UPRS Sodba I U 1975/2018-11

I. Tožbi se ugodi tako, da se izpodbijana odločba Inšpektorata Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami št. 0611-3823/2016-22 z dne 8. 5. 2018 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 285,60 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Inšpektorat Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 18. in 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru in 103. člena Zakona o varstvu naravnimi in drugimi nesrečami, po uradni dolžnosti izdal odločbo, s katero je odločil, da tožnik, na delovnem mestu poveljnika javnega zavoda Gasilska brigada ... do izpolnitve pogojev za poklicnega gasilca, tj. zaključenega izobraževanja po programu za poklicne gasilce v Gasilski šoli v Gasilski brigadi ..., poklicno ne sme opravljati operativnih nalog gasilstva, tj. gašenja in reševanja ob požarih, prometnih, okoljskih oz. ekoloških in industrijskih nesrečah, zaščite in reševanja oseb in premoženja ob naravnih in drugih nesrečah, požarne straže ter drugih splošnih reševalnih nalog, intervencij in preventivnih in operativnih nalog v zvezi z varstvom pred požarom (1. točka izreka). Kot rok za izvršitev odločbe je določil naslednji dan po prejemu odločbe (2. točka izreka), tožniku pa je naložil tudi, da mora prvostopenjski organ o izpolnitvi pogojev za poklicnega gasilca takoj pisno obvestiti (3. točka izreka). Odločil je še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe med drugim izhaja, da je izdana v ponovnem postopku, po tem, ko je naslovno sodišče s sodbo I U 1209/2017 z dne 6. 3. 2018 odpravilo njegovo prejšnjo odločbo in mu vrnilo zadevo v ponovni postopek. Med drugim je sodišče ugotovilo, da je prvostopenjski organ pri izdaji odločbe kršil materialni zakon, ko je odločil, da mora poklicni gasilec, ki kot operativni vodja ali poveljnik vodi operativno delo v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije, in izpolnjuje pogoje, ki so zanj predpisani v petem odstavku 13. člena Zakona o gasilstvu (v nadaljevanju ZGas), izpolnjevati tudi pogoje, ki so za poklicnega gasilca predpisani v drugem odstavku 13. člena ZGas (izobraževanje v gasilski šoli po programu za poklicne gasilce in oprava predpisanega strokovnega izpita). Sodišče je presodilo, da so za poveljnika ali operativnega vodjo v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije pogoji določeni zgolj v petem odstavku 13. člena ZGas, zaradi česar je v ponovnem postopku treba ugotoviti, ali tožnik izpolnjuje te pogoje.

3Prvostopenjski organ je v ponovnem postopku ugotovil, da tožnik od marca 1997 opravlja naloge poveljnika javnega zavoda Gasilska brigada ... in da je zaključil študij obramboslovja ter si pridobil naziv dipl. obramboslovec. Prav tako je opravil strokovni izpit za predstojnika gasilske enote, nima pa opravljenega strokovnega izpita za poveljnika ali operativnega vodjo gasilske enote, saj opravljanje takšnega izpita še ni bilo možno. Prav tako pa tožnik ni opravil izobraževanja po programu za poklicne gasilce iz drugega odstavka 13. člena ZGas, zato toženka v ponovnem postopku ugotavlja, da tožnik sicer izpolnjuje pogoje za delovno mesto direktorja Gasilske brigade ..., ne pa tudi za poveljnika, saj ni opravil izobraževanja po programu za poklicne gasilce. Zato ni mogel slediti napotkom naslovnega sodišča iz navedene sodbe, saj bi s tem kršil materialne predpise in sicer ZGas, s tem pa tudi eno temeljnih načel upravnega postopka, tj. načelo zakonitosti. Poklicno delo gasilca primerja s poklicnim delom policista in vojaka, ki morata oba opraviti osnovno izobraževanje, delovni mesti direktorja in poveljnika gasilske enote pa z delovnima mestoma direktorja in strokovnega direktorja bolnišnice.

4Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Pritrjuje stališču prvostopenjskega organa in se sklicuje na uveljavljene metode razlage, ki privedejo do sklepa, da četrti in peti odstavek 13. člena ZGas izrecno določata, da naloge operativnega vodje ali poveljnika v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije lahko opravlja le poklicni gasilec in ne katerakoli oseba. S tem pa je „nesporno“ avtomatično zajet tudi pogoj zaključenega izobraževanja v gasilski šoli. Sklicuje se tudi na zakonodajno gradivo pri sprejemu Zakona o gasilstvu, iz katerega izhaja primerljivost poklicnega dela gasilca z zahtevnostjo dela policista in vojaka. Splošno znano dejstvo je, da morata tako vojak, kot policist, opraviti predpisano osnovno izobraževanje. Sklicuje se na namen splošnega usposabljanja gasilcev, ki je v tem, da se usposobi udeležence za opravljanje preventivnega in operativnega dela na področju gasilstva, varstva pred požarom ter zaščite in reševanja ob naravnih in drugih nesrečah. Z izobraževanjem v gasilski šoli se ne pridobi stopnja izobrazbe, ampak nov poklic ter razširi oz. poglobi posebno znanje, potrebno za opravljanje poklica gasilec. Ne strinja se s tožnikovo navedbo, da je že s samo sklenitvijo pogodbe o zaposlitvi z Gasilsko brigado ... oz. s pridobitvijo statusa delavca v Gasilski brigadi ... pridobil status poklicnega gasilca, saj je poklicni gasilec reguliran poklic, zato so za pridobitev le-tega z zakonom in drugimi pravnimi akti predpisani pogoji, določeni v 13. členu ZGas. Povzema, da mora poveljnik gasilske enote biti poklicni gasilec, to pa lahko postane le, če uspešno zaključi gasilsko šolo. Poklic gasilca primerja še z nekaterimi drugimi poklici, ki so prav tako regulirani.

5Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da sta upravna organa nezakonito in neutemeljeno odstopila od pravnega mnenja Upravnega sodišča. Poleg tega zatrjuje, da izpolnjuje formalne pogoje za opravljanje operativnih nalog gasilstva in da toženka napačno razlaga ZGas in Pravilnik o strokovnih izpitih poklicnih gasilcev (ter Pravilnik gasilske družbe). Pojasnjuje, zakaj meni, da je napačna razlaga toženke glede uporabe materialnega prava. Opozarja, da pridobitev statusa poklicnega gasilca ni isto kot pridobitev poklica gasilec, kot napačno trdi toženka. Status poklicnega gasilca je tožnik pridobil z dnem pridobitve statusa delavca v Gasilski brigadi, tj. 3. 3. 1997, ko je sklenil delovno razmerje v tej poklicni enoti. Pri tem se sklicuje na 3. točko prvega odstavka 5. člena ZGas. Tožnik je od leta 1997 predstojnik poklicne gasilske enote, organizirane kot javni zavod. Kot poveljnik brigade vodi strokovno delo zavoda in je hkrati poveljnik javne gasilske službe v Mestni občini .... Zato mora izpolnjevati pogoje, določene v petem odstavku 13. člena ZGas. Ker zakonska obveznost ministra, organizirati izobraževalne programe za izobraževanje in dopolnilno usposabljanje poklicnih gasilcev z visoko strokovno in univerzitetno izobrazbo, še ni bila izpolnjena, saj tako izobraževanje ni bilo razpisano, in je bila taka zakonska obveznost spregledana, pa to še ne pomeni, da bi moral tožnik namesto ustreznega programa opraviti izobraževanje po programu za kandidate za poklicne gasilce. Da poveljnik opravlja operativne naloge gasilstva, pritrjuje upravni organ v svoji odločbi, tožnik pa pripominja, da opravlja operativne naloge na višjem nivoju. Sklicuje se na 43. člen Pravil gasilske službe, po katerem je poveljnik med drugim odgovoren tudi za izdelavo operativnega načrta gasilske enote ter za uresničevanje organizacijsko tehničnih in drugih strokovnih nalog v gasilski enoti. Teh nalog kandidat za poklicnega gasilca s končano srednjo tehnično ali srednjo strokovno izobrazbo po končanem usposabljanju v gasilski šoli na tej stopnji ne more opravljati, ker v tej šoli ne pridobi tovrstnih znanj. Kot deplasirane ocenjuje tudi primerjave z zdravniškim in pravniškim poklicem. Predlaga, da sodišče po vpogledu v listine, ki se nahajajo v spisu I U 1209/2017, in listine, ki jih prilaga tožbi, ter po opravi njegovega zaslišanja odloči, da se kot nezakoniti odpravita odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa in se ugotovi, da tožnik v celoti izpolnjuje pogoje za poklicnega gasilca oz. za poklicno opravljanje operativnih nalog gasilca oz. podrejeno kot nezakoniti odpravi izpodbijani odločbi in zadevo vrne v ponovno odločanje na prvo stopnjo. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

6Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je že v izpodbijani odločbi pojasnjeno, zakaj prvostopenjski organ v postopku ni sledil pravnemu mnenju naslovnega sodišča glede uporabe materialnega prava. Sklicuje se na prakso Vrhovnega sodišča, ki je sprejelo stališče, da sme upravni organ v ponovnem odločanju odločiti v nasprotju z napotki sodišča, če ima za to utemeljene razloge, ki so povezani z načelom zakonitosti. Tudi sicer pa meni, da tožba ni utemeljena in se sklicuje na razloge, ki izhajajo iz odločb upravnih organov. Predlaga zavrnitev tožbe.

