zahtevek zavrne. Zavrnitev zahtevka za izplačilo torej ne pomeni posega v pravico stranke do nepovratnih sredstev, tako kot to zatrjuje tožeča stranka.

26Tožena stranka zavrača trditve tožeče stranke, da gre pri obnovi šestih domov krajevnih skupnosti za ločena naročila. Skladno s sodno prakso Sodišča EU, konkretno skladno z zadevama št. T-358/08 (Kraljevina Španija proti Evropski komisiji) in št. C-16/98 (Komisija Evropskih skupnosti proti Francoski republiki) je opravila analizo več vidikov: tehnično-gospodarskega, zemljepisnega in časovnega, kar je vse natančneje opredeljeno v sami izpodbijani odločbi. Ugotavlja, da je šlo v obravnavanem primeru za sklope enotne gradnje, vendar pa je bilo naročilo z geografskimi in tehničnimi izgovori umetno razdeljeno, kar je vodilo v kršitev določb glede mejne vrednosti objave in enake obravnave ponudnikov, torej za kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki in kršitev načela transparentnosti. Obnova vsakega od vaških domov je sicer potekala v krajevnih skupnostih, ki so vsaka zase v celoti vodile postopke javnega naročanja in izvedbo obnov, vendar pa je nad izvajanjem obnov bdela tožeča stranka, ki je toženi stranki tudi posredovala zahtevek in vso potrebno dokumentacijo zaradi izplačila sredstev.

27V času, ko je tožeča stranka oddala javno naročilo, je obvezna ravnanja naročnikov pri javnem naročanju urejal ZJN-2. Predmet podpore, to je obnova večnamenskih zgradb, predstavlja po 7. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-2 primer javnega naročila gradenj. V konkretnem primeru je projekt obnove domov krajevnih skupnosti zaokrožena funkcionalna celota, javno naročilo zanj pa je po ZJN-2 mogoče oddati tudi ločeno po sklopih, predvsem zaradi večje gospodarnosti in učinkovitosti javnega naročila. V primeru, ko naročnik razdeli javno naročilo gradenj na posamezne sklope, pa je treba pri ocenitvi vrednosti predmeta javnega naročila po izrecni določbi točke a) petega odstavka 14. člena ZJN-2 za osnovo vzeti skupno ocenjeno vrednost vseh sklopov. Namen te določbe je preprečiti, da bi se naročnik z delitvijo javnega naročila na posamezne sklope poskušal izogniti prisilnim določbam ZJN-2. Tožeča stranka je z odločbo pridobila pravico do sredstev, in to za obnovo večnamenskih zgradb, pri čemer je bilo že v javnem razpisu določeno, da mora biti naložba zaključena celota.

28Glede tožeči stranki očitane kršitve devetega odstavka 37. člena ZJN-2, tožena stranka navaja, da je svoja stališča obširno opisala v izpodbijani odločbi ter pri teh stališčih tudi vztraja. Sklicevanje na posamezno blagovno znamko brez navedbe besede "ali enakovredni" je skladno s to zakonsko določbo prepovedano in je že iz tega razloga mogoče ugotoviti kršitev določb ZJN-2. Pri obravnavi zahtevkov za izplačilo sredstev je tožeča stranka dolžna preverjati tudi pravilnost izvedbe postopka javnega naročanja. Za konkretni primer je ugotovila, da je tožeča stranka s tem, ko je tehnične specifikacije v razpisni dokumentaciji oblikovala na način, da je navedla blagovne znamke oziroma tip blaga, dala prednost nekaterim proizvodom, čeprav za to niso bili izkazani objektivno opravičljivi razlogi. Na drugačno presojo ne morejo vplivati tožbene navedbe, da je bila vloga tožeče stranke na javnem razpisu izbrana ob tem, da je vsebovala DIIP s popisom del, ki se mu sedaj očita sklicevanje na blagovne znamke. Z odločbo o pravici do sredstev je bilo namreč odločeno le o odobritvi naložbe, s katero je tožeča stranka kandidirala na Javnem razpisu, in hkrati tudi o višini nepovratnih sredstev, do katerih je lahko največ upravičena ob izpolnjevanju predpisanih pogojev. Tožena stranka z odločbo o pravici torej ni odločala o ustreznosti postavk popisa del z vidika pravil o javnem naročanju, je pa bila dolžnost tožeče stranke, da ta pravila po ZJN-2 upošteva. Tožeča stranka je ob vložitvi vloge za dodelitev nepovratnih sredstev dne 7. 5. 2010 tudi podpisala izjavo, da je seznanjena s pogoji in obveznostmi iz Javnega razpisa in razpisne dokumentacije, med katere pa sodi tudi spoštovanje pravil o javnem naročanju.

29Tožena stranka zavrača stališče tožeče stranke, da naj bi morala ugovore glede pravnega varstva ponudnikov in javnega interesa vsebinsko preveriti pri DKOM. V skladu z 2.c odstavkom 24. člena Uredbe 65/2011/EU je namreč dolžnost tožene stranke, da pri administrativnih pregledih zahtevkov za izplačilo sredstev preverja tudi skladnost dejavnosti, za katero se zahteva podpora, z veljavnimi nacionalnimi pravili in pravili Unije, zlasti in po potrebi s pravili javnih naročil. Tako je bilo v poglavju IV.10 Javnega razpisa določeno, da je vlagatelj dolžan izbrati izvajalca operativnih del izvedbe in dobavitelja v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročila. Tožena stranka je zato morala pri pregledu zahtevka za izplačilo sredstev ugotavljati, ali je tožeča stranka spoštovala pravila javnega naročanja, ter posledično zavrniti izplačilo sredstev za tiste stroške, glede katerih so bila ta pravila kršena. Do vložitve zahtevka za izplačilo tožena stranka tudi ni imela pristojnosti ukrepati v zvezi s pravilnostjo izvedbe javnega naročila, pač pa je to pristojnost dobila šele, ko je tožeča stranka vložila zahtevek za izplačilo sredstev in se je pričel upravni postopek odločanja o tem zahtevku.

30Tožena stranka zavrača tudi navedbe tožeče stranke v tožbi, da naj ne bi pojasnila, zakaj ni zaslišala priče C.C., zaposlene pri tožeči stranki. Dokazni postopek je potekal skladno z določbami in načeli ZUP ter posebnega upravnega postopka po ZKme-1. Tožeči stranki je bila s pozivom z dne 17. 4. 2018 dana možnost, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe, ter o dokazih in uspehu dokazovanj, kar je ta tudi izkoristila s pojasnilom z dne 3. 5. 2018, tožena stranka pa se je do teh navedb opredelila v izpodbijani odločbi. Na podlagi 188. člena ZUP se sme vzeti ustno izjavo stranke kot dokaz le za ugotovitev dejstev, za katere ni dovolj drugih dokazov in v malo pomembnih zadevah; če naj bi se neko dejstvo dokazovalo z zaslišanjem priče, ki živi v kraju, oddaljenem od sedeža organa; ali če bi bilo zaradi iskanja drugih dokazov oteženo uveljavljanje pravic stranke. Zaradi obsežne listinske dokumentacije, ki nedvomno kaže na neizpolnitev zakonskih obveznosti tožeče stranke, je tožena stranka ocenila, da zaslišanje predlaganih prič ni bilo potrebno, saj je bilo dejansko stanje dovolj razjasnjeno, odločitev tožene stranke pa je v izpodbijani odločbi tudi ustrezno obrazložena.

