VSRS Sklep I Up 84/2018

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe, predlagane v zvezi s tožbo zoper odločbo tožene stranke, št. 1600-25/2017-74 z dne 5. 3. 2018, s katero je bila zavrnjena tožničina zahteva za priznanje lastnosti stranskega udeleženca v postopku verifikacije poslovne enote lekarne Javnega zavoda A. pri Zdravstvenem domu G. (v nadaljevanju ZD G.).

2Z zahtevo za izdajo začasne odredbe je tožnica sodišču predlagala, naj do pravnomočnega zaključka predmetnega upravnega postopka prepove odločanje o vlogi Javnega zavoda A. za verifikacijo lekarne pri ZD G. oziroma podredno zadrži izvršitev odločbe o verifikaciji navedene lekarne.

3Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotovilo, da tožnica ni izkazala nevarnosti nastanka težko popravljive škode kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Pojasnilo je, da tožnica zgolj z vstopom v postopek ne more preprečiti verifikacije lekarne in s tem morebitnega pričetka njenega delovanja. Neizkazana naj bi bila tudi bodoča škoda, ki naj bi tožnici nastala v obliki izgube strank, izgube ugleda zaradi udeležbe v dolgotrajnih sodnih postopkih ter v obliki odškodninske odgovornosti za strokovne napake. Sodišče je še pojasnilo, da ni ocenjevalo sorazmernosti predlaganega ukrepa s prizadetostjo javne koristi ter koristi morebitnih nasprotnih strank, ker že navedeni prvi pogoj za izdajo začasne odredbe ni izpolnjen.

4V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje tožnica (v nadaljevanju pritožnica) poudarja, da ji je bila z zavrnitvijo udeležbe v postopku verifikacije lekarne odvzeta možnost sodelovanja v postopku in s tem možnost vložitve pritožbe zoper odločbo o glavni stvari. Zato je po njenem mnenju zmotno stališče sodišča, da tožnica zgolj z vstopom v postopek ne more preprečiti verifikacije lekarne. Navaja, da izpodbijani akt neposredno in težko popravljivo krši pridobljene pravice, 33. in 155. člen Ustave RS, pomeni pa tudi kršitev 16. in 17. člena Listine EU o temeljnih pravicah. Dodaja, da je sodišče pri odločanju prekoračilo sedem dnevni zakonski rok za odločanje o začasni odredbi, pri čemer ji ni dalo možnosti, da se izreče o navedbah toženke. Meni, da je škodo konkretno opisala. Dodaja, da nastanek težko popravljive škode pomeni tudi prepoved širjenja njene koncesijske dejavnosti na lokacijo, ki jo po novem zaseda lekarna Javnega zavoda A. oziroma na druge lokacije v Sloveniji. Poudarja, da s svojim ravnanjem toženka neposredno krši njen ugled in dobro ime, saj izraža nezaupanje, da bo pritožnica zmogla opravljati lekarniške storitve na celotnem območju Občine G., v javnosti pa se vzbuja vtis, da pritožnica iz sebičnih in nezakonitih motivov ovira razvoj lekarništva v občini.

5Nasprotuje stališču sodišča prve stopnje, da ustanavljanje novih subjektov, ki se ukvarjajo z istovrstno dejavnostjo, ne izkazuje nastanka težko popravljive škode. Sodišču očita, da v tem delu ni podalo razlogov o tem, zakaj obstoj morebitne državne pomoči ali omejevanje konkurence ni predmet izpodbijane odločbe. V tem delu se je sodišče sklicevalo na navedbe tožene stranke v odgovoru, ki pa pritožnici ni bil vročen. Sodišču očita, da je s svojim sklepom posredno zavzelo stališče, da je domnevna državna pomoč Javnemu zavodu A. zakonita še pred odločitvijo Evropske Komisije, s čimer je preseglo svoja pooblastila. Meni, da je škodljiv vpliv na njen konkurenčni položaj izkazan, saj na cestni razdalji manj kot 700 m delujejo tri lekarne, medtem ko sta do 20. 3. 2018 delovali le dve. Nova lekarna se nahaja neposredno pri zdravstvenem domu, pri čemer ima pet izdajnih mest, lekarna, ki jo je Javni zavod zaprl, pa je imela le eno. Sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izda predlagano začasno odredbo vsaj za čas do pravnomočne odločitve o domnevni nedovoljeni pomoči Javnemu zavodu A. v okviru postopka SA.43546 pred Evropsko Komisijo. Zahteva še povrnitev stroškov postopka.

6Tožena stranka in stranka z interesom na pritožbo nista odgovorili.

K I. točki izreka:

7Pritožba ni utemeljena.

8Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju pa mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetno izkaže za potrebno.

9Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi stranki nastala z izvršitvijo v upravnem sporu izpodbijanega akta. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

10Namen zahteve za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 je namreč zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 torej postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora.¹

11V obravnavani zadevi pritožnica v upravnem sporu izpodbija odločitev o zavrnitvi njene udeležbe v postopku pridobitve upravnega dovoljenja na podlagi 28. in 67. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), ki je bil začet na zahtevo Javnega zavoda A.. Tožničin morebitni uspeh v tem upravnem sporu bi pomenil zgolj njeno pravico do vključitve v postopek verifikacije lekarne. Sama udeležba v tem upravnem postopku pa še ne zagotavlja tudi pritožničinega uspeha glede možnosti verifikacije lekarne. Pomeni le, da bo pritožnica (če bo uspela v tem upravnem sporu) v upravnem postopku lahko uveljavljala varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi. Zato je pravilen zaključek sodišča prve stopnje, da pritožnica težko popravljive škode, ki bi izvirala iz v tem upravnem sporu spornega pravnega razmerja, ni izkazala.

12Kot težko popravljivo škodo je namreč (tako kot v pritožbi) navajala bodočo škodo, ki naj bi ji nastala zaradi odločitve o verifikaciji lekarne, kar pa ni predmet tega upravnega spora. Pritožnica tudi v pritožbi navaja, da gre za razloge, ki utemeljujejo njeno zahtevo po udeležbi v postopku, kar ni predmet presoje izpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe, temveč utemeljenosti tožbe zoper izpodbijani sklep upravnega organa. Postopek odločanja o verifikaciji lekarne je sicer v zvezi s spornim pravnim razmerjem, saj pritožnica uveljavlja položaj stranke v tem postopku, vendar pa škoda, ki naj bi pritožnici nastala z verifikacijo lekarne (tudi če bi bila izkazana), sama po sebi še ne utemeljuje njene nepopravljivosti in s tem trditve o neučinkovitosti sodnega varstva, če sodišče ne bo izdalo predlagane začasne odredbe. Pritožnica namreč ni ne navajala ne izkazala, da brez izdane začasne odredbe, ne bo dosežen namen tega upravnega spora, če bo v njem uspela.

13Namen tega upravnega spora, ki ga pritožnica zasleduje, pa je (le) njena udeležba v postopku za verifikacijo lekarne, v katerem bo lahko uveljavljala razloge proti tej verifikaciji. To pomeni, da bi pritožnica morala izkazati, da ji, brez izdaje predlagane začasne odredbe, morebitna kasnejša ugoditev njeni zahtevi za udeležbo v upravnem postopku, ne bo omogočala učinkovitega varstva pravic v postopku za verifikacijo lekarne. Izkazati bi torej morala, da kljub morebitnemu uspehu v tem upravnem sporu razlogov, s katerimi utemeljuje škodo zaradi domnevne nepravilnosti oziroma nezakonitosti verifikacije lekarne, ne bo mogla uveljavljati v upravnem postopku (bodisi z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi). Tega pa ni zatrjevala ne v predlogu za izdajo začasne odredbe niti tega ne trdi v pritožbi.

14Glede na navedeno pritožnica ni izkazala neposredne povezave med izpodbijanim aktom in zatrjevano težko popravljivo škodo, ki jo želi z zahtevano izdajo začasne odredbe preprečiti. Ker predmet tega pritožbenega postopka ni odločitev o verifikaciji lekarne, na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti pritožbene trditve, da izpodbijani upravni akt krši 33. in 155. člen Ustave ter 16 in 17. člen Listine EU o temeljnih pravicah. Iz enakega razloga Vrhovno sodišče kot nebistvene zavrača tudi navedbe o neupoštevanju določb prava Evropske unije, nedovoljeni državni pomoči in izkrivljanju konkurence na trgu, ki jih pritožnica navaja v utemeljitev njenih razlogov za udeležbo v postopku verifikacije lekarne. Do njih se je sicer sodišče prve stopnje opredelilo in pri tem povzemalo odgovor toženke, ki pritožnici ni bil vročen, a ker ne gre za razloge, ki bi bili bistveni za odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo začasne odredbe, tudi pritožbeno uveljavljanje kršitve pravice do izjave v zvezi s tem, ne more utemeljiti nezakonitosti izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje. Neutemeljen je tudi pritožbeni očitek glede prekoračitve roka, določenega v petem odstavku 32. člena ZUS-1, saj pritožnica ni pojasnila, kako naj bi prekoračitev tega roka vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve. Gre namreč za instrukcijski rok, ki sicer zavezuje sodišče k posebej hitremu postopanju, vendar njegova zamuda ne pomeni, da je morebitna kasnejša zavrnitev predlagane začasne odredbe že zato nezakonita.²

15Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

K II. točki izreka:

16Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama krije svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Tudi iz 46. točke obrazložitve sodbe Sodišča Evropske unije C-368/04 z dne 5. oktobra 2006, na katero se sklicuje pritožnica, izhaja, da je zahtevo, ki se nanaša na sprejetje začasnih ukrepov mogoče vložiti v skladu s pravnimi sredstvi, predvidenimi v nacionalnem pravu.
² Glej tudi sklep Vrhovnega sodišča RS Sklep I Up 442/2013 z dne 21. 11. 2013.