7Tožba je utemeljena

8Izpodbijana odločba je izdana v ponovnem postopku, po tem, ko je naslovno sodišče enkrat že odločalo o zadevi, in s sodbo I U 1209/2017 odpravilo prejšnjo odločbo prvostopenjskega organa z dne 17. 1. 2017 in mu vrnilo zadevo v ponoven postopek. Med drugim je v navedeni sodbi presodilo, da je bilo pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabljeno materialno pravo, ko se je toženka postavila na stališče, da mora tožnik, ki opravlja dela in naloge poveljnika, poleg pogojev iz petega odstavka 13. člena ZGas, izpolnjevati tudi pogoje iz drugega odstavka istega člena (torej opraviti izobraževanje v gasilski šoli po programu za poklicne gasilce in opraviti predpisan strokovni izpit). Poleg tega je presodilo še, da so za poveljnika ali operativnega vodjo v poklicni enoti najvišje kategorije pogoji določeni v petem odstavku 13. člena ZGas, zaradi česar mora toženka v ponovnem postopku ugotoviti zgolj, ali tožnik izpolnjuje pogoje, določene v tem odstavku.

9Kljub jasno izraženemu stališču sodišča glede uporabe materialnega prava pa se je toženka v ponovnem postopku, ki je predmet tega upravnega spora, ponovno postavila na stališče, da tožnik do zaključenega izobraževanja po programu za poklicne gasilce v Gasilski šoli, v Gasilski brigadi ..., torej do izpolnitve pogoja iz drugega odstavka 13. člena ZGas, ne sme opravljati tam navedenih operativnih nalog gasilstva.

10S tem je ravnala v nasprotju s pravnim mnenjem in stališčem sodišča glede uporabe materialnega prava, kar je v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Res je sicer, da navedena vezanost upravnega organa na razlago sodišča glede uporabe materialnega prava ni absolutna¹, vendar to ne pomeni, da lahko toženka kadarkoli odstopi od obveznosti upoštevati pravna stališča, ki izhajajo iz pravnomočne sodbe sodišče v upravnem sporu, saj bi bila taka razlaga ne le v nasprotju z zakonom (64. členom ZUS-1), temveč tudi v nasprotju z načelom pravne države (2. člen Ustave).

11Po novejši praksi Vrhovnega sodišča lahko toženka od navedene vezanosti odstopi le tedaj, ko se pojavijo za to utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. če je v trenutku ponovnega odločanja s strani upravnega organa treba uporabiti kasneje spremenjen materialni zakon, če je prišlo do razveljavitve zakona s strani Ustavnega sodišča ali če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s stališčem, ki ga je v zvezi z razlago predpisa evropskega prava zavzelo Sodišče evropske unije v postopku predhodnega odločanja ali s kasnejšim stališčem Vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru).² Vsebinska vezanost nadaljnjega odločanja upravnega organa na sodbo sodišča v upravnem sporu namreč ni zgolj posledica njenega strinjanja s preprečitvijo razlogov sodbe, temveč izhaja izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave) kut tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave).

12Da bi šlo v obravnavanem primeru za tak primer, toženka ne navaja, pač pa kot razlog za neupoštevanje mnenja sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava smiselno navaja nestrinjanje z razlago sodišča. Glede na navedeno je toženka s tem kršila pravila postopka, kar je vplivalo na zakonitost odločbe, zaradi česar jo je treba odpraviti.

13Ne glede na navedeno pa sodišče dodatno utemeljuje, zakaj poveljniku ali operativnemu vodji, ki vodi operativno delo v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije, ni treba izpolniti pogoja, ki je določen za kandidata za poklicnega gasilca v drugem odstavku 13. člena ZGas, in sicer, da mora v 18. mesecih po sklenitvi delovnega razmerja uspešno zaključiti izobraževanje v gasilski šoli po programu za poklicne gasilce.

14Iz besedila drugega in tretjega odstavka odstavka 13. člena ZGas izhaja, da kandidat za poklicnega gasilca pridobi status poklicnega gasilca šele z izpolnitvijo pogojev, ki jih za kandidata predpisuje drugi odstavek 13. člena ZGas. Drugače kot navedena določba pa 5 člen ZGas, ki opredeljuje v zakonu uporabljenim pojmom pomen, v 3. točki določa, da je poklicni gasilec delavec v poklicni gasilski enoti ali v poklicnem jedru druge gasilske enote oziroma delavec, ki opravlja operativne naloge gasilstva v gospodarski družbi, zavodu ali drugi organizaciji.