31Tožena stranka se ne strinja niti s stališči tožeče stranke glede zavrnjenega izplačila za nujno potrebna dela za izvedbo in dokončanje del na sofinanciranem projektu. K odločbi o odobritvi sredstev je tožena stranka tožeči stranki priložila Obrazec PRP _4.3 (Specifikacija prijavljenih stroškov in odobrenih sredstev po namenih), iz katerega izhaja, da je tožeči stranki kot neupravičen strošek zavrnila "nepredvidena dela" v višini 6.321,61 EUR, prav tako pa je na obrazcu navedeno, da so nepredvidena dela neupravičen strošek. Tožeča stranka je s tem, ko je v končne situacije dodala postavke "nepredvidena dela", s tem deloma spremila svojo obveznost iz odločbe o pravici do sredstev, saj je dodala postavke, ki jih tožena stranka ni odobrila. Z odločbo o pravici do sredstev je bila tožeča stranka tudi seznanjena, da mora Agencijo obvestiti o vsaki vsebinski, finančni ali časovni spremembi naložbe v roku 10 dni in za tako spremembo pridobiti njeno soglasje še preden prične izvajati spremembe. Tožena stranka je v postopku pregledovanja zahtevka za izplačilo ugotovila, da je bilo javno naročilo, ki ga je objavila tožeča stranka, objavljeno z bistveno spremenjenimi opisi zahtevanih del in količinami, kot ji je bilo to sicer odobreno z odločbo o pravici do sredstev, ne da bi pred tem pri toženi stranki te spremembe najavila, jih obrazložila ter pridobila njeno soglasje. To bi tožeča stranka bila dolžna storiti v skladu s prvim odstavkom 54. člena ZKme-1 in sedmim odstavkom odločbe o pravici do sredstev.

32Tožena stranka tudi glede izračuna sankcije vztraja pri svoji odločitvi, kot jo je pojasnila v izpodbijani odločbi. V 30. členu Uredbe št. 65/2011/EU je namreč določeno, da se plačila izračunajo na podlagi ugotovitev administrativnega pregleda. Znižanja izplačila se ne uporabi, če upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo, pri čemer v prej navedeni Uredbi ni predpisanega načina obravnavanja, oziroma poteka dokaznega postopka, ki ga mora tožena stranka izvesti v zvezi s tem. V konkretnem primeru se je dokazni postopek izvedel v skladu z določbami in načeli ZUP. Tožeči stranki je bilo omogočeno, da je navedla vsa dejstva, za katera je menila, da bi utegnila vplivati na rešitev zadeve, vendar pa ni predložila zadostnih dokazov o tem, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo.

33Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi z dne 6. 12. 2018 razširila tožbeni zahtevek. Pojasnjuje, da je zoper sklepa iz 2. in 3. točke izreka izpodbijanega akta, to je glede zahtevka na plačilo zakonskih obresti in stroškov postopka, v skladu s pravnim poukom vložila pravočasno pritožbo, ki jo je Agencija posredovala v reševanje Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Dne 21. 11. 2018 je prejela sklep tega ministrstva, s katerim je bila njena pritožba zavržena z obrazložitvijo, da pritožba ni dovoljena. Tožeča stranka ima zato v skladu s sedmim odstavkom 215. člena ZUP nov rok, v katerem lahko pred upravnim sodiščem vloži tožbo tudi v tem delu. Tožbo zato pravočasno dopolnjuje tudi glede sklepa iz 2. in 3. točke izreka izpodbijanega akta, in sicer iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu ZUS-1.

34Tožeča stranka uvodoma opozarja na naravo zamudnih obresti, ki so akcesorna terjatev glavni stvari in jih uveljavlja od s tožbo zahtevanega zneska 89.915,77 EUR za čas od dne 23. 5. 2013 do plačila, to je od izdaje prve odpravljene odločbe Agencije o zavrnitvi zahtevka. Iz obrazložitve 2. točke izreka izpodbijanega akta izhaja, da je tožena stranka zahtevek za plačilo zamudnih obresti zavrgla na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, saj naj plačilo zamudnih obresti ne bi predstavljalo upravne zadeve, vendar pa tožeča stranka svoje upravičenje do izplačila zakonskih obresti utemeljuje na dejstvu, da Agencija zaradi napačnega odločanja v dani zadevi protipravno zadržuje sredstva, do katerih je tožeča stranka sicer pridobila pravico z odločbo o pravici do sredstev v letu 2013. Zamudne obresti so namreč nadomestilo za uporabo tujega denarja ter za izgubo vrednosti tega denarja zaradi inflacije. Obrazložitev upravnega organa, da odločanje o zahtevanem izplačilu zamudnih obresti ne sodi na upravno področje, zato ne more prestati tožbenega preizkusa. Čeprav se lahko zamudne obresti uveljavljajo tudi samostojno kot glavna terjatev, so z vidika nastanka vedno akcesorna terjatev in upravni organ ne more zavrniti odločanja o tem. Takemu razmišljanju je sledilo tudi Upravno sodišče v sodbi, št. I U 835/2012 z dne 4. 10. 2012, v kateri je zavzelo stališče, da je odločitev o obveznosti plačila zamudnih obresti lahko del odločitve upravnega organa. Tožeča stranka opozarja, da tudi sicer ne drži zaključek tožene stranke, da zakonske zamudne obresti niso urejene v materialni zakonodaji in se primeroma sklicuje na določbe 41.a, 42. in 47.a člena ZKme-1. Kolikor bi upravni organ navedene določbe tolmačil restriktivno, bi to pomenilo kršitev enake obravnave in enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS) in kršitev enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), saj bi v tem primeru Agencija, kot organ RS, imela v podobnih primerih privilegiran položaj v primerjavi s stranko postopka.

35Tožeča stranka nadalje poudarja, da sta bili doslej odpravljeni dve odločitvi tožene stranke, ki sta identični z obravnavano, s postopki pa ji nastajajo stroški ter si zato ne more predstavljati, da bi jih bila dolžna nositi sama, glede na to, da tožena stranka nerazumno vztraja pri nepravilnih odločitvah. V konkretnem primeru je bistveno vprašanje, kdo je povzročil nastanek upravnega postopka in kako se je ta končal (načelo uspeha). Medtem ko je nesporno, da se je postopek za izplačilo sredstev začel na podlagi vloge tožeče stranke in da jo bremenijo stroški do izdaje prve odločbe, pa se postavlja vprašanje, kakšna je narava in usoda stroškov postopka, ki so nastali po prvi zavrnitvi zahtevka. Po njenem mnenju morajo stroški postopka, nastali po izdaji prve odločbe, bremeniti toženo stranko, saj je zgolj njeno nezakonito naknadno odločanje vzrok nastanka vseh nadaljnjih stroškov, kar utemeljuje na določbi 113. člena ZUP v delu, kjer je urejena povrnitev stroškov, ki jih kakšen udeleženec povzroči po svoji krivdi.

36Tožeča stranka skladno z navedenim razširja svoj tožbeni zahtevek tako, da predlaga, da se 2. točka izreka izpodbijanega akta odpravi ter toženi stranki naloži, da ji poravna zamudne obresti od zneska 89.815,77 EUR od dne 23. 5. 2013 dalje do plačila; da se 3. točka izreka odpravi in odloči, da je tožeča stranka upravičena do povrnitve priglašenih stroškov postopka; in da se toženi stranki naloži v plačilo stroške postopka, ki so tožeči stranki nastali z vložitvijo tožbe zoper 2. in 3. točko izreka zaradi napačnega pravnega pouka tožene stranke.

37Tožena stranka na dopolnitev tožbe oziroma razširitev tožbenega zahtevka ni odgovorila.

K točki I izreka:

38Tožba je utemeljena.

