UPRS Sodba III U 74/2017-9

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33150-47/2009/29 z dne 22. 8. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega sodnega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja kot prvostopenjski organ odločila, da mora tožnik, KMG-MID: ..., vrniti del sredstev, ki jih je prejel na podlagi odločbe Agencije o pravici do sredstev, št. 33150-47/2009/8 z dne 31. 3. 2010 (v nadaljevanju: odločba o pravici do sredstev), v višini 4.746,45 EUR, in sicer na v odločbi navedeni račun, v roku 30 dni od vročitve odločbe, od poteka tega roka se začnejo obračunavati zakonske zamudne obresti, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da posebni stroški v tem postopku niso nastali.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik v januarju 2010 vložil popolno vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev, ki so bila razpisana z javnim razpisom za ukrep 311 - diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti. Ob ugotovitvi, da izpolnjuje vse pogoje, je Agencija izdala odločbo o pravici do sredstev, s katero je tožniku odobrila sredstva v višini do 94.929,00 EUR, in mu 11. 3. 2011 sredstva v višini 94.929,00 EUR tudi izplačala. V skladu s četrtim odstavkom 57. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1) je treba pristojnemu organu poročati o uresničevanju ciljev in izpolnjevanju obveznosti v primerih, roku in na način, določenih s podzakonskim predpisom. Po sedmem odstavku 122. člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (Uradni list RS, št. 28/11 do 62/15, v nadaljevanju: Uredba) se končne prejemnike sredstev, ki ne izpolnjujejo obveznosti, sankcionira skladno s XXVI.a poglavjem te Uredbe. V slednjem je v tretjem odstavku 127a. člena določeno, da Agencija končnemu prejemniku sredstev, ki v roku, določenem pri posameznem ukrepu iz Uredbe, ne poroča o doseganju ciljev in izpolnjevanju obveznosti iz četrtega odstavka 121. člena Uredbe, izda poziv, v katerem mu določi dodatni rok za predložitev poročila o doseganju ciljev in izpolnjevanju obveznosti. Po sedmem odstavku 65. člena Uredbe je treba Agenciji poročati še pet let po zadnjem izplačilu sredstev, in sicer je treba Agenciji poročilo poslati do 31. marca tekočega leta za preteklo leto na predpisanem obrazcu, objavljenem na njeni spletni strani. Skladno s tretjim odstavkom 127a. člena Uredbe mora končni prejemnik sredstev, če ne predloži poročila o doseganju ciljev in izpolnjevanju obveznosti iz četrtega odstavka 121. člena Uredbe v roku iz poziva, v proračun Republike Slovenije vrniti pet odstotkov izplačanih sredstev. Agencija je ugotovila, da tožnik do 31. marca 2016 ni oddal poročila o doseganju ciljev, in ga zato s pozivom v aprilu 2016 pozvala, naj v roku 8 dni odda letno poročilo preko spletne aplikacije Program razvoja podeželja - Izplačila/Poročila za leto 2015. Tožnik, ki mu je bil poziv vročen 16. 5. 2016, v danem roku poročila ni oddal, zato je Agencija odločila, da mora vrniti 5 % izplačanih sredstev v višini 4.746,45 EUR. Izrek, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, temelji na 41. členu ZKme-1.

3Tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano zavrnilo. Po tem, ko navede vsebino pritožbe, drugostopenjski organ pojasni, da je tožnik pridobil sredstva na podlagi Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (Uradni list RS, št. 73/08 in 17/09) ter Javnega razpisa za ukrep 311 - diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/2009, v nadaljevanju: javni razpis), katerega določbe povzema in dodaja, da je bil v odločbi o pravici do sredstev tožnik opozorjen, da se kršitve oziroma neizpolnjevanje prevzetih obveznosti, kot so določene v javnem razpisu, zgoraj omenjeni uredbi in ZKme-1, sankcionira, ter da je treba na zahtevo Agencije poročati še pet let od zadnjega izplačila sredstev. Drugostopenjski organ povzema razloge izpodbijane odločbe in dodatno obrazlaga vročitev poziva z dne 22. 4. 2016 tožniku. Na navedbe tožnika, da že od 31. 12. 2013 ni več nosilec dopolnilne dejavnosti na kmetiji, saj je z izročilno pogodbo v notarskem zapisu prenesel lastništvo kmetije skupaj z dejavnostjo na sina A.A., in da zato ni zavezan oddajati poročila, ampak je to zavezan novi nosilec dejavnosti, drugostopenjski organ odgovarja, da je preveril dokumentacijo zadeve in ugotovil, da tožnik ni izpolnil obveznosti poročanja o doseganju ciljev za leto 2015, saj tudi novi nosilec ni oddal poročila za leto 2015 v okviru ukrepa 112. ZKme-1 v osmem odstavku 17. člena določa, da je v primeru obveznosti vračila sredstev, sredstva zavezan vrniti nosilec, na katerega se odločba glasi. Skladno s tem je torej dolžan vrniti sredstva tožnik, saj se odločba o pravici do sredstev glasi nanj.

4Tožnik s tožbo v upravnem sporu izpodbija prvostopenjsko odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, pa tudi zaradi kršitev določb postopka. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo razveljavi, toženki pa naloži, da mu povrne stroške upravnega spora s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Tudi v tožbi poudarja, da že od 31. 12. 2013 ni več nosilec dopolnilne dejavnosti na kmetiji, saj je z izročilno pogodbo v notarskem zapisu prenesel kmetijo skupaj z dejavnostjo na sina, s čimer so tudi vse pravice in obveznosti po odločbi o pravici do sredstev prešle na novega nosilca. Ker so bila nepovratna sredstva za sofinanciranje iz ukrepa 311 namenjena financiranju dejavnosti (tudi iz odločbe o pravici do sredstev izhaja, da je stranka kmetija z dopolnilno dejavnostjo), zaradi prenosa celotne dejavnosti v začetku leta 2014 na drug subjekt poročila ni več zavezan oddajati tožnik, ampak novi nosilec dejavnosti. Po predaji dejavnosti tožnik poročila niti tehnično ne bi mogel oddati. Pri tem se sklicuje na določbe 3. točke četrtega odstavka 18. člena Uredbe in prilaga obrazec Agencije za leto 2016, v katerega je treba vpisati bilančno stanje kmetije, ki pa je tožnik od konca leta 2013 več nima in torej tudi ne more obdelovati podatkov in spremljati rezultatov gospodarjenja na kmetijskem gospodarstvu. Po drugi strani pa tudi prevzemnik dejavnosti poročila dejansko ni mogel oddati, saj oddaji namenjena aplikacija tega zaradi prenosa kmetijske dejavnosti ne omogoča. Glede tega naj se zasliši za to pristojno osebo pri kmetijski svetovalni službi pri KGZ v Novi Gorici. V nadaljevanju tožnik opozarja na določbe 17. člena ZKme-1 in meni, da določba osmega odstavka tega člena ne more biti uporabljena v obravnavanem primeru. Sankcija je vezana na protipravno ravnanje kršitelja - neoddajo poročila s strani nosilca, kar pa tožnik od prenosa celotne dejavnosti ni več.

6Kot dokaze za svoje navedbe tožnik predlaga: vpogled v upravni spis, izpodbijano in drugostopenjsko odločbo, odločbo o pravici do sredstev, izročilno pogodbo št. SV 219/2013 s prilogami, odločbo o prenehanju opravljanja dopolnilne dejavnosti na kmetiji, št. 331-29/2013-2 z dne 31. 12. 2013, dovoljenje za opravljanje dopolnilne dejavnosti na kmetiji, št. 331-30/2013-3 z dne 2. 1. 2014, deklaracijo za proizvodno napravo SFE ... št. 767-05-0063/2010-0067, odločbo Javne agencije RS za energijo, št. 136-05-0063/0071/2010/0117/2010 z dne 30. 1. 2014, obrazec Agencije za leto 2016 (poročilo o bilančnem stanju kmetije za ukrep 113), svoje zaslišanje ter zaslišanje referenta oziroma pristojne osebe iz kmetijske svetovalne službe pri KGZ Nova Gorica.

7Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in njenih razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne in odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. Sklicuje se na določbo osmega odstavka 17. člena ZKme-1, v skladu s katero je sredstva dolžan vrniti tožnik, ter navaja, da je slednji s tem, ko je prenesel kmetijo z dopolnilno dejavnostjo, prevzel tveganje, da obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev ne bo mogel izpolniti.

8Tožba je utemeljena.

9V obravnavanem primeru se kot bistveni za presojo izpodbijane odločitve kažejo tožnikovi ugovori, da je kmetijo z (dopolnilno) dejavnostjo, v zvezi s katero so bila dodeljena nepovratna sredstva, že konec leta 2013 prenesel na novega nosilca in da zato ni več zavezan oddajati poročila, ki ga je zahtevala Agencija, ampak je to novi nosilec, posledično pa da tožnik tudi ni dolžan vrniti v izpodbijani odločbi navedenega zneska kot predpisane sankcije za neizpolnjeno obveznost poročanja. Drugostopenjski organ teh navedb in v zvezi z njimi predloženih tožnikovih dokazov ni štel kot nedopustnih novot, ampak se je spustil v njihovo vsebinsko obravnavanje, čemur je sledilo tudi sodišče.

10Kot je razvidno že iz povzetka odločbe drugostopenjskega organa, je ta na navedene ugovore odgovoril, da tožnik ni izpolnil obveznosti poročanja o doseganju ciljev za leto 2015, saj tudi novi nosilec ni oddal poročila za leto 2015 v okviru ukrepa 112, ter da ZKme-1 v osmem odstavku 17. člena določa, da je v primeru obveznosti vračila sredstev, slednja zavezan vrniti nosilec, na katerega se odločba glasi, kar pomeni, da je sredstva dolžan vrniti tožnik, saj se odločba o pravici do sredstev glasi nanj.

11Pri zavrnitvi zadevnih ugovorov se je torej drugostopenjski organ skliceval na določbo osmega odstavka 17. člena ZKme-1. Vendar po presoji sodišča te določbe ni mogoče razumeti (in uporabiti) neodvisno od drugih določb tega člena. V besedilu, kot je veljalo v času izdaje izpodbijane odločbe, je ZKme-1 v prvem odstavku 17. člena urejal upravičence iz naslova ukrepov kmetijske politike in pri tem predpisoval, da je pri kmetijah upravičenec nosilec, razen če ni drugače določeno. V sedmem odstavku 17. člena je bilo določeno, da pri kmetiji ob spremembi nosilca vse pravice in obveznosti, ki so nastale do trenutka spremembe v registru kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju: RKG) in se nanašajo na ukrepe kmetijske politike po tem zakonu, preidejo na novega nosilca. V osmem odstavku 17. člena ZKme-1 pa nato, da je ne glede na prejšnji odstavek v primeru obveznosti vračila sredstev, sredstva zavezan vrniti nosilec, na katerega se odločba glasi. Določbi, primerljivi navedenima iz sedmega in osmega odstavka ob izdaji izpodbijane odločbe veljavnega 17. člena ZKme-1, ta sedaj vsebuje v četrtem in petem odstavku istega člena.