15Po sistematični razlagi ima 5. člen navedenega zakona, ki določa pojme tega zakona in njihov pomen, hierarhično prednost pred 13. členom, zato je vprašanje, ali je tožnik poklicni gasilec, treba presojati z vidika 5. člena zakona, t.j. ali je tožnik delavec v poklicni gasilski enoti ali v poklicnem jedru druge gasilske enote oziroma delavec, ki opravlja operativne naloge gasilstva v gospodarski družbi, zavodu ali drugi organizaciji.

16Iz tožnikove delovne knjižice (priloga A7) je razvidno, da je zaposlen v gasilski brigadi ... že od 3. 3. 1997. Iz njegove pogodbe o zaposlitvi za poveljnika brigade z dne 24. 3. 2017 (priloga A6) je mogoče razbrati, da ima v Gasilski brigadi ... sklenjeno delovno razmerje za nedoločen čas na delovnem mestu poveljnika brigade. Tožnik ima tudi službeno izkaznico „poklicnega gasilca“ (priloga A10). Iz 1. člena Odloka o organiziranju Gasilske brigade ... je razvidno, da je Gasilska brigada ... poklicna gasilska enota. Iz navedenega izhaja, da je tožnik „delavec v poklicni gasilski enoti“, kar z vidika 5. člena ZGas ustreza pojmu „poklicnega gasilca“.

17Glede na navedeno je tožnik v skladu s 5. členom ZGas že poklicni gasilec in ne le kandidat. Zato je treba pri presoji, ali izpolnjuje tudi pogoje za poveljnika ali operativnega vodjo, upoštevati zgolj peti odstavek 13. člena ZGas. Pogoji za poveljnika oz. operativnega vodjo po tem odstavku so, da, mora imeti poleg splošnih pogojev najmanj visoko strokovno ali univerzitetno izobrazbo, pet let delovnih izkušenj pri poklicnem opravljanju operativnih nalog gasilstva in opravljen predpisan strokovni izpit. Iz zakonodajnega gradiva Vlade z dne 26. 5. 2005 (predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o gasilstvu (ZGas-B) je razvidno, da je za za poklicnega gasilca, ki kot poveljnik ali operativni vodja vodi operativno delo v poklicni gasilski enoti najvišje kategorije, in za predstojnika poklicne gasilske enote, predpisan poseben strokovni izpit, vsebina programa tega strokovnega izpita pa je bila kasneje konkretno določena z 8a. In 8b. členom Pravilnika o strokovnih izpitih poklicnih gasilcev.

18Pri razlagi pojma „splošni pogoji“ iz petega odstavka 13. člena ZGas si lahko pomagamo s četrtim in prvim odstavkom istega člena. Četrti odstavek navedenega člena določa, da morajo poklicni gasilci v poklicni gasilski enoti „poleg splošnih pogojev in pogojev iz 2. in 3. točke prvega odstavka tega člena (...)“ izpolnjevati še dodatne pogoje. Ker je zakonodajalec ločeno omenil splošne pogoje in nekatere pogoje iz prvega odstavka, je razvidno, da splošni pogoji v primeru iz četrtega odstavka ne pomenijo pogojev za kandidata (iz prvega in drugega odstavka 13. člena), ampak „splošne pogoje za sklenitev delovnega razmerja“, omenjene v prvem odstavku navedenega člena. Zato je tudi „splošne pogoje“ iz petega odstavka treba smiselno razlagati enako (kot splošne pogoje za sklenitev delovnega razmerja), in ne kot pogoje, določene za kandidate za poklicne gasilce iz drugega odstavka 13. člena tega zakona.

19Ker izpolnjevanja teh pogojev toženka zaradi napačne uporabe materialnega prava ni ugotavljala, jih bo morala ugotoviti v ponovnem postopku.

20Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. in 1. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala toženka upoštevati stališče sodišča, ki se nanaša na uporabo materialnega prava, ki izhaja iz obrazložitve te sodbe. Pri tem mora upoštevati, da tožnik izpolnjuje pogoje, ki jih za poklicnega gasilca predpisuje zakon, opredeliti pa se bo morala tudi izpolnjevanja ostalih pogojev, ki izhajajo iz petega odstavka 13. člena ZGas. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Sodišče je stroške odmerilo v višini priglašenega zneska 285,60 evrov (500 točk po Odvetniški tarifi, 2 % materialnih stroškov in 22 % DDV), ki ne presega pavšalnega zneska, določenega v drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožena stranka je dolžna povrniti stroške v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 169/2010 z dne 25. 5. 2011.
² Tako stališče je ustaljeno v novejši sodni praksi Vrhovnega sodišča, npr. sodba I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016.