39Postopek za izvajanje ukrepov politike razvoja podeželja, ki ga ureja ZKme-1, je dvofazni postopek (tako Vrhovno sodišče RS, npr. v sodbah št. X Ips 20/2014 in X Ips 404/2016). V prvi fazi postopka izda pristojni organ strankam, katerih vloge izpolnjujejo predpisane pogoje iz predpisov in javnega razpisa in so za ta namen zagotovljena sredstva, odločbo o pravici do sredstev (53. člen ZKme-1). Po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, lahko stranka vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, ki ji pristojni organ z odločbo ugodi, če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki pravica do sredstev dodeljena (prvi in drugi odstavek 54. člena ZKme-1). V drugi fazi postopka pristojni organ na podlagi zahtevka stranke odloči o izplačilu sredstev. Zahtevek, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun; če pa zahtevku ni v celoti ugodeno, o zahtevku odloči z odločbo. Zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, organ z odločbo zavrne (56. člen ZKme-1). V skladu s prvim odstavkom 4. člena Uredbe 65/2011/EU morajo države članice vzpostaviti kontrolni sistem, ki zagotavlja izvajanje vseh potrebnih pregledov za učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji za dodelitev podpore. Glede na navedeno sodišče poudarja, da izdaja odločbe o pravici do sredstev še ne pomeni, da bo stranka sredstva brezpogojno pridobila v odobreni višini, pač pa je do teh sredstev upravičena le, kolikor njen zahtevek za izplačilo teh sredstev izpolnjuje vse pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev. Odločitev o pravici do sredstev do določene višine je namreč odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo, torej odločitev o obstoju pravice, ki pri vlagatelju ustvari upravičeno pričakovanje, da mu bo za naložbo v odobreni predmet podpore povrnjen vsaj del z izvedbo nastalih upravičenih stroškov. Ugotovitev o obstoju pravice pa na drugi strani utemeljuje dolžnost Agencije, da sredstva izplača le, če vlagatelj glede nastalih in uveljavljanih stroškov izpolni predpisane zahteve, dejansko izplačani znesek sredstev pa je odvisen od rezultatov pregleda kasneje vloženega zahtevka za plačilo (tako Vrhovno sodišče RS v sodbi št. X Ips 337/2017). Če pristojni organ na podlagi opravljene kontrole zahtevka presodi, da zahtevku, ki pogojev iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev ne izpolnjuje, ni mogoče ugoditi, oziroma mu je mogoče ugoditi le delno, s tem torej ne poseže samovoljno v pravico stranke do nepovratnih sredstev, kot to trdi tožeča stranka.

40Tožeči stranki je tožena stranka z odločbo o pravici do sredstev z dne 20. 5. 2010 odobrila nepovratna sredstva v višini do 220.577,31 EUR iz programa razvoja podeželja za sofinanciranje iz ukrepa 322: "Obnova in razvoj vasi", ki ga je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano razpisalo z Javnim razpisom. Tožeči stranki so bila sredstva odobrena za naložbo: "Obnova večnamenskih zgradb", in sicer v postopku in pod pogoji, ki jih določa Uredba PRP. Po zaključku projekta je tožeča stranka pri toženi stranki vložila zahtevek za izplačilo sredstev, ki pa mu je ta ugodila le delno v višini 98.004,98 EUR, zahtevek v višini 89.815,77 EUR pa zavrnila. Vsebino svoje odločitve tožena stranka opira na določbe Uredbe PRP, ZKme-1 in Javnega razpisa, izhaja pa tudi iz vloge tožeče stranke, s katero se je ta prijavila na Javni razpis ter odločbe o pravici do sredstev.

41Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka v zahtevku za izplačilo sredstev že sama odštela nekatere neupravičene stroške v višini 16.637,84 EUR (I. točka obrazložitve izpodbijanega akta). Sporna pa je odločitev tožene stranke, ki je kot neupravičene stroške štela: stroške, ki v skladu z Javnim razpisom niso upravičeni do sofinanciranja; stroške pri postavkah, pri katerih je tožeča stranka v razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila pri določitvi tehničnih specifikacij ravnala v nasprotju z določbami ZJN-2; stroške, ki jih tožeča stranka v vlogi za dodelitev nepovratnih sredstev ni uveljavljala in ji z odločbo o pravici do sredstev niso bili odobreni; in stroške, ki niso upravičeni do sofinanciranja na podlagi kontrole na terenu. Slednji stroški so stroški opleska izvajalca D., za katere je tožena stranka ob kontroli na terenu ugotovila, da je bil oplesk izveden v manjšem obsegu kot je to uveljavljala tožeča stranka in je zato znesek 137,80 EUR štela kot neupravičen strošek (II/4. točka obrazložitve izpodbijanega akta). Četudi tožeča stranka izpodbija celotno odločitev tožene stranke, pa v tožbi odločitvi glede teh stroškov ni oporekala in zato sodišče šteje, da ta ni sporna.

42Za tožečo stranko pa je sporna odločitev tožene stranke, ki je kot neupravičene stroške štela stroške, za katere je presodila, da v skladu z Javnim razpisom niso upravičeni do sofinanciranja, oziroma povedano drugače, kot take štela stroške, ki jih je tožeča stranka priglasila kot stroške nepredvidenih del (II/1. točka obrazložitve izpodbijanega akta). Gre za stroške po treh računih A. d.d. in enem računu Slikopleskarstva B.B., s.p. v skupni višini 9.702,92 EUR. Tožeča stranka meni, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo in posledično nepopolno oziroma napačno ugotovila dejansko stanje v zvezi z nepredvidenimi deli na objektih ter da se je sklicevala na Javni razpis, ne da bi navedla, na katero določbo se sklicuje in da zato njene odločitve ni mogoče preizkusiti. Sodišče takemu stališču tožeče stranke ne sledi, pač pa se pridružuje odločitvi in obrazložitvi tožene stranke glede teh stroškov ter se nanjo sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

43Tožena stranka je v delu obrazložitve, ki se nanaša na stroške za nepredvidena dela pojasnila, da je pri presoji izhajala iz IV. poglavja Javnega razpisa in zato ne drži navedba tožeče stranke, da ni pojasnila, katera določba tega razpisa je bila podlaga za njeno odločitev. Javni razpis je v IV. poglavju kot upravičene stroške določil stroške gradbenih in obrtniških del, za katera je morala tožeča stranka, skladno z 2. podtočko V. poglavja Javnega razpisa, ob vložitvi vloge za dodelitev sredstev predložiti tehnično dokumentacijo in predračune na podlagi projektantskega popisa del. Med strankama ni sporno, da v popisu del ni bilo tistih del, na katere se nanašajo prej navedeni računi, kar tožeča stranka utemeljuje z navedbo, da je šlo za dela, ki jih ni bilo mogoče predvideti vnaprej, pač pa so se kot nujna pokazala šele ob izvedbi obnove ter jih je bilo potrebno izvesti zato, da je bila obnova zaključena. Sodišče ne dvomi, da je povsem mogoče, da se je pri izvedbi projekta tožeča stranka srečala s tovrstnimi nepredvidenimi deli, vendar pa bi bila povrnitev stroškov teh del upravičena, če bi, še preden jih je izvedla, o njih obvestila toženo stranko ter pri njej pridobila soglasje za ta dela. Tako ravnanje stranke, ki uveljavlja izplačilo sredstev na podlagi predhodno odobrene odločbe o pravici do sredstev, zahteva določba 54. člena ZKme-1, ki v prvem odstavku določa, da lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev; pristojni organ pa temu ugodi, če so tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev. Tej zakonski določbi je sledil tudi Javni razpis, ki je predvidel možnost, da upravičencu do sredstev nastanejo nepredvideni stroški kot posledica višje sile ali izrednih okoliščin, vendar pa določil dolžnost upravičenca, da o tem pisno obvesti pristojni organ in predloži ustrezna dokazila v desetih delovnih dneh od dneva, ko je to zmožen storiti (11. odstavek VII. točke). Četudi bi morala tožeča stranka že na podlagi prej navedene določbe ZKme-1 in Javnega razpisa vedeti, kakšno je njeno dolžno ravnanje v primeru nastanka nepredvidenih del, kolikor namerava tudi za ta dela zahtevati izplačilo odobrenih sredstev, jo je tožena stranka o tem še posebej seznanila z obrazcem PRP_4.3. Pri tem je nepomembno ali lahko Javni razpis služi kot materialno pravna podlaga, kar izpostavlja tožeča stranka - pomembno je le, da je tožeča stranka s tem, ko se je prijavila na razpis, tudi sprejela tam določena pravila, vključno s pravilom, kako mora ravnati v primeru nepredvidenih del, ta zahteva Javnega razpisa pa ima podlago v ZKme-1.