12Iz obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijstvu, to je zakonodajnega gradiva za sprejem ZKme-1D (str. 75 in 76), izhaja, da je določbo, da je v primeru obveznosti vračila sredstev, sredstva zavezan vrniti nosilec, na katerega se odločba glasi, razumeti v smislu, da se kot odločba iz te določbe šteje odločba o vračilu sredstev ter da zato tudi v primeru, če po izdaji odločbe o vračilu sredstev pride do spremembe nosilca v RKG, obveznost vračila ne preide po predhodnem odstavku 17. člena ZKme-1 s subjekta, na katerega se odločba o vračilu sredstev glasi, na novega nosilca. Glede na navedeno razlago, ki ji sodišče sledi, torej določba osmega odstavka 17. člena ZKme-1, na katero se sklicuje toženka, ne rešuje oziroma ureja situacije, za katero gre v obravnavanem primeru, ko naj bi do spremembe nosilca kmetije, kot smiselno zatrjuje tožnik, prišlo pred izdajo odločbe o vračilu sredstev. Tudi sicer pa ni mogoče spregledati določbe predhodnega (ob izdaji izpodbijane odločbe sedmega) odstavka 17. člena ZKme-1, da pri kmetiji ob spremembi nosilca vse pravice in obveznosti, ki so nastale do trenutka spremembe v RKG in se nanašajo na ukrepe kmetijske politike po tem zakonu, preidejo na novega nosilca. Toženka namreč niti ne zatrjuje, da ukrep 311 ne bi spadal v okvir te zakonske določbe. Čim je tako, pa ni videti razloga, vsekakor ne v obrazložitvi toženke, da določba sedmega odstavka 17. člena ZKme-1 ne bi veljala tudi za prehod obveznosti poročanja, kar nadalje pomeni, da bi bilo treba, v kolikor je do spremembe nosilca kmetije v RKG prišlo, k oddaji poročila pozvati (tudi) novega nosilca kmetije, saj se sicer toženka ne more sklicevati, da tudi ta ni oddal poročila za leto 2015. Obenem se, glede na opisano zakonsko ureditev, kot pomembno pokaže, ali je in kdaj je v obravnavanem primeru prišlo do spremembe nosilca kmetije v RKG. Tega se v upravnem postopku ni ugotavljalo, čeprav bi to moral storiti drugostopenjski organ glede na to, da pritožbenih navedb v tej smeri ni zavrnil kot nedopustnih novot. Pri čemer sodišče - kot v smislu že povedanega relevantno za obravnavani primer - dodaja, da so bila po javnem razpisu, na podlagi katerega so bila dodeljena sredstva (objavljenem, kot je navedel drugostopenjski organ, v Uradnem listu RS, št. 23 z dne 27. 3. 2009), do podpor upravičena podjetja, ki so imela ob oddaji vloge upravičeno dejavnost registrirano kot (med drugim) kmetija z dopolnilno dejavnostjo, ter da so bila skladno s tem tudi po odločbi o pravici do sredstev le-ta dodeljena kmetiji z dopolnilno dejavnostjo kot stranki. Ter še, da je podzakonske predpise, na katere se pri obrazložitvi izpodbijane odločitve sklicujeta oba upravna organa, in v njih uporabljene pojme, treba razumeti in uporabiti skladno z zakonom.

13Kot izhaja iz povedanega, na podlagi razlogov, ki jih je za odločitev navedla toženka, sodišče izpodbijane odločbe ne more potrditi kot pravilne in zakonite, ampak nasprotno, navedeni razlogi kažejo, da v postopku izdaje izpodbijane odločbe materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno, da dejansko stanje ni bilo popolnoma ugotovljeno, pa tudi na možnost kršitev pravil postopka. Zato je sodišče na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odločilo, da se tožbi ugodi, izpodbijana odločba odpravi in zadeva, v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1, vrne v prvostopenjskemu organu, da dopolni postopek in nato v zadevi ponovno odloči.

14Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, za kar ima podlago v določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, glede na to, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Podlage, da bi sodišče samo odločilo o stvari v sporu polne jurisdikcije, ni. Po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1 sodišče lahko odpravi upravni akt in s sodbo samo odloči o stvari, vendar pa takšno odločanje pomeni zgolj možnost, izjemo od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki se uporabi takrat, ko stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva njenih pravic. Narava obravnavane stvari takšnega sodnega odločanja ne zahteva, pa tudi podatki dosedanjega postopka zanesljive podlage zanj ne dajejo.

K II. točki izreka:

15Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, tožniku v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika prisodilo povračilo stroškov tega upravnega spora v pavšalnem znesku 15,00 EUR, ki ga je toženka dolžna plačati v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).