44Sodišče ne dvomi, da je kot višjo silo in izredne okoliščine treba šteti tiste, na katere upravičenec ne more vplivati, torej tudi nepredvidena dela, vendar pa opisani pogoji razpisa dopuščajo upravičencu uveljavitev teh stroškov kot upravičenih le takrat, ko o njih predhodno obvesti pristojni organ ter ta o takih spremembah odloči. Ker tega tožeča stranka v primeru nepredvidenih del po prej navedenih računih ni storila, do izplačila teh stroškov tudi po presoji sodišča ni upravičena. Sodišče pri tem ne sledi tožeči stranki, ki meni, da je bila dolžna toženo stranko obveščati le o tistih nepredvidenih delih, ki bistveno vplivajo na potek gradnje, ne pa tudi o manjših tehničnih dopolnitvah, kar naj bi bila sporna dela. Dolžnost stranke namreč je, da o vsaki spremembi obvesti pristojni organ, medtem ko je ocena ali je taka sprememba bistvena ali ne oziroma ali je potrebno tako spremembo posebej odobriti, v pristojnosti presoje pristojnega organa in ne presoje stranke. Sodišče ob tem še meni, da znesek iz naslova teh del (9.702,92 EUR) vendarle ni zanemarljiv, saj dosega 5 % vseh stroškov, katerih izplačilo je zahtevala tožeča stranka (187.820,75 EUR). Ker tožeča stranka ugotovitvi tožene stranke, da v popisu del ni bilo tistih del, na katerega se nanašajo trije prej navedeni računi A. d.o.o. ter en račun Slikopleskarstva B.B., s.p., ne oporeka, kot tudi ne oporeka višini teh računov in tudi ne dejstvu, da pred izvedbo nepredvidenih del o tem ni obvestila tožene stranke ter pridobila njenega soglasja za spremembo, je odločitev tožene stranke, da ne zasliši prič, ki jih je predlagala tožeča stranka, utemeljeno. Četudi bi predlagane priče nedvomno lahko opisale, za kakšna nepredvidena dela je šlo in zakaj so bila za izvedbo obnove potrebna ter kako so vplivala na obnovo, je za odločitev ključno zgolj dejstvo, da teh sprememb tožeča stranka ni priglasila pri toženi stranki in zgolj zaradi tega, ne glede na vsebino sprememb, do teh sredstev zato ni upravičena.

45Sodišče se pridružuje tudi odločitvi tožene stranke, da tožeča stranka ni upravičena do izplačila stroškov, ki jih ni uveljavljala in ji z odločbo o pravici do sredstev niso bili odobreni ter se v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 na njeno obrazložitev sklicuje (II/3. točka izpodbijanega akta). Gre za stroške po računu A. d.d. in po računu F. d.o.o., skupaj v višini 33.497,77 EUR. Tožeča stranka tožbo v tem delu utemeljuje na enak način kot glede stroškov za nepredvidena dela, posledično pa je stališče sodišča do tega vprašanja smiselno enako, kot je opisano v prejšnjih točkah te obrazložitve (42. do 44. točka) in jo na tem mestu ne ponavlja, pač pa se nanjo v celoti sklicuje. Dodaja še, da je podlaga za tako odločitev določba drugega odstavka 56. člena ZKme-1, saj se stranki zahtevek za izplačilo sredstev odobri in sredstva izplačajo le, kolikor so izpolnjeni pogoji iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev. Če določen strošek v odločbi o pravici do sredstev ni predviden, ga stranka ne more uveljavljati, ima pa možnost, da z obrazloženim zahtevkom po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti toženi stranki predlaga spremembo prevzetih obveznosti. Tega tožeča stranka ni storila in zato do teh stroškov ni upravičena, pa četudi naj bi bili, kot sama navaja, vsebinsko utemeljeni. Pogoj za izplačilo sredstev namreč ni le njihova vsebinska utemeljenost, pač pa morajo biti za to izpolnjeni tudi formalni pogoji, to je vnaprejšnja odobritev teh postavk v odločbi o pravici do sredstev ali morebitni odločbi o spremembi obveznosti.

46Sodišče kot utemeljeno presoja tudi odločitev tožene stranke glede stroškov, za katere je ugotovila, da niso upravičeni zato, ker je tožeča stranka ravnala v nasprotju z določbo 37. člena ZJN-2 s tem, ko je v razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila navajala točno določeno blagovno znamko, pri tem pa ni navedla še besede "ali enakovredni" (II/2 točka obrazložitve izpodbijanega akta, na katero se sodišče, ob upoštevanju drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicuje; glej tudi obrazložitev sodb Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 321/2016 in X Ips 263/2014). Deveti odstavek 37. člena ZJN-2, ki je veljal v času izvedbe spornih obnov, je namreč določal, da se tehnične specifikacije ne smejo sklicevati na posamezno znamko ali vir ali na posebni postopek ali na blagovne znamke, patente, tipe ali posebno poreklo ali proizvodnjo, če tega ne upravičuje predmet naročila in če bi se s takim navajanjem dajala prednost nekaterim podjetjem ali nekaterim proizvodom ali bi s tem bili izločeni. To sklicevanje je dovoljeno le v primerih, ko drugače ni mogoče opisati predmeta naročila, s tem, da se pri takem sklicevanju poleg blagovne znamke navede besedo "ali enakovredni".

47Tožeča stranka v tožbi navaja, da je naročila s sklicevanjem na blagovne znamke in brez dopisane besede "ali enakovredni" določila že v DIIP s popisom del, na tej podlagi pa ji je tožena stranka tudi izdala odločbo o pravici do sredstev. Ker je bila zavezana k ravnanju v skladu z izdano odločbo o pravici do sredstev, je zato pri razpisu uporabila enako specifikacijo, kot je bila predložena tožeči stranki pred izdajo te odločbe. Sodišče se pridružuje mnenju tožene stranke, da ta okoliščina tožeče stranke ne odvezuje dolžnosti spoštovanja predpisov javnega naročanja. Tožeča stranka se je namreč s tem, ko je sprejela pogoje Javnega razpisa (10. točka V. poglavja), zavezala k spoštovanju ZJN-2, s tem pa tudi devetega odstavka 37. člena tega zakona. Njeno sklicevanje na blagovne znamke bi bilo torej dopustno le, če bi v razpisu ob tem navedla še besedo "ali enakovredni", česar pa ni storila in je zato odločitev tožene stranke, da ji stroškov po računih, navedenih v tabeli na 7. do 9. strani izpodbijanega akta, ne prizna, utemeljena. Sodišče se pri tem pridružuje navedbam tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je bilo z odločbo o pravici do sredstev odločeno o odobritvi naložbe in o višini do katere se bo ta sofinancirala, da pa je bila dolžnost tožeče stranke, da ravna (tudi) v skladu s predpisi o javnem naročanju, torej v skladu z ZJN-2. Način odločanja tožene stranke ob izdaji odločbe o pravici do sredstev ter komunikacija predstavnikov tožeče in tožene stranke pred izdajo te odločbe oziroma ob izvajanju del, torej tožeče stranke ne odvezuje obveznosti spoštovanja predpisov. V tem smislu zato sodišče pritrjuje toženi stranki, da zaslišanja prič, ki jih je tožeča stranka predlagala v postopku tožene stranke, na opisane ključne ugotovitve glede blagovnih znamk ne morejo vplivati, so pa lahko ti dokazi pomembni za odločitev o sankciji (torej za presojo odgovornosti tožeče stranke za oddajo javnega naročila v nasprotju z določbo devetega odstavka 37. člena ZJN-2), kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

48Sodišče se ne strinja s tožečo stranko, da bi morala tožena stranka opisane kršitve glede javnega naročanja uveljavljati v pravočasno sproženih postopkih pred DKOM. Predmet Javnega razpisa je bila namreč dodelitev nepovratnih sredstev za ukrep 322: "Obnova in razvoj vasi", in sicer za urejanje površin za skupne namene in potrebe v podeželskih naseljih, urejanje vaških jeder in urejanje infrastrukture in povezav v naseljih. Tožena stranka je bila zato dolžna spoštovati pravila za izvajanje kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi s sofinanciranimi ukrepi podpore za razvoj podeželja, kot jih določa Uredba 65/2011/EU. V skladu s prvim odstavkom 24. člena te uredbe je bila dolžna v konkretni zadevi opraviti administrativni pregled zahtevka za podporo, zahtevka za plačilo ali drugih izjav, pri tem pa pregledati vse elemente, ki jih je mogoče in primerno administrativno kontrolirati. Med te elemente po presoji sodišča sodi tudi spoštovanje predpisov s področja javnega naročanja, še zlasti zato, ker je bilo z javnim razpisom določeno, da je upravičenec dolžan izvajalce operativnih del izvedbe in dobavitelje izbrati v skladu s temi predpisi. Tožena stranka je torej v skladu z vsem navedenim (glej tudi predzadnji odstavek Javnega razpisa) pristojna, da ob presoji ali je tožeča stranka izpolnila vse obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev, preverja tudi ali je spoštovala pravila ZJN-2.

49Sodišče meni, da take pristojnosti toženi stranki ne odreka niti ZPVPJN (oziroma tožena stranka niti ni subjekt, ki bi lahko sprožila postopek pred DKOM v takih primerih, kot je obravnavani), na katerega se sklicuje tožeča stranka. Ta ureja pravno varstvo ponudnikov in kandidatov, naročnikov in javnega interesa, vključno s pravnim varstvom obrambnega in varnostnega interesa, v postopkih oddaje javnih naročil (1. alineja prvega odstavka 1. člena ZPVPJN). Stranka revizijskega postopka je lahko gospodarski subjekt, kot ga določa zakon, ki ureja javno naročanje, ki vloži zahtevek za revizijo, ali zagovornik javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena tega zakona; stranka revizijskega postopka pa gospodarski subjekt, kot ga določa zakon, ki ureja javno naročanje, ki v predrevizijskem postopku vloži zahtevek za revizijo, v sodnem postopku pa tožbo, ali zagovornik javnega interesa ali naročnik ali drug subjekt, ki po zakonu, ki ureja javno naročanje, izvaja ali bi moral izvajati postopek javnega naročanja (prvi in drugi odstavek 3. člena ZPVPJN). Tožena stranka ni gospodarski subjekt niti naročnik, prav tako tudi ni zagovornik javnega interesa, kot ga določa ZPVPJN in s tem ne more biti stranka predrevizijskega ali revizijskega postopka pred DKOM (glej tudi prvi odstavek 14. člena ZPVPJN). Po drugem odstavku 6. člena ZPVPJN so namreč zagovorniki javnega interesa, ki lahko uveljavljajo pravno varstvo v postopku oddaje javnega naročila: ministrstvo, pristojno za javna naročila (v času Javnega razpisa in uveljavljanja zahtevka za izplačilo sredstev, sedaj pa ne več, saj je bila zakonska določba v tem delu z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 72/19 ter je stopil v veljavo dne 19. 12. 2019 (ZPVPJN-C), črtana); nadalje Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence, in organ, pristojen za preprečevanje korupcije.

50Sodišče pa soglaša s tožečo stranko, da tožena stranka ni pojasnila, zakaj je postavke iz popisa del, pri katerih je ugotavljala kršitve po 37. členu ZJN-2, črtala v celoti in ne le tiste dele postavk, kjer je ugotavljala tako kršitev, kar sicer terja načelo sorazmernosti. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedla le, da se postavke delijo na dele postavk, kolikor so takšne narave, da jih je mogoče deliti, delitev pa mora imeti podlago v popisu del k javnemu naročilu, kot računu oziroma v končni situaciji v smislu specifikacij delov. Ker tega v obravnavanem primeru ni, je črtala celotne postavke. Sodišče meni, da je z opisano obrazložitvijo tožena stranka zgolj splošno pojasnila kdaj postavk ni mogoče deliti, ni pa tega pojasnila za konkretne račune oziroma postavke, ki jih navaja v tabeli na 7. do 9. strani izpodbijanega akta ter nato opisuje v nadaljevanju obrazložitve. Predvsem pa je s spisovnim gradivom neskladna njena navedba, da tožeča stranka delitve posameznih postavk v popisu del javnega naročila ni dokazala. Tožeča stranka je kot dokaz za svoje trditve predlagala zaslišanje C.C., predstavnikov krajevnih skupnosti, kjer so se izvajala dela in izvajalcev del, ki naj bi okoliščine glede vsebine posameznih postavk pojasnili, vendar pa je vse te dokazne predloge zavrnila z utemeljitvijo, da ima dovolj pisnih dokazov v spisu in da naj zato drugi dokazi ob upoštevanju določbe 188. člena ZUP ne bi bili dopustni.

51Sodišče meni, da je taka obrazložitev tožene stranke zgolj pavšalna ocena, da predlagani dokazi ne bi mogli vplivati na odločitev. Tožeča stranka ima zato prav, ko navaja, da je tožena stranka s tem podala vnaprejšnjo dokazno oceno, kar je kršitev določb postopka. Ali so izpovedi prič za konkretno odločitev glede kršitve 37. člena ZJN-2 relevantne ali ne, oziroma ali bi bilo na podlagi izvedbe predlaganih dokazov mogoče ločiti postavke na dele postavk, pri katerih je prišlo do kršitve 37. člena ZJN-2, od tistih, pri katerih takih kršitev ni bilo, bi lahko tožena stranka ugotovila šele, kolikor bi jih take dokaze izvedla. Upravni organ sicer ni dolžan izvesti vseh dokazov, ki jih predlaga stranka v postopku, torej niti ne zaslišati (vseh) predlaganih prič, vendar pa mora svojo odločitev, da določenega dokaza ne bo izvedel, vsebinsko argumentirati, ne pa ga zgolj odkloniti z navedbo, da ne more vplivati na končno odločitev, torej z vnaprejšnjo vsebinsko oceno dokaza. Za konkretni primer je taka ugotovitev še toliko bolj utemeljena zato, ker si tožena stranka napačno razlaga določbo 188. člena ZUP, na katero opira svojo odločitev o predlaganih dokazih. Ta določba namreč ureja dokazovanje z izjavo stranke in ne dokazovanja s pričami, ki je urejeno od 181. do 187. člena ZUP. Vse osebe, za katere je tožeča stranka predlagala naj se zaslišijo, so priče in za vse je navedla, kaj želi z njihovimi izpovedmi dokazovati. Odklonitev takega dokaza zgolj s pavšalno navedbo, da ne morejo vplivati na odločitev in ob napačnem sklicevanju na določbo 188. člena ZUP zatorej ni zadostna in je zaradi pomanjkljive obrazložitve tudi ni mogoče preizkusiti.

52Po presoji sodišča tožena stranka prav tako ni utemeljila svoje odločitve, da so obnove domov krajevnih skupnosti zaključena celota, oziroma da so sklop več naročil, ki pa tvorijo eno samo naročilo. Sodišče je pri odločanju o tem vprašanju izhajalo iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 6/2016 z dne 8. 11. 2017, ki je bila izdana v konkretni zadevi. Iz obrazložitve te sodbe je mogoče povzeti dva ključna poudarka: 1) da zgolj dejstvo, da je v Javnem razpisu določen pogoj, da mora biti naložba zaključena celota, še ne pomeni tudi zaključka, da obravnavana naložba, za katero so bila odobrena sredstva, predstavlja eno zaključeno celoto v smislu ZJN-2 in da iz pogojev Javnega razpisa tudi sicer ni mogoče ugotoviti, kaj ta šteje za zaključeno celoto; ter 2) da se za presojo ali gre za enega ali več projektov lahko uporabijo kriteriji - npr., časovni, zemljepisni in gospodarski, eventualno fizična oziroma funkcijska povezanost, itd. - kot so bili uporabljeni v zadevi Sodišča EU, št. T-358/08 (14. točka obrazložitve). Vrhovno sodišče je ocenilo, da je bilo ob predhodnem odločanju materialno pravo glede tega vprašanja napačno uporabljeno, posledično pa nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter je zato zadevo vrnilo toženi stranki v dopolnitev postopka in ponovno odločanje.

53Sodišče meni, da dejansko stanje glede vprašanja ali je šlo v obravnavanem primeru za eno ali več naročil, kljub navodilu Vrhovnega sodišča ostaja v izpodbijani odločitvi nepopolno ugotovljeno, obrazložitev tožene stranke o tem, zakaj ni izvedla dokazov, ki jih je predlagala tožeča stranka in s katerimi je želela dokazovati svojo trditev, da je šlo za več ločenih naročil, pa pomanjkljiva in je zato ni mogoče preizkusiti. Tožena stranka v obrazložitvi še vedno vztraja tudi pri navedbi, da je bilo v Javnem naročilu kot pogoj določeno, da je naložba zaključena celota, četudi je Vrhovno sodišče do tega zavzelo stališče (ki bi ga tožena stranka morala spoštovati) in pojasnilo, da to še ne pomeni tudi zaključka, da obravnavana naložba, za katero so bila odobrena sredstva, predstavlja eno zaključeno celoto v smislu ZJN-2.

54V zadevi ni sporno, da je bilo predmet odločbe o pravici do sredstev sofinanciranje obnove šestih domov krajevnih skupnosti na območju Občine A., in sicer v vaseh ..., ..., ..., ..., ..., ... in .... Namen obnove je bil za vse domove enak, in sicer urediti prostore za druženje in medgeneracijsko povezovanje lokalnega prebivalstva ter ureditev dotrajanih objektov, ki bi bili lahko nevarni za okolico. Naročilo za obnovo vsakega od domov krajevnih skupnosti se je vodilo kot samostojno naročilo, pri čemer vrednost vsakega od teh naročil ni presegala vrednostne meje naročila, ki terja izvedbo postopka naročanja v skladu z ZJN-2 ter se zato postopki naročanja tudi niso izvedli v skladu s pravili tega zakona. V zadevi je sporno ali je ta naročila treba šteti kot ločena, samostojna naročila, ali jih šteti kot sklope sicer enotnega naročila. ZJN-2 namreč "sklop" opredeljuje kot del javnega naročila, ki tvori zaključeno celoto in ga je mogoče oddati ločeno (30. točka prvega odstavka 1. člena ZJN-2). ZJN-2 naročnikom celo nalaga, da morajo razpisno dokumentacijo oblikovati tako, da je mogoče ponudbo oddati po sklopih, če to dopušča predmet javnega naročila in če to prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe javnega naročila, s tem pa mora biti ob tem zagotovljena nedistriminatorna obravnava in večja dostopnost javnega naročila gospodarskim subjektom (6. člen ZJN-2), pa tudi zagotovljena druga temeljna načela po ZJN-2, to je načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, načelo transparentnosti javnega naročanja, načelo enakopravne obravnave ponudnikov in načelo sorazmernosti. Presoja ali gre za več sklopov sicer enega naročila ali več naročil, je predmet ocene vsakega konkretnega primera posebej, pri tem pa se kot oporo upoštevajo različni kriteriji, kot to opozarja Vrhovno sodišče v svoji odločitvi.

55Tožena stranka navaja, da je pri presoji, ali gre v primeru obnov domov krajevnih skupnosti za eno ali več naročil, sledila odločitvama Sodišča EU v zadevah št. T-358/08 (na katero se v svoji sodbi sklicuje tudi Vrhovno sodišče) in C-16/89. Na podlagi analize več kriterijev, in sicer tehnično-gospodarskega, zemljepisnega in časovnega, je ugotovila: da je bil cilj obnove vseh domov enak (zagotavljanje medgeneracijskega povezovanja lokalnega prebivalstva ter odstranitev nevarnosti dotrajanih objektov za okolico); v vseh naročilih je bilo določeno, da je njihov namen črpanje sredstev po odločbi o pravici do sredstev, ki je bila izdana tožeči stranki; kot naročnik je v primeru vseh naročil bila navedena tožeča stranka, ki je bdela nad projekti in tudi vložila zahtevek za izplačilo sredstev; domovi so glede na velikost občine lokacijsko povezani in ker imajo dobro prometno povezavo bi lahko obnove izvajal en sam izvajalec s podizvajalci; obnove so se izvajale v istem časovnem obdobju. Vse to po prepričanju tožene stranke kaže, da je šlo v obravnavanem primeru za eno samo naročilo, ki pa je bilo zgolj umetno razdeljeno na sklope.

56Sodišče meni, da tožena stranka z navedbami, povzetimi v prejšnjem odstavku, svoje trditve, da je tožeča stranka enotno naročilo zgolj umetno razdelila na sklope, ni pojasnila v zadostni meri, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, zlasti pa ni odgovorila na drugačna stališča, ki jih po vsakem od posameznih kriterijev navaja tožeča stranka (in jih je navajala že v odgovoru na poziv tožene stranke, da se v zadevi izjavi). Tožena stranka je namreč navedbe tožeče stranke zavrnila kot neutemeljene, ne da bi pojasnila zakaj jim ne sledi in kateri dokazi utemeljujejo to njeno presojo. Nesporno je, da je bil cilj obnove domov krajevnih skupnosti v vseh primerih enak, vendar pa to še ne pomeni nujno, da gre zato za enotno naročilo, oziroma tega tožena stranka z ničemer ni utemeljila. Prav tako na enotnost naročila sama po sebi ne kaže razdalja med posameznimi domovi, na katero se sklicuje tožena stranka, ki navaja, da je ta kratka, da gre za dobre prometne povezave in da so vsi domovi na omejenem območju občine. Razdalja je sicer element, ki lahko izkazuje povezanost objektov (ob upoštevanju preostalih kriterijev), vendar pa tožena stranka v zvezi s tem ni odgovorila na navedbe tožeče stranke, da so obnovljeni domovi locirani v različnih krajevnih skupnostih, v katere se združuje tudi po več vasi, da vsak deluje kot samostojna enota, ki je neodvisna od preostalih domov, da med njimi ni nobene gospodarske povezave ter da vsaka krajevna skupnost samostojno upravlja, ureja in vzdržuje svoj dom. Krajevne skupnosti v Občini A. so namreč del občine v teritorialnem, funkcionalnem, organizacijskem, premoženjsko-finančnem in pravnem smislu (prvi odstavek 66. člena Statuta Občine A.), praviloma samostojno pa, med drugim, skrbijo za vzdrževanje in urejenost posameznih javnih površin in objektov na svojem območju v skladu z občinskimi predpisi, upravljajo z lastnim premoženjem ali s premoženjem občine, ki jim je dano v uporabo ter pospešujejo kulturne, športne in druge društvene dejavnosti na svojem območju ter organizirajo kulturne, športne in druge prireditve oziroma nudijo pomoč pri takih prireditvah, kadar je organizator občina (prvi odstavek 68. člena Statuta Občine A.). Tožena stranka tudi ni odgovorila na navedbe tožeče stranke, da so bile obnove tudi po obsegu in vrsti posegov med posameznimi domovi različne ter da tudi ta okoliščina po njenem mnenju utemeljuje ločena naročila. Prav tako ni odgovorila na pojasnilo tožeče stranke, da so se obnove vodile od leta 2010 do 2012, in sicer za vsak dom krajevne skupnosti posebej, kar so pogojevala proračunska sredstva posameznih krajevnih skupnosti, pač pa le navajala, da je do obnov prišlo v istem časovnem obdobju, ne da bi pojasnila, kaj razume kot tako obdobje. Sodišču je sicer razumljivo, da je nad izvedbo celotnega projekta bdela tožeča stranka, saj je bila odločba o pravici do sredstev izdana njej in je bila zanjo odgovorna, prav tako je lahko le tožeča stranka vložila zahtevek za izplačilo sredstev. Nenazadnje tožena stranka še navaja, da bi bilo vse obnove mogoče izvesti z enim samim izvajalcem ter podizvajalci, ne da bi pojasnila, zakaj bi bil tak način izvedbe s stališča gospodarnosti, oziroma spoštovanja pravil ZJN-2 bolj utemeljen od izvedbe z več izvajalci in na kakšni podlagi oziroma s katerimi dokazi tako trditev utemeljuje. Vse navedeno kaže, da je tožena stranka svojo presojo utemeljila pavšalno in brez razlogov zanjo ter je zato ni mogoče preizkusiti. Predvsem pa bi morala zbrati in analizirati vse relevantne podatke (dokaze), na podlagi katerih bi se lahko opredelila do vprašanja ali je šlo v spornem primeru za eno samo ali več ločenih obnov, ne pa se opreti zgolj na podatke iz upravnega spisa. Tako je bilo navsezadnje tudi navodilo, ki ga je toženi stranki v sodbi št. X Ips 6/2016 dalo Vrhovno sodišče.

57Predvsem pa tožena stranka ni pojasnila utemeljenih razlogov za zavrnitev dokaznih predlogov tožeče stranke (zaslišanja prič), s katerimi je ta želela dokazovati utemeljenost ločenih naročil, oziroma je zavzela stališče, da teh dokazov ni potrebno izvajati ob upoštevanju določbe 188. člena ZUP. Stališča sodišča glede dokaznih predlogov tožeče stranke v zvezi s presojo ali gre v primeru obnove objektov domov krajevnih skupnosti za eno ali več javni naročil, so enaka kot so opisana v 51. točki te obrazložitve in se sodišče nanje sklicuje ter jih na tem mestu ne ponavlja. Sodišče na tem mestu še izpostavlja, da je Vrhovno sodišče v sodbi, št. X Ips 6/2016, ki je bila izdana v tej zadevi, ugotovilo, da je dejansko stanje v zadevi nepopolno ugotovljeno in jo zato vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem pa po presoji sodišča, kljub takemu navodilu, dokaznega postopka ni dopolnila, pač pa se oprla na enake dokaze, kot jih je uporabila že v predhodnih postopkih odločanja in so del upravnega spisa.

58Po presoji sodišča tožena stranka tudi ni v zadostni meri utemeljila odločitve o finančnem popravku (sankciji) pri izračunu zneska, do katerega je tožeča stranka upravičena. Pojasnila je način izračuna, meni pa, da tožeča stranka ni predložila zadostnih dokazov o tem, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska za izplačilo. Svojo odločitev je tožena stranka oprla na 30. člen Uredbe 65/2011/EU, ki v prvem odstavku določa, da se plačila izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje. Zneske, upravičene za podporo se izračuna tako, da se: a) določi znesek, ki se ga plača upravičencu izključno na podlagi zahtevka za plačilo ter b) znesek, ki se ga plača upravičencu po pregledu upravičenosti zahtevka za plačilo. Če znesek, izračunan na podlagi točke a), presega znesek, izračunan na podlagi točke b), za več kot 3 %, se za znesek, izračunan na podlagi točke b), uporabi znižanje, ki je enako razliki med obema navedenima zneskoma (sankcija). Znižanje pa se ne uporabi, če upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska. Iz navedene določbe prvega odstavka 30. člena Uredbe 65/2011/EU torej izhaja, da se znižanje ne uporabi le na podlagi ugotovitve, da je razlika med zneskom izplačila po zahtevku in med zneskom upravičenih stroškov po pregledu večja od 3 %, pač pa takrat, ko upravičencu ne uspe dokazati, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek. Dokazno breme je obrnjeno, torej na strani upravičenca, organ, ki vodi postopek, pa mu mora zato dati možnost dokazovanja, da za neupravičen znesek v zahtevku ni odgovoren.

59V obravnavanem primeru je tožena stranka zavrnila dokaze, ki jih je za dokazovanje glede (ne)odgovornosti predlagala tožeča stranka (zaslišanje prič C.C., predstavnice tožeče stranke, nadalje zaslišanje predstavnikov zadevnih krajevnih skupnosti in zaslišanje izvajalcev del) zgolj z utemeljitvijo, da tožeča stranka ni predložila zadostnih dokazov, da bi dokazala, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo. Razlogov za zavrnitev predlaganih dokazov s tem tožena stranka ni argumenitirano pojasnila in zato njene odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka, vsakršno sklepanje, kako bi ti dokazi lahko vplivali na odločitev, pa pomeni nedovoljeno vnaprejšnjo dokazno oceno. Do vprašanja izvajanja dokazov ter odločanja o dokaznih predlogih se je sodišče sicer opredelilo že v 51. in 57. točki te obrazložitve in zato svojega mnenja na tem mestu ne ponavlja, pač pa se na njega sklicuje.

60Tožeča stranka je z vlogo z dne 6. 12. 2018 svoj tožbeni zahtevek razširila (spremenila) tako, da je izpodbijala še 2. in 3. točko izpodbijanega akta, to je odločitev tožene stranke o njeni zahtevi za izplačilo zamudnih obresti ter stroškov upravnega postopka. Ob smiselni uporabi 185. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ga je sodišče uporabilo na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, je vlogo tožeče stranke vročilo toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila in zato šteje, da je v spremembo tožbe privolila. Sodišče je spremembo tožbe dopustilo zaradi okoliščin, ki so nastale po vložitvi tožbe, spremembo pa utemeljuje tudi narava razširjenega zahtevka. Tako zamudne obresti kot stroški postopka so namreč akcesorne terjatve in zato "delijo usodo" glavne terjatve, v konkretnem primeru zahtevka za izplačilo sredstev. Tožeča stranka je zoper 2. in 3. točko izreka izpodbijanega akta v skladu s pravnimi poukom sicer najprej vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano s sklepom, št. 33123-1/2018/4 z dne 16. 11. 2018, zavrglo. Ugotovilo je namreč, da glede na določbo 56. člena ZKme-1 pritožba ni dovoljena zoper odločbo, ki se nanaša na zahtevek za izplačilo sredstev, s tem tudi ne za odločitev o akcesornih terjatvah ter da je bil zato pravni pouk v izpodbijanem aktu napačen. Sodišče ugotavlja, da je zaradi takega napačnega pravnega pouka treba spremembo tožbe šteti kot pravočasno. Po določbi četrtega odstavka 215. člena ZUP namreč ravnanje stranke po napačnem pravnem pouku zanjo ne more imeti nobenih škodljivih posledic in zato prične rok za vložitev tožbe v primeru, ko pritožba ni bila dovoljena in je bila o tem stranka napačno poučena, v skladu s sedmim odstavkom tega člena teči od dneva vročitve odločbe, s katero je bila taka pritožba stranke zavržena (tako tudi ustaljena sodna praksa, primeroma v sodbah Upravnega sodišča RS, št. I U 1579/2013, I U 1580/2013, I U 1847/2014). Ker je tožeča stranka spremembo tožbe vložila v tako določenem roku, jo sodišče šteje za pravočasno.

61Tožena stranka je v 2. točki izreka izpodbijanega akta zavrgla zahtevek tožeče stranke za plačilo zamudnih obresti od zahtevanega zneska 89.915,77 EUR za čas od 23. 5. 2013 dalje (to je od dne izdaje prve odpravljene odločbe Agencije o zavrnitvi zahtevka). Odločitev je oprla na določbo prvega odstavka 129. člena ZUP in navedla, da plačilo zamudnih obresti ni upravna zadeva ter da za odmero zamudnih obresti tudi nima materialne podlage v predpisih, ki urejajo izvajanje ukrepov razvoja podeželja. Tožeča stranka v tožbi navaja, da taka odločitev ni utemeljena, saj so zamudne obresti akcesorna terjatev, podlaga za njihovo izplačilo pa temelji na dejstvu, da tožena stranka zaradi napačnega odločanja v predmetni zadevi zadržuje sredstva, do katerih je tožeča stranka upravičena, saj je pravico do sredstev pridobila z odločbo o pravici do sredstev.

62Sodišče ne soglaša s stališčem tožene stranke, da odločanje o zamudnih obrestih ni upravna zadeva. Četudi so zamudne obresti ter način njihovega izračuna urejeni v Obligacijskem zakoniku (v nadaljevanju OZ), sodišče ne vidi razloga, da ta ureditev ne bi veljala tudi za obveznosti, določene v upravnem postopku. Po določbi prvega odstavka 378. člena OZ je do zamudnih obresti upravičen upnik, če je dolžnik v zamudi z izpolnitvijo denarne obveznosti; v zamudo pa pride, če obveznosti ne izpolni v roku, ki je določen za izpolnitev (prvi odstavek 299. člena OZ). Iz tega razloga je zato odločitev o zahtevanih zamudnih obrestih lahko del odločitve upravnega organa, te pa tečejo od dneva po poteku paricijskega roka, torej roka za izpolnitev obveznosti (smiselno enako v sodbi Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 254/2008 in tudi v sodbi Upravnega sodišča RS, št. I U 835/2012, na katero se sklicuje tožeča stranka). Odločitev tožene stranke, ki je zahtevek tožeče stranke za izplačilo zamudnih obresti zavrgla iz formalnih razlogov (ker ne gre za upravno zadevo) torej ni pravilna.

63Ne glede na to pa sodišče meni, da zahteva tožeče stranke po izplačilu zamudnih obresti ni utemeljena po vsebini. Kot je ugotovilo v predhodnih točkah, izdaja odločbe o pravici do sredstev še ne pomeni, da bo stranka sredstva tudi pridobila (torej gre le za upravičeno pričakovanje), pač pa je do teh sredstev upravičena le, kolikor njen zahtevek za izplačilo sredstev izpolnjuje vse pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev. Podlaga za izplačilo je torej ugotovitev tožene stranke, da so ti pogoji izpolnjeni, kar pa ugotovi na podlagi opravljenega pregleda. To določa prvi odstavek 30. člena Uredbe 65/2011/EU, skladno s katerim se plačila izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje; smiselno enako 56. člen ZKme-1. Temu je sledil tudi Javni razpis, ki je v četrtem odstavku VII. poglavja določil, da se nepovratna sredstva izplačajo v roku do 60 dni od prejema popolnega in ustreznega zahtevka; v štirinajstem odstavku XI. poglavja pa še, da se sredstva izplačajo na transakcijski račun upravičenca po opravljeni administrativni kontroli in nadzoru ter da nakazilo pomeni, da je zahtevku ugodeno v celoti, sicer pa se v nasprotnem o zahtevku odloči z odločbo. Razumljivo torej je, da prične rok za izplačilo nepovratnih sredstev v primeru, če je o njih odločeno z odločbo, teči šele po tem, ko je taka odločba izdana in v roku, ki ga ta določa. V konkretnem primeru pa odločba, ki bi tožeči stranki odobrila izplačilo sredstev (še) ni bila izdana, kar pomeni, da do zamudnih obresti ni upravičena. Šele če bo izdana odločba, ki bo določala izplačilo nepovratnih sredstev, bodo izpolnjeni pogoji za zahtevek plačila zamudnih obresti, in to v primeru, kolikor obveznosti ne bodo izpolnjene v roku, določenem s tako odločbo. Glede na to, da tožeča stranka v tožbi smiselno navaja, da ji zaradi odločanja tožene stranke nastaja škoda, pa sodišče še dodaja, da je za odločanje o teh (odškodninskih) zahtevkih pristojno sodišče splošne pristojnosti in ne gre za zahtevke, ki bi se obravnavali v upravnem postopku in posledično v sodnem postopku upravnega spora.

64Tožeča stranka izpodbija tudi odločitev tožene stranke, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka izpodbijanega akta) ter zahteva, da ji tožena stranka povrne vse stroške, ki jih je imela od izdaje prve odločbe, ki je bila nato odpravljena, dalje, kot tudi stroške, ki jih je imela z vložitvijo pritožbe zaradi napačnega pravnega pouka. S sklepom Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33123-1/2018/4 z dne 16. 11. 2018, s katerim je bila pritožba tožeče stranke zavržena, je bila namreč zavrnjena njena zahteva za povrnitev stroškov v zvezi z vloženo pritožbo. Tožeča stranka svoj zahtevek utemeljuje z določbo 113. člena ZUP v delu, kjer je urejena povrnitev stroškov, ki jih kakšen udeleženec povzroči po svoji krivdi.

65Sodišče najprej ugotavlja, da je bila odločitev Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, s katerim je bila zavrnjena zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov pritožbenega postopka, utemeljena. Po določbi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo namreč stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel, to pa je v obravnavanem primeru tožeča stranka. Povrnitev teh stroškov, kot tudi stroškov s postopkom, ki se je vodil od izdaje prve odločitve tožene stranke dalje, prav tako ni mogoča na podlagi tretjega odstavka 113. člena ZUP, tako kot to predlaga tožeča stranka. Po tej določbi namreč stroške postopka, kadar jih povzroči kakšen udeleženec v postopku po svoji krivdi ali iz nagajivosti, krije ta udeleženec sam. Tožena stranka pa ni udeleženec v postopku, pač pa je organ, ki ji zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi, udeleženci v postopku pa so stranke (42. do 45. člen ZUP), kot tudi druge osebe, ki sodelujejo v postopku (npr. priče, izvedenci). Kot je razumeti iz tožbe tožeče stranke, ta meni, da naj bi tožena stranka poravnala njene stroške postopka zato, ker naj bi po njeni presoji namenoma odločala v nasprotju z zahtevkom tožeče stranke in ji s tem namerno povzročala stroške. Taka zahteva tožeče stranke je po svoji vsebini odškodninske narave in jo mora zato uveljavljati v postopkih pred sodiščem splošne pristojnosti.

66Ob upoštevanju vsega navedenega je sodišče na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem naj ob upoštevanju stališč iz te sodbe znova odloči o zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev, kot tudi o akcesornih terjatvah (zamudnih obrestih in stroških). Tožeča stranka je sicer sodišču predlagala, naj izvede vse potrebne dokaze in ugotovi dejansko stanje (kar sodišče razume kot predlog za izvedbo glavne obravnave) ter odloči v sporu polne jurisdikcije, podrejeno pa, da po izvedbi dokazov in ugotovljenega dejanskega stanja izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

67Predlogu tožeče stranke, naj samo odloči o stvari, sodišče ni sledilo. Po določbi 65. člena ZUS-1 sodišče odpravi upravni akt in s sodbo odloči o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Glede na naravo zadeve (odločanje o izplačilu je do določene mere tudi tehnične narave (npr. odločitev o načinu nakazila ter način vknjižbe takih izplačil, vse ob upoštevanju ustreznih računovodskih pravil)), za kar pa sodišče, ki opravlja sodno in ne izvršilno funkcijo, ni ustrezno usposobljeno, kot tudi glede na podatke iz upravnega spisa ter nekatera stališča, ki jih tožena stranka ni obrazložila in na katera je sodišče opozorilo v predhodnih odstavkih, namreč sodišče nima zanesljive podlage za takšno odločanje. Četudi je tožeča stranka predlagala, naj sodišče samo ugotovi dejansko stanje, kar gre razumeti kot predlog za izvedbo glavne obravnave, sodišče temu ni sledilo. Po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003), vendar pa zgolj zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost te izvedbe še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave RS namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave, ki je sredstvo za izvajanje dokazov, kar pa pomeni, da mora biti strankin predlog za razpis glavne obravnave obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti. Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012).

68Tožeča stranka je s tožbo predlagala izvedbo dokazov z vpogledom v izpodbijani akt in celoten upravni spis zadeve, v vlogi, s katero je tožbo spremenila, pa še izvedbo dokaza z vpogledom v pritožbo tožeče stranke zoper 2. in 3. točko izreka izpodbijanega akta in v sklep Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki je bil izdan v zvezi s tem ter vpogled v EU predpise, prakso Sodišča EU ter sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 1449/2017. Sodišče ugotavlja, da so bili vsi dokazi, katerih izvedbo predlaga tožeča stranka, že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega akta (drugi odstavek 51. člena ZUS-1); pravna stališča, materialni predpisi (tako nacionalni kot predpisi EU) in sodna praksa, na katere se sklicuje, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku. Tožeča stranka je sicer grajala odločitev tožene stranke, ki ni zaslišala prič, kot ji je to predlagala v upravnem postopku, ni pa predlagala izvedbe teh dokazov v postopku pred sodiščem. V postopku pred sodiščem mora namreč vsaka od strank navesti dejstva in predlagati dokaze, na katere opira svoj zahtevek, o tem, kateri dokazi naj se izvedejo pa nato odloči sodišče (212. in 213. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Sodišče torej dokazov ne izvaja po uradni dolžnosti, pač pa mora njihovo izvedbo stranka predlagati in utemeljiti njihovo relevatnost za predmetno zadevo. To obenem pomeni, da če je stranka predlagala izvedbo dokazov v upravnem postopku, ne pa tudi v sodnem postopku, ni mogoče šteti, da je z vložitvijo tožbe obenem predlagala tudi izvedbo takih dokazov, kolikor tega izrecno ne zahteva. Ker torej tožeča stranka izvedbe drugih dokazov, razen prej navedenih listinskih dokazov, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega akta, ni predlagala, sodišče glavne obravnave ni izvedlo, pač pa je odločilo na seji senata, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

69Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška pisarna.